CSDJ - F11001010200020150253100ADJUNTA20151105134807-2015

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D. C., Veintinueve de octubre de dos mil quince Magistrada Ponente: Doctora MARÍA MERCEDES LÓPEZ MORA Registro de Proyecto: 27 de octubre de 2015 2531 Radicado 11001010200020150 - 00 Aprobado según Acta Nº. 089 de la fecha OBJETO DEL PRONUNCIAMIENTO Procede la Sala a dirimir el conflicto negativo de jurisdicción por competencia, suscitado entre los Juzgados Tercero Laboral del Circuito y Segundo Administrativo, ambos de Buenaventura, con ocasión de la demanda ejecutiva singular de mayor cuantía, promovida a través de apoderado por la Asociación Mutual Empresa Solidaria de Salud – EMMSANAR E.S.S. contra el municipio de Buenaventura. ANTECEDENTES PROCESALES La Asociación Mutual Empresa Solidaria de Salud –EMMSANAR E.S.S. presentó en abril de 2012 demanda ejecutiva singular de mayor cuantía contra el municipio de Buenaventura, para que se libre mandamiento de pago en favor de la empresa demandante por valor de $2.887.174.209,05 correspondiente al pago de los cobros por los servicios de salud, facturas correspondientes “a los Recursos de Esfuerzo Propio, así como también por lo adeudado por concepto de Recursos del Sistema General de Participaciones, cobrando en cada factura el valor determinado por el Ministerio de la Protección Social a cargo del Municipio.

10. En el presente caso, estamos frente a títulos ejecutivos complejos. Pues la

exigibilidad de las facturas objeto de este proceso, va ligada de los Oficios a través de los cuales se remitieron las Facturas al Municipio y en los que figuran la firma de recibido, y por las Liquidaciones Mensuales de Afiliados emanadas directamente del Ministerio en las que se indican el valor exacto que debe pagar el ente Territorial a Emssanar, cada mes”. Los Despachos judiciales colisionados. Correspondió por reparto la demanda al Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Buenaventura, despacho judicial que luego de realizar una serie de actuaciones, procedió en auto del 26 de mayo de 2015 a decretar la nulidad de lo actuado por falta de jurisdicción y remitió las diligencias al reparto de los Juzgados Administrativos de esa municipalidad, pues acatando decisión anterior de su superior funcional (Tribunal Superior del Distrito Judicial de Buga), estimó que “…todas las controversias relativas a la responsabilidad médica y las relacionadas con contratos fueron excluidas del conocimiento de la jurisdicción ordinaria laboral, recuérdese además que el Código General del Proceso entró en vigencia el 21 de julio de 2012 y en lo que respecta de la aplicación de los artículos 610 a 627 se dispuso que deberían entrar a regir a partir de la promulgación de esta ley, lo anterior se ratifica con lo dispuesto en el numeral 6° del artículo 104 nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo cuando señala que: “…Los ejecutivos derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción, así como los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; e igualmente

los originados en los contratos celebrados por esas entidades”. A su turno el Juzgado Segundo Administrativo de Buenaventura, en providencia del 19 del 28 de julio de 2015, resolvió declarar su falta de jurisdicción y competencia para conocer del caso de autos y dispuso la remisión del caso a esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria para que resuelva el conflicto, para lo cual estimó que “es evidente que se trata de un asunto sobre seguridad social cuyo conocimi8ento corresponde a la justicia ordinaria laboral, tal como lo han definido tanto el Consejo Superior de la Judicatura como el mismo Tribunal superior de Buga en los pronunciamientos que trae como fundamento de su argumentación la apoderada de Emssanar ESS, razón por la cual se suscitará el conflicto de competencia…”. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia. De acuerdo con lo dispuesto en los numerales 6º del artículo 256 de la Constitución Política y 2º del artículo 112 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, a esta Colegiatura le corresponde dirimir el conflicto negativo de jurisdicción por competencia, suscitado entre los Juzgados arriba identificados. Es necesario aclarar que si bien es cierto, el Acto Legislativo 02 del 1° de julio de 2015, modificó el Capítulo 7 del Título VII de la Constitución Política, suprimiendo el Consejo Superior de la Judicatura, también lo es que en sus artículos 18 y 19, estableció unas medidas transitorias con el fin de garantizar la continuidad en el ejercicio de las funciones que se encontraban

a su cargo. En este sentido, estipuló que “Los actuales Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”. Aunado a lo anterior, la Sala Plena de la Corte Constitucional en Auto 278 del 9 de julio de 2015, analizando este aspecto, consideró: “De acuerdo con las medidas transitorias previstas en el Acto Legislativo 002 de 2015, cabe entender que, hasta tanto los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no se posesionen, los magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura deben continuar en el ejercicio de sus funciones. Ello significa que, actualmente, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura conserva sus competencias, es decir, se encuentra plenamente habilitada para ejercer, no sólo la función jurisdiccional disciplinaria, sino también, para dirimir los conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones y para conocer de acciones de tutela”1 (resaltado nuestro). En consecuencia, como en la actualidad esta Sala conserva sus funciones y competencias, se encuentra facultada para emitir la decisión que en derecho corresponda en el presente asunto. Asunto en concreto y la solución. El presente caso se relaciona con el conflicto negativo de jurisdicción, suscitado entre las autoridades judiciales 1 Magistrado Sustanciador Luis Guillermo Guerrero Pérez. arriba anotadas por el conocimiento de la demanda ejecutiva singular de

mayor cuantía incoada por la Asociación Mutual Empresa Solidaria de Salud –EMMSANAR E.S.S. contra el municipio de Buenaventura, para que se libre mandamiento de pago en favor de la empresa demandante por valor de $2.887.174.209,05 correspondiente al pago de los cobros por los servicios de salud, facturas correspondientes “a los Recursos de Esfuerzo Propio, así como también por lo adeudado por concepto de Recursos del Sistema General de Participaciones, cobrando en cada factura el valor determinado por el Ministerio de la Protección Social a cargo del Municipio.

10. En el presente caso, estamos frente a títulos ejecutivos complejos. Pues la exigibilidad de las facturas objeto de este proceso, va ligada de los Oficios a través de los cuales se remitieron las Facturas al Municipio y en los que figuran la firma de recibido, y por las Liquidaciones Mensuales de Afiliados emanadas directamente del Ministerio en las que se indican el valor exacto que debe pagar el ente Territorial a Emssanar, cada mes”.

Entonces, tal como está presentada la demanda y la relación que hace de las facturas, cuentas y servicios de salud efectivamente prestados, que por ser de forzosa prestación por parte de la demandante EMSSANAR ESS, utiliza el cobro ejecutivo ante la demandada, bien puede determinare que se está en presencia de una controversia surgida al interior del sistema de seguridad social en salud, independientemente del nomen juris que se de la demanda, y surge determinante además, que no interesa el acto jurídico que se controvierta conforme a la norma especial de competencia dada para casos de seguridad social. Así las cosas y verificada la normatividad que rige los diferentes asuntos, el

supuesto de hecho no está dado entre los asuntos que compete tramitar la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa por ninguno de los medios de control denominado a su alcance, tampoco está controvirtiendo contrato estatal dado entre los extremos de la litis. Al respecto se trae a colación providencia reciente, entre otras, que sobre el tema viene aprobando la Sala2 en aras de la unificación temática y la seguridad jurídica: “(…) En síntesis, luego de fracasado y terminado el trámite administrativo del recobro con glosas confirmadas, se pretende por la vía judicial obtener el pago de lo que la EPS… recobró al Fosyga. Por ello se solicita a la administración de Justicia declarar que el Estado, mediante el Ministerio de Salud y Protección Social y con cargo a la subcuenta de compensación del Fosyga, tiene la obligación de pagar a la EPS demandante dichos valores, junto con sus respectivos intereses moratorios. Habida cuenta de lo anterior y, aplicando al caso concreto el marco normativo que se expuso en abstracto en el punto 3.1 de esta providencia, la Sala considera que el presente conflicto debe ser dirimido asignándole el conocimiento del proceso a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de seguridad social, pues se está claramente en presencia de una controversia derivada de devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud, asunto tipificado en el artículo 41, literal f) de la ley 1122 de 2007, adicionado por el artículo 126 de la ley 1438 de 2011, como un litigio del sistema general de

seguridad social en salud. Igualmente, resulta evidente que la demanda presentada por la EPS-S Emssanar no corresponde a un proceso judicial relativo a la seguridad social de los empleados públicos cuyo régimen sea administrado por una persona de derecho público, en los términos del artículo 104.4 del CPACA. Por lo cual se corrobora que la jurisdicción 2 Radicado No. 201402499-00. Aprobado en sesión del 21 de enero de 2015. M.P. Néstor Iván Javier Osuna Patiño de lo contencioso administrativo no es competente para conocer de dicho asunto en el ámbito del derecho de la seguridad social. Tampoco se aprecia que se trate en estricto sentido de una demanda de reparación directa, toda vez que sus fundamentos no dejan entrever una omisión o una operación administrativa, ni mucho menos un "daño especial", distinto de la controversia por devoluciones o glosas que es propia del sistema de seguridad social en salud, entre actores de dicho sistema, sobre recursos del sistema y derivada de la prestación de servicios de salud NO POS a usuarios del sistema. Adicionalmente, se resalta que no puede tampoco sostenerse que se trate de un proceso ejecutivo, pues la facturación recobrada no fue aceptada, sino justamente devuelta con glosas. Así las cosas, el asunto le corresponderá a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social, la cual está llamada a conocer -a prevención con la Superintendencia Nacional de Salud - de los conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del sistema general de seguridad social en salud”. Además, ha de apreciarse la norma particular que rige ese tipo de

compromisos adquiridos con ocasión de la prestación del servicio de salud, especialidad que no puede ser inadvertida por este juez del conflicto, cuya primacía sobre las normas generales de competencia es un principio de obligatoria observancia. Se trata del artículo 216 de la Ley 100 de 1993, que constituye el marco general del desarrollo legal en materia de seguridad social para efectos del manejo y administración de los recursos, el cual preceptuó que la contratación se regirá por el régimen privado, pudiendo contener cláusulas exorbitantes propias del régimen de derecho público”, pero al no presentarse contrato alguno con esas condiciones especiales que le cambie la naturaleza de convención privada a estatal, para ser controlada por el derecho administrativo, el asunto debe seguir el curso previsto en la legislación ordinaria para su resolución. Es que no por tratarse la demandada de una entidad pública, puede considerarse el factor orgánico como determinante en la solución del conflicto, pues dicho criterio no tiene la potestad de derogar normas especiales que rigen cada materia, más aún, cuando en estos casos se trata del sistema de seguridad social integral, en tanto la reclamación proviene de los servicios de salud cancelados por EMSSANAR ESS que dice no estar obligada, pero por cobro ejecutivo acude conforme a la Ley a la entidad encargada de ello, situación que actualiza la previsión normativa del artículo 2° de la Ley 712 de 2001 en sus numerales 4 y 5, cuyo tenor literal reza: “La Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social conoce de: (…)

4. Las controversias referentes al sistema de seguridad social integral que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las

entidades administradoras o prestadoras, cualquiera que sea la naturaleza de la relación jurídica y de los actos jurídicos que se controviertan.

5. La ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad”

(se resalta fuera de texto). Primer precepto afianzado en el artículo 622 del Código General del Proceso que dejó en cabeza de los Jueces Laborales “Las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos”, y como se aprecia en los autos, ningún contrato sobre el tema se puso de presente, pues se trata de obligaciones que surgen al interior del sistema por servicios no POS. Tampoco puede pasar inadvertido el hecho que la seguridad social integral es un conjunto armónico de entidades públicas y privadas, preceptos y procedimientos inherentes a varios regímenes, entre ellos el de salud en aras de procurar la efectiva realización de principios como solidaridad eficiencia y universalidad enunciados en la Constitución Política, desarrollados por la Ley 100 de 1993 y las normas complementarias, en una comprensión de competencias atribuida a los Jueces Ordinarios, sin que el carácter de la relación de facturas y cuentas de cobro sea de origen en un contrato estatal. Es decir, como se viene advirtiendo por la Sala, “para casos como el presente, se atiende un criterio meramente objetivo para resolver la controversia entre los despachos judiciales enfrentados”3, porque existiendo norma expresa como la mencionada en el artículo 216 de la Ley 100 de

1993, que le otorga al derecho privado la competencia para conocer de las relaciones comerciales generadas por aplicación de la seguridad social en salud, es comprensible que para los cobros a realizar a las entidades pertenecientes a ese sistema general, no importe el régimen de contratación que las rija, conociéndose como se conoce, que el servicio entre entidades 3 Radicado No. 201401554-00 , aprobado en Sala No. 052 del 16 de julio de 2014 del sistema de seguridad social en salud se presta por referencia4 como reza el Decreto 4747 de 2007. Y, se insiste, no se tiene en autos contrato estatal alguno o convención que haya concebido entre las partes cláusulas exorbitantes, como para despejar dudas y asignar competencia a la jurisdicción Contenciosa Administrativa, en tal evento dar aplicación al artículo 216 en cita, sólo se relacionaron las facturas, sentencias de tutela y cuentas de cobro generadas por la prestación de ese servicio por parte de las diferentes IPS a los afiliados y beneficiarios de la EPS demandante. No es del caso entonces obviar la naturaleza del litigio, no otro que un tema de seguridad social en salud, a través de la diferencia surgida en entidades prestadoras de ese esencial servicio, en aras del cobro de lo presuntamente debido. Corresponde entonces a un asunto inherente a la unidad del sistema, cuya integración, conforme al artículo 55 de la Ley 100 de 1993, hace relación a las instituciones prestadoras del servicio de salud, públicas, privadas, mixtas, sin que sea de recibo considerar por fuera del sistema integrado la ejecución de la dicha prestación. Incluso, de acuerdo la Sala con lo sostenido por la Sala de Casación Laboral

de la Corte Suprema de Justicia, bien puede afirmarse que “a la unidad del sistema debe corresponder a la unidad de competencia; y ese que es el 4 Ese concepto de referencia y contrareferencia, consiste en el conjunto de procesos, procedimientos y actividades técnico administrativas que permiten prestar adecuadamente los servicios de salud a los pacientes, garantizando la calidad, accesibilidad, oportunidad, continuidad e integridad de los servicios en función de la organización de la red de prestación de servicios definidos por la entidad responsable del pago. Por lo tanto, la referencia es el envío de pacientes o elementos de ayuda diagnóstica por parte de un prestador de servicios de salud a otro prestador para atención o complementación diagnóstica que, de acuerdo con el nivel de resolución, de respuesta a las necesidades de salud, mientras que contrareferencia es la respuesta que el prestador de servicios de salud receptor de referencia, da al prestador que remitió espíritu de la Ley sustantiva y procesal no puede considerarse cumplido si se parte del supuesto de que la integridad del sistema de salud deja por fuera a quienes ejecutan el servicio, contra la disposición expresa del artículo 155 de la Ley 100 de 1993, que dispone en su parte inicial: El sistema general de seguridad social en salud está integrado, y en el numeral 3 dice: Las instituciones prestadoras de servicios de salud, públicas, mixtas o privadas; el sistema quedaría desmembrado si se considera que las manos que ejecutan las prestaciones son ajenas al sistema; pero más que ello es una especie de capitación, si los jueces laborales y de seguridad social no pudieran conocer del contenido de la relación capital, la prestación de salud y una manera absurda de entender la integridad de la competencia, si se le limita a conocer de las relaciones instrumentales,

como si hubiera interés en controvertirlas sin procurar al mismo tiempo obtener el otorgamiento de la atención medica por ejemplo, o reclamar por la forma en que esta se prestó. Además el numeral artículo 2(sic) del C.P.L. modificado por la Ley 712 de 2011, en su artículo 2 dispone “La jurisdicción ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social conoce de …4: Las controversias referentes al sistema de seguridad social integral que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras, cualquiera que sea la naturaleza de la relación jurídica y de los actos jurídicos que se controviertan. (…) Así las cosas, habiendo disposición legal que asigne la competencia de los asuntos de la seguridad social, y en este caso, entre Entidades de Seguridad Social …, es competente la jurisdicción ordinaria laboral”5 (se resalta fuera de texto). 5 Expediente No. 30621 de fecha 22 de enero de 2008 Así mismo sostuvo en providencia anterior esa misma Colegiatura de Casación (expediente No. 21676. Providencia del 4 de noviembre de 2009, que “…no cabe duda de que tratándose de una controversia entre entidades del sistema de seguridad social, que tiene su origen la prestación de servicios de salud por parte de la IPS afiliado a la E.P.S. es de la seguridad social, nada desvirtúa tal carácter, el que se acuda a formas comerciales – facturas cambiarias, contratos – para acreditar el servicio prestado”, argumentos que en nada cambian para resolver la adscripción de competencia por jurisdicción en el asunto sub-lite, en tanto como antes se advirtió, no se está en una controversia de tipo

contractual sino en la búsqueda de la cancelación de unos servicios prestados que soporta en facturas y cuentas de cobro. Por lo anterior, se dirimirá el conflicto asignando la competencia para conocer del asunto sublite, a la Jurisdicción Ordinaria representada en este caso por el Juzgado Treinta Seis Laboral del Circuito de Bogotá. Por lo expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus atribuciones constitucionales y legales, RESUELVE PRIMERO.- Dirimir el conflicto suscitado declarando que la jurisdicción que debe conocer el presente asunto es la Ordinaria, representada por el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Buenaventura, Despacho judicial al que se remitirá este expediente conforme lo motivado en esta providencia. SEGUNDO.- Envíense las presentes diligencias al citado Juzgado y copia de esta providencia al Juzgado Segundo Administrativo de esa misma municipalidad, para su información.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.

PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Presidente

JOSÉ OVIDIO CLAROS POLANCO JULIA EMMA GARZÓN DE

Magistrado GÓMEZ Magistrada

ANGELINO LIZCANO RIVERA MARÍA MERCEDES LÓPEZ

Magistrado MORA Magistrada

WILSON RUIZ OREJUELA

Magistrado

MARTHA PATRICIA ZEA RAMOS Magistrada (E )

YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA

Secretaria Judicial