CSDJ - F11001010200020150210600ADJUNTA20151023151238-2015

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D. C., siete (7) de octubre de dos mil quince (2015) Aprobado según Acta Nº 084 de la misma fecha Proyecto Registrado 6 de octubre de 2015

Magistrada Ponente: Doctora MARÍA MERCEDES LÓPEZ MORA Radicado. 110010102000201502106 00

OBJETO DEL PRONUNCIAMIENTO Dirimir el conflicto negativo de jurisdicción por competencia, suscitado entre el Tribunal Administrativo del Magdalena y el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Santa Marta, con ocasión del proceso iniciado por el medio de control “nulidad y restablecimiento del derecho” incoado por el apoderado de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP-. ANTECEDENTES PROCESALES A través de apoderado, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPPpromovió el medio de control “nulidad y restablecimiento del derecho” para que se declare la nulidad del acto administrativo contenido en la resolución No. 141451 del 17 de diciembre de 1991, emanado de la Empresa de Puertos de Colombia, a través del cual se reconoció la pensión de jubilación proporcional especial del señor Ramón Adolfo Meléndez Zafrane de acuerdo a la Covención Colectiva de Trabajo para los años 1991-1993, cifra que fue erróneamente calculada.

Como consecuencia de la declaratoria de esa nulidad, solicita el demandante, a manera de restablecimiento, se ordene al señor Meléndez Zafrane devolver los dineros recibidos por concepto de la jubilación y su retroactivo. Posición de los despachos colisionados. Correspondió el asunto al Tribunal Administrativo del Magdalena, quien por auto de fecha 13 de abril de 2015, resolvió remitir por el expediente al reparto de los Juzgados Laborales, por cuanto “no es esta jurisdicción la competente para conocer del presente asunto, aclarando que se descarta que la misma se pudiera circunscribir a la competencia en el asunto sub-lite es la naturaleza jurídica del cargo que ostentaba la actora en una Empresa Industrial y Comercial del Estado, razón por la cual su estudio corresponde a la Jurisdicción Ordinaria Laboral tal y como lo confirma el pronunciamiento jurisprudencial traído a colación donde claramente no se discute una controversia laboral sino el reconocimiento de un derecho sobre una pensión ya reconocida”. Pronunciamiento al que previamente le había determinado que se trata de un trabajador oficial el demandado, que tuvo vinculación laboral en el Terminal Marítimo de Santa Marta y regido por la Convención Colectiva de Trabajo con esa empresa. A su turno el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Santa Marta, se declaró igualmente falto de jurisdicción para conocer del caso mediante auto del 13 de mayo de 2015, toda vez que en “el presente caso la administración (UGPP) demanda su propio acto administrativo, considerando que es ilegal y además lesivo a los intereses de la entidad.

Por lo tanto y con el fin de determinar su legalidad, conforme a lo referido en la normatividad y la jurisprudencia citada, le corresponde a la entidad acudir a demandarlo por medio de la pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho ante la jurisdicción contenciosa administrativa”. Por lo anterior, optó en remitir las diligencias a esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria, para que resuelva el conflicto entre jurisdicciones planteado. CONSIDERACIONES Competencia. De acuerdo con lo dispuesto en los numerales 6º del artículo 256 de la Constitución Política y 2º del artículo 112 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, a esta Colegiatura le corresponde dirimir el conflicto negativo de jurisdicción por competencia, suscitado entre los despachos judiciales arriba identificados. Es necesario aclarar que si bien es cierto, el Acto Legislativo 02 del 1° de julio de 2015, modificó el Capítulo 7 del Título VII de la Constitución Política, suprimiendo el Consejo Superior de la Judicatura, también lo es que en sus artículos 18 y 19, estableció unas medidas transitorias con el fin de garantizar la continuidad en el ejercicio de las funciones que se encontraban a su cargo. En este sentido, estipuló que “Los actuales Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”. Aunado a lo anterior, la Sala Plena de la Corte Constitucional en Auto 278 del 9 de julio de 2015, analizando este aspecto, consideró:

“De acuerdo con las medidas transitorias previstas en el Acto Legislativo 002 de 2015, cabe entender que, hasta tanto los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no se posesionen, los magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura deben continuar en el ejercicio de sus funciones. Ello significa que, actualmente, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura conserva sus competencias, es decir, se encuentra plenamente habilitada para ejercer, no sólo la función jurisdiccional disciplinaria, sino también, para dirimir los conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones y para conocer de acciones de tutela”1 (resaltado nuestro). En consecuencia, como en la actualidad esta Sala conserva sus funciones y competencias, se encuentra facultada para emitir la decisión que en derecho corresponda en el presente asunto. Asunto en concreto. El presente caso se relaciona con el conflicto negativo de jurisdicción, suscitado entre las autoridades arriba anotadas, por el conocimiento de la demanda de “nulidad y restablecimiento del derecho” instaurada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión 1 Magistrado Sustanciador Luis Guillermo Guerrero Pérez. Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP-, para que se declare la nulidad del acto administrativo contenido en la resolución No. 141451 del 17 de diciembre de 1991, emanado de la Empresa de Puertos de Colombia, a través del cual se reconoció la pensión de jubilación proporcional especial del señor Ramón Adolfo Meléndez Zafrane de acuerdo a la Covención Colectiva de Trabajo para

los años 1991-1993, cifra que fue erróneamente calculada. Y que, como consecuencia de la declaratoria de esa nulidad, a manera de restablecimiento, se ordene al señor Meléndez Zafrane devolver los dineros recibidos por concepto de la jubilación y su retroactivo. Solución del caso y adscripción de competencia. Para resolver el tema, necesario describir el asunto tal como se identificó en la demanda y el contenido o trasfondo del mismo, no otro que un asunto referido a una controversia pensional, independientemente que esté de por medio una entidad pública como la UGPP, a quien le asiste y ejerce la función de entidad prestadora de seguridad social en pensión, incluso, sin que interese el rótulo de la acción misma, pues según la demanda es una acción de nulidad y restablecimiento del derecho, que a decir de otros intérpretes, por estar demandando su propio acto la entidad pública, reviste la controversia un asunto propio de la justicia contencioso administrativa, bajo el entendido que se trata de anular un acto administrativo de una entidad pública, pero ese aserto se desvanece cuando se aprecia lo realmente pretendido, y cuya pretensión deviene de una relación laboral previamente determinada como trabajador oficial, cuyo régimen se excluyó en forma expresa de esa jurisdicción, a decir de los artículos 104 y 105 del CPACA . Con este preámbulo e identificado el caso de estarse rebatiendo el reconocimiento de una pensión respecto de los demandados para que se reliquide conforme a la Convención Colectiva que regía entre los trabajadores y la Terminal Marítima por la condición de trabajadores oficiales en la que se adquirió, preciso es de entrada advertir la

competencia conforme a las normas generales en asuntos pensionales, para el caso, la jurisdicción ordinaria laboral. Se excepcionó de la Jurisdicción Ordinaria, es decir, excluye del sistema reglado en la Ley 100 en cita aquellos regímenes especiales previstos en el artículo 279 ejusdem, aplicable a los miembros de la fuerza pública, fondo de prestaciones sociales del magisterio entre otros, al igual que las pensiones objeto de régimen de transición previsto en el artículo 36 Idem, solo que respecto de este última hipótesis refiere únicamente de aquellos casos donde se vincula al empleado público con entidad pública como prestadora de ese servicio de seguridad social, más las entidades públicas donde se reconoció la pensión a un trabajador oficial. Lo contrario es darle un alcance diferente al querer de ese régimen transicional, no otro que prever unas garantías materiales y sustantivas a los beneficiarios en cuanto no alterarle la expectativa de cotización para pensionarse más pronto a lo previsto en la ley de seguridad social integral, pero dejando incólume las competencias que regían esos regímenes especiales. Fue la misma Corte Constitucional la que razonó al respecto: “lo que sí podría ser atentatorio contra el eficaz acceso a la justicia sería incrementar la actual congestión de la Jurisdicción Ordinaria Laboral, pues con el mismo número de operadores judiciales que tiene actualmente tendría que conocer adicionalmente de los numerosos procesos del personal del magisterio, de la fuerza pública, y en general de los regímenes exceptuados de la aplicación de la Ley 100 de 1993, lo que podría causar un inusitado y evidente traumatismo. Todo lo dicho

también es aplicable a los regímenes especiales que surgen de la aplicación de la normatividad de transición contenida en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, porque a pesar de la uniformidad normativa que intentó ese ordenamiento , dejó a salvo para efectos de edad, tiempo de servicios, de cotizaciones y monto de la pensión, los estatutos legales o reglamentarios de quienes al momento de la vigencia de la Ley tenían más de 35 años de edad (mujeres) o más de 40 años (hombres) o más de 15 años de servicio. Para esos afiliados, si bien el ingreso base de liquidación se sujetó a la nueva Ley, no se aplica a plenitud el sistema de seguridad social integral, sino la normativa especial anterior en el evento de que resultare más favorable al afiliado o beneficiario del sistema general de pensiones. Al no tratarse en rigor de pensiones del sistema de seguridad social integral, no existe impedimento constitucional alguno para que la competencia se mantenga incólume como venía antes de la expedición de la Ley 712, por las razones explicadas en precedencia ” 2 (se resalta fuera de texto). Con ese enfoque y situaciones de hecho planteadas en la demanda, esta misma Sala actuando como juez del conflicto, ha sostenido: “Quiere decir lo anterior, que cuando se trate de un litigo pensional entre aquella persona que no tenga la condición de afiliado, sino de empleado respecto de la entidad que le reconoce la pensión, se radica la competencia para resolverlo en cabeza de lo contencioso administrativo, 2Sentencia C-1027 de 2002 obviamente si ostenta la condición de servidor público (no

trabajador oficial o vinculado mediante contrato de trabajo que se regulan por normas ordinarias”. De allí que por tratarse de un pensionado, cuyo status le fue reconocido por la Gobernación de Cundinamarca en su condición de trabajador oficial y a través de convención colectiva, se adscribirá el conocimiento a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social, como competente para dirimir las controversias referentes al sistema de seguridad social integral, por lo tanto, en razón del factor subjetivo determinante de la competencia que se atribuya el conocimiento a dicha jurisdicción de conformidad con lo plasmado en el artículo 2° de la ley 712 de 2001”3. Ahora bien, sea lo primero señalar los límites de la competencia que la Ley 712 de 2001, por la cual se reformó el Código Procesal del Trabajo, le dio a la Jurisdicción Laboral, en su artículo 2°: “Competencia General. La jurisdicción ordinaria, en sus especialidades laborales y de seguridad social conoce de: 1.- Los conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo. (…)”. Así mismo, el Art. 104 del CPACA previó que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa, conocerá de los asuntos relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos --refiere a los de relación legal y reglamentaria--, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público. De igual forma, el artículo 105 de esa misma codificación excluyó en forma expresa el conocimiento de estos asuntos de tal jurisdicción, pues

previó como entre sus excepciones, el conocimiento de los “conflictos 3 Radicado No. 110010102000200902070 aprobado en Sala del 19 de agosto de 2009 de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales”. En virtud de lo anterior y teniendo en cuenta que la pretensión en el caso bajo examen, se dirige a que se declare que al ente demandante se le debe hacer devolución de los dineros cancelados por concepto de jubilación por quien ostentó la condición de trabajador oficial, ha de entenderse por lo tanto, como una controversia del orden laboral, que en relación con lo señalado por el artículo 2° de la Ley 712 de 2001, nos determina expresamente qué asuntos son de competencia general de la jurisdicción ordinaria, pues siendo esas reglas las que rigen la controversia, se procede conforme a las mismas, por ende corresponde a los Jueces de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social conocer del caso, y en tal virtud por ser un conflicto jurídico que se origina directamente en el contrato de trabajo. Es que al preservarse las competencias anteriores a la vigencia de la Ley 100 de 1993 para los casos no cobijados por ésta, bien puede reafirmarse el hecho de que los trabajadores oficiales están vinculados mediante una relación contractual laboral y de naturaleza pública, que cuenta con su propia legislación, precisamente son beneficiarios entre otros factores, de convenciones colectivas, por ende las diferencias que surjan con ocasión de esa relación jurídica es del resorte de la justicia ordinaria laboral, pues no es extraño que de siempre se ha distinguido

las actividades que suelen desempeñar, como trabajo en construcción y sostenimiento de obras públicas de la administración. Por todo lo anterior es que no se distrae la Sala para detenerse a analizar que lo demandado sea un acto administrativo y esté de por medio una entidad pública, pues es innegable la naturaleza de la controversia, no otra que pensional de trabajadores oficiales, porque proceder en contrario, es aceptar que asuntos de igual naturaleza (pensión) se remitan a distintas jurisdicciones según el rótulo de la demanda, lo cual es contrarios al principio de legalidad, en tanto el ordenamiento jurídico es el habilitado para establecer los asuntos de cada jurisdicción y a interior de estas el reparto de competencias, es decir, que si se demanda un acto administrativo inherente a situación pensional (independientemente quien lo haga si la entidad o el trabajador) que vincule a trabajador oficial sería la Justicia Contencioso Administrativa, mientras si lo reclamados es directamente la pensión, reajuste y demás contra la entidad pública lo sería la Justicia Ordinaria, lo cual no tiene asidero frente a principios como el de seguridad jurídica En mérito de lo expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura en uso de sus atribuciones constitucionales y legales, RESUELVE PRIMERO. DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicción planteado, declarando que el conocimiento de la demanda incoada por Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP-, le corresponde al Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Santa Marta, a quien se le remitirá el

expediente para lo de su competencia. SEGUNDO. Remítase copia de este proveído al Tribunal Administrativo del Magdalena –Magistradas María Victoria Quiñonez Triana--, para su información.

COMUNÍQUESE y CÚMPLASE.

PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Presidente

JOSÉ OVIDIO CLAROS POLANCO JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ

Magistrado Magistrada

ANGELINO LIZCANO RIVERA MARÍA MERCEDES LÓPEZ MORA

Magistrado Magistrada

WILSON RUIZ OREJUELA

Magistrado

YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA

Secretaria Judicial SALVAMENTO DE VOTO Magistrada Ponente Doctora: MARÍA MERCEDES LÓPEZ MORA Radicación No. 110010102000201502106 00

Referencia: CONFLICTO NEGATIVO JURISDICCIÓN ORDINARIA Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA Aprobado Según Acta No. 084 del 7 de octubre de 2015

Con el debido respeto, expreso los motivos por los cuales suscribí el proveído adoptado por la Sala mayoritaria con Salvamento de Voto, en el asunto de la referencia. El suscrito Magistrado no comparte la decisión de asignar la competencia a la Justicia Ordinaria, sustentada en que el demandante era trabajador oficial de la Empresa Puertos de Colombia. Previamente se observa, que la demanda en cuestión fue interpuesta en vigencia de la ley 1437 de 20114, Estatuto que en cuanto a la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa, dispone:

“ARTÍCULO 104. DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. (…)

4. Los relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público””(Negrillas y subrayado fuera de texto).

Esta norma contiene 2 hipótesis: i) los diferendos relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y ii) aquellos relativos a la seguridad social de servidores públicos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público. 4 Decreto 01 de 1984 vigente hasta el 1 de julio de 2012 conforme lo dispuesto en el art. 309 de la Ley 1437 de 2011. La primera hipótesis, sin duda hace referencia, únicamente a los conflictos en donde intervengan empleados públicos pues es con quienes el Estado establece una “relación legal y reglamentaria”, lo que no ocurre en el caso de los trabajadores oficiales o los miembros de las corporaciones públicas. No obstante, esta conclusión no puede conllevar a restringir la segunda de las hipótesis por cuanto el sujeto activo de la norma sigue siendo el servidor público. En otras palabras, las circunstancias que limitan la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo respecto del conocimiento de

controversias relativas a los servidores públicos dentro de la primera hipótesis, no pueden ser aplicadas a la segunda, para caracterizar al sujeto al punto de modificarlo. De ahí, que no pueda considerarse que el numeral 4 del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, otorgue la competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo sólo para conocer de los litigios relativos a la seguridad social sólo de los empleados públicos, pues su texto se refiere a los servidores públicos cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público. De hecho, esta interpretación guarda estricta coherencia con el criterio orgánico o subjetivo prevalente en la ley 1437 de 2011. Corolario de todo lo anterior, para determinar la competencia debe verificarse si la demanda relativa al asunto de seguridad social se presentó antes o después de la vigencia de la ley 1437 de 2011. Si lo fue antes, como el antiguo Código Contencioso Administrativo5 no consignó una disposición expresa sobre temas de seguridad social y, en concordancia con las normas y jurisprudencia antes referidas, si el accionante es empleado público, la 5 Decreto 01 de 1984. competencia será de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, sea que se encuentre en régimen de transición a que alude el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, que esté o no siendo solicitado a una entidad administradora del sistema de seguridad social integral o, que se encuentre dentro de los regímenes de excepción previstos en el artículo 279 ibídem. Por el contrario, si se trata de un trabajador oficial, aún cuando pretenda la aplicación de la

legislación anterior a la Ley 100 de 1993 (régimen de transición), la competencia será de la jurisdicción ordinaria laboral tal como lo precisó la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia6. Sin embargo, si la demanda se presentó en vigencia de la Ley 1437 de 20117, basta verificar la naturaleza jurídica de la entidad administradora de la prestación (persona de derecho público) y el carácter de servidor público (trabajador oficial o empleado público) de la parte accionante, para que la competencia sea de la jurisdicción contencioso administrativa. En el sub judice, el demandante fue trabajador oficial y pretende que la UGPP le reconozca una pensión de jubilación, esto es, la administradora de su pensión es una persona jurídica de derecho público. Siendo así, quedando claro que se trata de una demanda de un ex servidor público por un tema de seguridad social, el cual está administrado por una persona de derecho público, bajo la vigencia de la Ley 1437 de 2011, de conformidad con el numeral 4 del artículo 104 de la mencionada ley, es competente la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 6 Sentencia del 29 de mayo de 2012, exp. 40900, MP: Francisco Javier Ricaurte Gómez. 7 A partir del 2 de julio de 2012. En estos términos, dejo suscrito salvamento de voto a la providencia adoptada en acta de la referencia. Atentamente,

WILSON RUIZ OREJUELA

MAGISTRADO