CSDJ - F11001010200020150259600ADJUNTA20160114155208-2015

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D. C., siete de octubre de dos mil quince Magistrada Ponente: Doctora MARÍA MERCEDES LÓPEZ MORA Registro de Proyecto: 6 de octubre de 2015 Radicado 110010102000201502596-00 Aprobado según Acta Nº. 84 OBJETO DEL PRONUNCIAMIENTO Procede la Sala a dirimir el conflicto negativo de jurisdicción por competencia, suscitado entre los Juzgados Catorce Administrativo de Descongestión –Mixto-Sección Tercerade Bogotá, y Quinto Laboral del Circuito de la misma ciudad y de la Superintendencia Delegada para la Función Jurisdiccional y de Conciliación de la Superintendencia Nacional de Salud, ocasión de la acción de “Reparación Directa”, promovida por la Representante Legal para asuntos judiciales de la Entidad Promotora de Salud Sanitas S.A contra la Nación –Ministerio de Salud y Protección Social. ANTECEDENTES PROCESALES La EPS SANITAS S.A. interpuso acción de “Reparación Directa”, contra la Nación –Ministerio de Salud y Protección Social, a fin de que se declare administrativa, extracontractual y solidariamente responsable a la demandada por el no “reconocimiento y pago de 67 solicitudes de recobro por concepto de suministro o provisión de los servicios de psiquiatría NO incluidos en el Plan Obligatorio de Salid, POS, y, por consiguiente no costeados por las Unidades de Pago por Capacitación, UPC, de manera

que están a cargo de la subcuenta de compensación del FOSYGA, y los cuales fueron efectivamente suministrados y cubiertos en su momento por EPS Sanitas a favor de afiliados y beneficiarios suyos y cuyos respectivos recobros fueron glosados.” Consecuencia de lo anterior, se condene a la demandada a cancelar a SANITAS S.A. las sumas de $379’512.302 efectivamente cancelados por la demandante a las diferentes Instituciones Prestadoras de Servicios del país –IPS-, la suma de $37’951.230 por concepto de gastos administrativos inherentes a la gestión y manejo de las prestaciones excluidas del POS. Los Despachos judiciales colisionados. Correspondió por reparto la demanda al Juzgado Catorce Administrativo de Descongestión –Mixto- - Sección Tercera-de Bogotá, que por auto del 24 de octubre de 2014 resolvió declarar su falta de jurisdicción para conocer el asunto y ordenó la remisión del expediente al reparto de los Juzgados Laborales de esta ciudad capital, estimó que “el artículo 104 de la ley 1437 de 2011, establece que la jurisdicción contencioso administrativa ésta instituida para conocer de “las controversias” y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos de derecho administrativo, en los que estén involucradas entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. A su turno, la jurisdicción ordinaria laboral de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2 numerales 4 y 5 del Código Procesal del Trabajo y de Seguridad Social, tiene competencia para avocar conocimiento de “las controversias

relativas a la prestación de los servicios de seguridad social en salud que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradores y prestadoras, salvo la responsabilidad médica y los relacionados con contratos”, y los de “ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral, que no corresponda a otra autoridad”. Con apoyo en precedente de esta Sala Superior estableció que “se evidencia que el asunto de la demanda ordinaria laboral refiere al pago de una suma de dinero correspondiente a la prestación de servicios de salud que se encuentran por fuera del plan obligatorio de salud por parte de la EPS SANITAS S.A lo cual tiene directa e inequívoca relación con un aspecto de la seguridad social, conforme lo dispuesto por el numeral 4° del artículo 2 de la ley 712 de 2001, correspondiendo su conocimiento a la Jurisdicción Laboral Ordinaria.” A su turno el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Bogotá, en providencia del 23 de febrero de 2015, resolvió remitir las diligencias a la Superintendencia Nacional de Salud, para conocer del presente litigio por carecer su despacho de jurisdicción, bajo el entendido de observar “…en el caso materia de estudio, la controversia que se suscita obedeció a la objeción o glosa contra aquellas formuladas, es la Superintendencia Nacional de Salud la llamada de acuerdo con la ley, a definir si los argumentos que sirven de sustento a dichas glosas son de recibo o no” Una vez el expediente en la Superintendencia Delegada para la Función Jurisdiccional y de Conciliación, esta entidad estimó igualmente su falta de

competencia y jurisdicción, por cuanto “la competencia asignada a la Superintendencia Nacional de Salud para conocer en sede jurisdiccional de los asuntos descritos en el artículo 41 de la ley 1122 de 2007 y 126 de la Ley 1438 de 2011, es de CARÁCTER PREVENTIVO Y NO PRIVATIVA O EXCLUSIVA”. Razón por la cual optó en remitir el caso a esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria para que resuelva el conflicto suscitado. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia. De acuerdo con lo dispuesto en los numerales 6º del artículo 256 de la Constitución Política y 2º del artículo 112 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, a esta Colegiatura le corresponde dirimir el conflicto negativo de jurisdicción por competencia, suscitado entre los Juzgados Catorce Administrativo de Descongestión – Mixto-Sección Tercera-, y Quinto Laboral del Circuito de la misma ciudad y la Superintendencia Delegada para Función Jurisdiccional y de Conciliación de la Superintendencia Nacional de Salud. Es necesario aclarar que si bien es cierto, el Acto Legislativo 02 del 1° de julio de 2015, modificó el Capítulo 7 del Título VII de la Constitución Política, suprimiendo el Consejo Superior de la Judicatura, también lo es que en sus artículos 18 y 19, estableció unas medidas transitorias con el fin de garantizar la continuidad en el ejercicio de las funciones que se encontraban a su cargo. En este sentido, estipuló que “Los actuales Magistrados de la Sala

Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”. Aunado a lo anterior, la Sala Plena de la Corte Constitucional en Auto 278 del 9 de julio de 2015, analizando este aspecto, consideró: “De acuerdo con las medidas transitorias previstas en el Acto Legislativo 002 de 2015, cabe entender que, hasta tanto los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no se posesionen, los magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura deben continuar en el ejercicio de sus funciones. Ello significa que, actualmente, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura conserva sus competencias, es decir, se encuentra plenamente habilitada para ejercer, no sólo la función jurisdiccional disciplinaria, sino también, para dirimir los conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones y para conocer de acciones de tutela”1 (resaltado nuestro). En consecuencia, como en la actualidad esta Sala conserva sus funciones y competencias, se encuentra facultada para emitir la decisión que en derecho corresponda en el presente asunto. Asunto en concreto y la solución. El presente caso se relaciona con el conflicto negativo de jurisdicción, suscitado entre las autoridades judiciales arriba anotadas por el conocimiento de la acción de “Reparación Directa”, promovida a través de apoderado por la EPS SANITAS S.A. contra la Nación –Ministerio de Salud y Protección Social, a fin de que se declare administrativa, extracontractual y solidariamente responsable a la

demandada por el no reconocimiento y pago de 67 solicitudes de recobro por concepto de suministro o provisión de los servicios de psiquiatría NO 1 Magistrado Sustanciador Luis Guillermo Guerrero Pérez. incluidos en el Plan Obligatorio de Salid, POS, y, por consiguiente no costeados por las Unidades de Pago por Capacitación, UPC, de manera que están a cargo de la subcuenta de compensación del FOSYGA, y los cuales fueron efectivamente suministrados y cubiertos en su momento por EPS Sanitas a favor de afiliados y beneficiarios suyos y cuyos respectivos recobros fueron glosados.” Consecuencia de lo anterior, se condene a la demandada a cancelar a SANITAS S.A. las sumas de $379’512.302 efectivamente cancelados por la demandante a las diferentes Instituciones Prestadoras de Servicios del país –IPS-, la suma de $37’951.230 por concepto de gastos administrativos inherentes a la gestión y manejo de las prestaciones excluidas del POS. Entonces, tal como está presentada la demanda y la relación que hace de las cuentas y servicios efectivamente prestados que dice fuera del POS, involucra la prestación del servicio de salud a los afiliados y beneficiarios de la EPS SANITAS y que por ser de forzosa prestación utiliza el recobro ante el FOSYGA -Ministerio de Salud, bien puede determinarse que se está en presencia de una controversia surgida al interior del sistema de seguridad social en salud, independientemente del nomen juris que se dé la demanda, y surge determinante además, que no interesa el acto jurídico que se controvierta conforme a la norma especial de competencia dada para casos de seguridad social.

Ahora, conforme lo previó el artículo 308 de la Ley 1437 de 2011 -Nuevo Código Contencioso Administrativo-, vigente a partir del 2 de julio de 2012 año, su normativa “sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia” (se resalta fuera del texto). Razón legal para que el caso sub-lite sea resuelto conforme a esa normativa, por el hecho de haberse presentado la demanda en noviembre de 2013, lo cual implica las variantes que se hayan incluido en materia de competencia, a fin de determinar a qué jurisdicción corresponde el asunto de autos, bajo el entendido además, que las derogaciones si bien pueden ser tácitas respecto de asuntos propios de la jurisdicción, cuando se derogan asuntos inherentes o por fuera de aquellos de su naturaleza, la misma debe ser expresa, en aras de evitar ambigüedades y confusiones en su interpretación y aplicación. Así las cosas y verificada la normatividad que rige los diferentes asuntos, el supuesto de hecho no está dado entre los asuntos que compete tramitar la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa por ninguno de los medios de control denominado a su alcance, tampoco está controvirtiendo contrato estatal dado entre los extremos de la litis, sin que tenga incidencia lo previsto en el artículo 297 de esa misma codificación, que tuvo a bien calificar los documentos constitutivos de título para efectos de ese Código. Al respecto se trae a colación providencia reciente, entre otras, que sobre el tema viene aprobando la Sala2 en aras de la unificación temática y la seguridad jurídica:

“(…) En síntesis, luego de fracasado y terminado el trámite administrativo del recobro con glosas confirmadas, se pretende por la vía judicial obtener el pago 2 Radicado No. 201402499-00. Aprobado en sesión del 21 de enero de 205. M.P. Néstor Iván Javier Osuna Patiño de lo que la EPS… recobró al Fosyga. Por ello se solicita a la administración de Justicia declarar que el Estado, mediante el Ministerio de Salud y Protección Social y con cargo a la subcuenta de compensación del Fosyga, tiene la obligación de pagar a la EPS demandante dichos valores, junto con sus respectivos intereses moratorios. Habida cuenta de lo anterior y, aplicando al caso concreto el marco normativo que se expuso en abstracto en el punto 3.1 de esta providencia, la Sala considera que el presente conflicto debe ser dirimido asignándole el conocimiento del proceso a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de seguridad social, pues se está claramente en presencia de una controversia derivada de devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud, asunto tipificado en el artículo 41, literal f) de la ley 1122 de 2007, adicionado por el artículo 126 de la ley 1438 de 2011, como un litigio del sistema general de seguridad social en salud. Igualmente, resulta evidente que la demanda presentada por la EPS-S Emssanar no corresponde a un proceso judicial relativo a la seguridad social de los empleados públicos cuyo régimen sea administrado por una persona de derecho público, en los términos del artículo 104.4 del CPACA. Por lo cual se corrobora

que la jurisdicción de lo contencioso administrativo no es competente para conocer de dicho asunto en el ámbito del derecho de la seguridad social. Tampoco se aprecia que se trate en estricto sentido de una demanda de reparación directa, toda vez que sus fundamentos no dejan entrever una omisión o una operación administrativa, ni mucho menos un "daño especial", distinto de la controversia por devoluciones o glosas que es propia del sistema de seguridad social en salud, entre actores de dicho sistema, sobre recursos del sistema y derivada de la prestación de servicios de salud NO POS a usuarios del sistema. Adicionalmente, se resalta que no puede tampoco sostenerse que se trate de un proceso ejecutivo, pues la facturación recobrada no fue aceptada, sino justamente devuelta con glosas. Así las cosas, el asunto le corresponderá a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social, la cual está llamada a conocer -a prevención con la Superintendencia Nacional de Salud - de los conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del sistema general de seguridad social en salud”. Además ha de apreciarse la norma particular que rige ese tipo de compromisos adquiridos con ocasión de la prestación del servicio de salud, especialidad que no puede ser inadvertida por este juez del conflicto, cuya primacía sobre las normas generales de competencia es un principio de obligatoria observancia. Se trata del artículo 216 de la Ley 100 de 1993, que constituye el marco general del desarrollo legal en materia de seguridad social para efectos del manejo y administración de los recursos, el cual preceptuó que la contratación se regirá por el régimen privado, pudiendo contener cláusulas

exorbitantes propias del régimen de derecho público”, pero al no presentarse contrato alguno con esas condiciones especiales que le cambie la naturaleza de convención privada a estatal, para ser controlada por el derecho administrativo, el asunto debe seguir el curso previsto en la legislación ordinaria para su resolución. Es que no por tratarse la demandada de una entidad pública, puede considerarse el factor orgánico como determinante en la solución del conflicto, pues dicho criterio no tiene la potestad de derogar normas especiales que rigen cada materia, más aún, cuando en estos casos se trata del sistema de seguridad social integral, en tanto la reclamación proviene de los servicios de salud cancelados por la EPS SANITAS a las diferentes IPS, que dice no estar obligada, pero por recobro acude conforme a la Ley a la entidad encargada de ello, situación que actualiza la previsión normativa del artículo 2° de la Ley 712 de 2001 en sus numerales 4 y 5, cuyo tenor literal reza: “La Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social conoce de: (…)

4. Las controversias referentes al sistema de seguridad social integral que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, cualquiera que sea la naturaleza de la relación jurídica y de los actos jurídicos que se controviertan.

5. La ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad”

(se resalta fuera de texto). Primer precepto afianzado en el artículo 622 del Código General del Proceso que dejó en cabeza de los Jueces Laborales “Las controversias

relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos”, y como se aprecia en los autos, ningún contrato sobre el tema se puso de presente, pues se trata de obligaciones que surgen al interior del sistema por servicios no POS. Tampoco puede pasar inadvertido el hecho que la seguridad social integral es un conjunto armónico de entidades públicas y privadas, preceptos y procedimientos inherentes a varios regímenes, entre ellos el de salud en aras de procurar la efectiva realización de principios como solidaridad eficiencia y universalidad enunciados en la Constitución Política, desarrollados por la Ley 100 de 1993 y las normas complementarias, en una comprensión de competencias atribuida a los Jueces Ordinarios, sin que el carácter de la relación de cuentas y servicios para el cobro sea de origen en un contrato estatal. Es decir, como se viene advirtiendo por la Sala, “para casos como el presente, se atiende un criterio meramente objetivo para resolver la controversia entre los despachos judiciales enfrentados”3, porque existiendo norma expresa como la mencionada en el artículo 216 de la Ley 100 de 1993, que le otorga al derecho privado la competencia para conocer de las relaciones comerciales generadas por aplicación de la seguridad social en salud, es comprensible que para los cobros a realizar a las entidades pertenecientes a ese sistema general, no importe el régimen de contratación que las rija, conociéndose como se conoce, que el servicio entre entidades del sistema de seguridad social en salud se

presta por referencia4 como reza el Decreto 4747 de 2007. Y, se insiste, no se tiene en autos contrato estatal alguno o convención que haya concebido entre las partes cláusulas exorbitantes, como para despejar dudas y asignar competencia a la jurisdicción Contenciosa Administrativa, en tal evento dar aplicación al artículo 216 en cita, se relacionaron cuentas y servicios para el cobro generadas por la prestación 3 Radicado No. 201401554-00 , aprobado en Sala No. 052 del 16 de julio de 2014 4 Ese concepto de referencia y contrareferencia, consiste en el conjunto de procesos, procedimientos y actividades técnico administrativas que permiten prestar adecuadamente los servicios de salud a los pacientes, garantizando la calidad, accesibilidad, oportunidad, continuidad e integridad de los servicios en función de la organización de la red de prestación de servicios definidos por la entidad responsable del pago. Por lo tanto, la referencia es el envío de pacientes o elementos de ayuda diagnóstica por parte de un prestador de servicios de salud a otro prestador para atención o complementación diagnóstica que, de acuerdo con el nivel de resolución, de respuesta a las necesidades de salud, mientras que contrareferencia es la respuesta que el prestador de servicios de salud receptor de referencia, da al prestador que remitió. de ese servicio por parte de las diferentes IPS a los afiliados y beneficiarios de la EPS demandante. No es del caso entonces obviar la naturaleza del litigio, no otro que un tema de seguridad social en salud, a través de la diferencia surgida entre entidades prestadoras de ese esencial servicio, en aras del recobro de lo presuntamente debido. Corresponde entonces a un asunto inherente a la

unidad del sistema, cuya integración, conforme al artículo 55 de la Ley 100 de 1993, hace relación a las instituciones prestadoras del servicio de salud, públicas, privadas, mixtas, sin que sea de recibo considerar por fuera del sistema integrado la ejecución de la dicha prestación Incluso, de acuerdo la Sala con lo sostenido por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, bien puede afirmarse que “a la unidad del sistema debe corresponder a la unidad de competencia; y ese que es el espíritu de la Ley sustantiva y procesal no puede considerarse cumplido si se parte del supuesto de que la integridad del sistema de salud deja por fuera a quienes ejecutan el servicio, contra la disposición expresa del artículo 155 de la Ley 100 de 1993, que dispone en su parte inicial: El sistema general de seguridad social en salud está integrado, y en el numeral 3 dice: Las instituciones prestadoras de servicios de salud, públicas, mixtas o privadas; el sistema quedaría desmembrado si se considera que las manos que ejecutan las prestaciones son ajenas al sistema; pero más que ello es una especie de capitación, si los jueces laborales y de seguridad social no pudieran conocer del contenido de la relación capital, la prestación de salud y una manera absurda de entender la integridad de la competencia, si se le limita a conocer de las relaciones instrumentales, como si hubiera interés en controvertirlas sin procurar al mismo tiempo obtener el otorgamiento de la atención medica por ejemplo, o reclamar por la forma en que ésta se prestó. Además el numeral artículo 2(sic) del C.P.L. modificado por la Ley 712 de 2011,

en su artículo 2 dispone “La jurisdicción ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social conoce de …4: Las controversias referentes al sistema de seguridad social integral que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras, cualquiera que sea la naturaleza de la relación jurídica y de los actos jurídicos que se controviertan. (…) Así las cosas, habiendo disposición legal que asigne la competencia de los asuntos de la seguridad social, y en este caso, entre Entidades de Seguridad Social…, es competente la jurisdicción ordinaria laboral”5 (se resalta fuera de texto). Así mismo sostuvo en providencia anterior esa misma Colegiatura de Casación (expediente No. 21676. Providencia del 4 de noviembre de 2009, que “…no cabe duda de que tratándose de una controversia entre entidades del sistema de seguridad social, que tiene su origen la prestación de servicios de salud por parte de la IPS afiliado a la E.P.S. es de la seguridad social, nada desvirtúa tal carácter, el que se acuda a formas comerciales – facturas cambiarias, contratos –para acreditar el servicio prestado”, argumentos que en nada cambian para resolver la adscripción de competencia por jurisdicción en el asunto sub-lite, en tanto como antes se advirtió, no se está en una controversia de tipo contractual sino en la búsqueda de la cancelación de unos servicios prestados que soporta en facturas y cuentas de cobro. En armonía con lo expuesto, se dirimirá el conflicto asignando la competencia para conocer del asunto sub-lite, a la Jurisdicción Ordinaria representada en este caso por el Juzgado Veintiséis Laboral del Circuito

de Bogotá. 5 Expediente No. 30621 de fecha 22 de enero de 2008 Por lo expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus atribuciones constitucionales y legales, RESUELVE PRIMERO.- Dirimir el conflicto suscitado declarando que la jurisdicción que debe conocer el presente asunto es la Ordinaria, representada por el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Bogotá, Despacho judicial al que se remitirá este expediente conforme lo motivado en esta providencia. SEGUNDO.- ENVÍESE las presentes diligencias al citado Juzgado y copia de esta providencia al Juzgados Catorce Administrativo de Descongestión –Mixto-Sección Terceray de la Superintendencia Delegada para Función Jurisdiccional y de Conciliación de la Superintendencia Nacional de Salud para su información.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Presidente

JOSÉ OVIDIO CLAROS POLANCO JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ

Magistrado Magistrada

ANGELINO LIZCANO RIVERA MARÍA MERCEDES LÓPEZ MORA

Magistrado Magistrada

WILSON RUIZ OREJUELA

Magistrado

YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA

Secretaria Judicial