CSDJ - F11001010200020150261600ADJUNTA20150918074419-2015

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D.C., dieciséis (16) de septiembre de dos mil quince (2015) Magistrado Ponente Doctor: PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO Radicación No. 11001 0102000 2015 02616 00 Aprobado en Sala No. 77 de la misma fecha.

REF.: Conflicto de competencias entre las jurisdicciones contencioso administrativa y ordinaria laboral.

ASUNTO Procede la Sala a resolver el conflicto negativo de competencia suscitado entre el Juzgado Veintidós (22) Administrativo de Oralidad del Circuito y el Juzgado Veintiséis (26) Laboral del Circuito, ambos de la ciudad de Bogotá, para conocer del medio de control con pretensión de Nulidad y Restablecimiento del Derecho – “Acción de Lesividad”, instaurado por la UNIDAD DE GESTIÓN PENSIONAL Y PARAFISCALES - UGPP a través de apoderada, en contra de su Resolución No. RDP 52930 de fecha 15 de noviembre de 2013, por la cual la entidad demandante le concedió la pensión de jubilación del señor FLAVIO OLIMPO ARAUJO QUIÑONEZ en cumplimiento del fallo de una acción de tutela. HECHOS La UNIDAD DE GESTIÓN PENSIONAL Y PARAFISCALES - UGPP, en ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho – “Acción de Lesividad”, a través de apoderada demandó la Resolución No. RDP 52930 de fecha 15 de noviembre de 2013, a través de la cual se dio

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M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO cumplimiento a la sentencia de tutela proferida por el Juzgado Veintiséis (26) Administrativo de Oralidad de Bogotá el 1º de noviembre de 2013, mediante el cual ordenó que se le reconociera la pensión de jubilación del señor FLAVIO OLIMPO ARAUJO QUIÑONEZ, decisión que fue apelada y en segunda instancia confirmada por el Tribunal Administrativo de

Cundinamarca – Sección Segunda Subsección C. POSICIÓN DE LOS COLEGIADOS Mediante providencia del 7 de julio de 20151, el Juzgado Veintidós (22) Administrativo de Oralidad de Bogotá – Sección Segunda, declaró la falta de jurisdicción para conocer de la demanda antes referida, al considerar, que la materia del asunto constituye un conflicto respecto de la seguridad social surgido entre una entidad pública y un trabajador independiente, consideró que carecía de jurisdicción para conocer del asunto. En la misma decisión, ordenó remitir el expediente a los Jueces Laborares del Circuito. Una vez sometido a reparto, le correspondió al Juzgado Veintiséis (26) Laboral del Circuito de Bogotá, Despacho que mediante auto de fecha 20 de agosto 2015 indicó que lo que se está discutiendo es la devolución de unos dineros cancelados por concepto de pensión por medio de una declaratoria de nulidad de un acto administrativo, por lo que es un asunto que no es de

su jurisdicción de tal suerte que, propuso el conflicto negativo de jurisdicción 1 Folios 223 al 224 del Cuaderno Original. Conflicto negativo de jurisdicción Radicación 11001 0102000 2015 02616 00

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO y en consecuencia, remitió el expediente a esta Sala Jurisdiccional

Disciplinaria. CONSIDERACIONES Competencia Conforme con el numeral 6° del artículo 2562 de la Constitución Política de Colombia, en concordancia con el mandato que consagra el numeral 2° del artículo 1123 de la Ley 270 de 1996 –Estatutaria de Administración de Justicia-, esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura es competente para dirimir los conflictos que se susciten entre las distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales. Y si bien, en razón a la entrada en vigencia del Acto Legislativo No. 02 de 2015, se adoptó una reforma a la Rama Judicial, denominada “equilibrio de poderes”, en lo atinente al Consejo Superior de la Judicatura, literalmente en el parágrafo transitorio primero del artículo 19 de la referida reforma constitucional, enunció: “(…) Los actuales Magistrados de las Sala 2 Art. 256.Corresponde al Consejo Superior de la Judicatura o a los consejos seccionales, según el caso y de acuerdo a la ley, las siguientes atribuciones:

6. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.

3 Art. 112. Corresponde a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la

Judicatura:

2. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran ente las distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales, salvo los que se prevén en el artículo 114, numeral tercero, de esta ley y entre los consejos seccionales o entre dos salas de un mismo consejo seccional.

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M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”.

En el mismo sentido, la Sala Plena de la Corte Constitucional en Auto 278 del 9 de julio de 2015, al pronunciarse respecto a la competencia para conocer conflictos de jurisdicciones, decantó el alcance e interpretación de la entrada en vigencia del referido Acto Legislativo No. 02 de 2015, concluyendo que en relación a las funciones que se encontraban a cargo de esta Sala, las modificaciones introducidas quedaron distribuidas de la siguiente manera: (i) la relacionada con el ejercicio de la jurisdicción disciplinaria, pasó a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial, órganos creados en dicha reforma (artículo 19), y (ii) la relacionada con dirimir los conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones, fue asignada a la

Corte Constitucional (artículo 14). En cuanto hace al conocimiento de las acciones de tutela, como ya se mencionó, el parágrafo del artículo 19 dispuso expresamente que “la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las 5 Comisiones Seccionales de Disciplina Judiciales no serán competentes para conocer de acciones de tutela”. Reiteró la Corte Constitucional que en relación a las funciones jurisdiccionales del Consejo Superior de la Judicatura, lo decidido en el Acto legislativo 02 de 2015, así: “los actuales Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”, en consecuencia, conforme las medidas transitorias previstas en el Acto Legislativo 002 de 2015, estimó la Guardiana Conflicto negativo de jurisdicción Radicación 11001 0102000 2015 02616 00

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO de la Constitución que hasta tanto los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no se posesionen, los Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura deben continuar en el ejercicio de sus funciones, lo cual significa que actualmente esta Colegiatura conserva sus competencias, es decir, se encuentra plenamente habilitada para ejercer, no sólo la función jurisdiccional disciplinaria, sino también, para dirimir los conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones y para conocer de acciones de tutela.

Caso Concreto Procede la Sala a pronunciarse en relación con la jurisdicción competente

para conocer de las presentes diligencias. Se trata de definir la autoridad a quien corresponde conocer el medio de control con pretensión de Nulidad y Restablecimiento del Derecho –“Acción de Lesividad”, instaurado por la UNIDAD DE GESTIÓN PENSIONAL Y PARAFISCALES - UGPP, en contra de su Resolución RDP 52930 del 15 de noviembre de 2013, por la cual la entidad le concedió la pensión de jubilación

del señor FLAVIO OLIMPO ARAUJO QUIÑONEZ.

El Juzgado Veintidós (22) Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá argumentó, que la materia objeto del presente asunto constituye un conflicto respeto de la seguridad social surgido entre una entidad pública y un trabajador independiente y con base en los poderes de ordenación, e instrucción del juzgador y en aplicación al derecho fundamental al debido proceso y los principios de celeridad, eficacia y contradicción, por lo anterior Conflicto negativo de jurisdicción Radicación 11001 0102000 2015 02616 00

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO ordenó la remisión del expediente ante los Jueces Laborales del Circuito –

Reparto. Por su parte, el Juzgado Veintiséis (26) Laboral del Circuito de Bogotá señaló, que la demandante pretende la nulidad de los actos administrativos de reconocimiento de una pensión de jubilación, para tal efecto, hizo uso de la acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho que es propia de la justicia contencioso administrativa. Consideró este Despacho Laboral, que lo que se discute no es el reconocimiento pensional, sino la devolución de unos dineros entregados por

concepto pensional en virtud de un fallo de tutela. Entrando a proveer se observa, en cuanto a la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa, que el artículo 104 inciso 1 de la Ley 1437 de 2011 establece: “ART. 104. DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa (…)” En concordancia, el artículo 138 ibídem prevé: ART 138. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá Conflicto negativo de jurisdicción Radicación 11001 0102000 2015 02616 00

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior.

En el sub judice, el acto administrativo demandado, la Resolución RDP 52930 del 15 de noviembre de 2013, por la cual la UNIDAD DE GESTIÓN

PENSIONAL Y PARAFISCALES - UGPP concedió la pensión de vejez al señor FLAVIO OLIMPO ARAUJO QUIÑONEZ, fueron expedidos en cumplimiento de la sentencia de tutela del 1º de noviembre de 2013, proferida por el Juzgado 26 Administrativo de Oralidad de Bogotá. Tratándose de actos de ejecución para el cumplimiento de decisiones jurisdiccionales, el Consejo de Estado ha señalado, en reiterada jurisprudencia4, que por regla general, éstos no son actos administrativos definitivos, por lo que están excluidos de cualquier análisis o pronunciamiento de fondo, salvo que la administración, al dar cumplimiento al fallo o a un acuerdo conciliatorio, adopte decisiones que constituyan realmente actos administrativos en cuanto a su contenido, en desconocimiento de los mismos. 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 22 de julio de 2009, exp. 17.367, C.P. Ruth Stella Correa Palacio, en la que se reitera: Sección Primera: sentencias de 7 de febrero de 2008, exp. 11001-03-15-000-2007-0114201(AC); 27 de julio de 2006, exp. 20001-23-31-000-2003-02048-01; 20 de septiembre de 2002, exp. 25000-23-24-000-2000-0321-01(7764), 21 de febrero de 2002, exp. 66001-23-31000-1998-0378-01(7193), 26 de octubre de 2000, exp. No. 5967; 14 de septiembre de

2000, exp. 6314, 4 de septiembre de 1997, exp. 4598, 6 de marzo de 1999, exp. 3.939, y Auto de 19 de diciembre de 2005, exp. 25000-23-24-000-2004-00944-01; Sección Tercera: Sentencia de 9 de agosto de 1991, exp. 5934, auto de 7 de marzo de 2002, exp. 25000-2326-000-1999-2525-01(18051), auto de 5 de abril de 2001, exp. 17.872. Y Sala Plena de la Corporación providencias de 31 de marzo de 1998, exp: C-381 y C-387 de 1998. Conflicto negativo de jurisdicción Radicación 11001 0102000 2015 02616 00

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO Esa misma Corporación ha precisado, que cuando los actos atacados son de ejecución, “la demanda incurre en ineptitud sustantiva, por cuanto los actos de ejecución no constituyen actos administrativos definitivos y, por lo mismo, no son pasibles de las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho (artículos 84 y 85 del C.C.A.)”.5

En armonía, el artículo 169 del nuevo Código Administrativo y de Procedimiento Administrativo dispone: “ART. 169. RECHAZO DE LA DEMANDA. Se rechazará la demanda y se ordenará la devolución de los anexos en los siguientes casos:

1. Cuando hubiere operado la caducidad.

2. Cuando habiendo sido inadmitida no se hubiere corregido

la demanda dentro de la oportunidad legalmente establecida.

3. Cuando el asunto no sea susceptible de control judicial”. (Negrillas fuera de texto).

De lo anterior, la Sala colige en principio, que al no ser los actos acusados pasibles de control de legalidad, procede el rechazo de la demanda por parte de la justicia administrativa, en aplicación del artículo 169 numeral 3 de la Ley 1437 de 2011. Sin embargo, es esa Colegiatura la que ha aclarado que si se trata de ejecución de sentencias de tutela, si procede el control jurisdiccional de estos, pues la regla general de que no son susceptibles de juicio legal, se 5 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera Subsección B, sentencia de 8 de febrero de 2012, exp. 15001-23-31-000-1997-17648-01(20689), CP: Ruth Stella Correa Palacio. Conflicto negativo de jurisdicción Radicación 11001 0102000 2015 02616 00

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO aplica en caso de cumplimiento de providencias ordinarias y no, de aquellas que amparan derechos fundamentales como ocurre con los fallos de tutela.

Es así como esa alta Corporación ha manifestado, que “es importante recordar que la acción de tutela está dirigida a proteger derechos fundamentales, sin que nada obste que el juez competente conozca de las demandas en contra de actos administrativos y decida si estos se ajustan a la legalidad o no. De allí que si bien la resolución en cuestión tiene la connotación de acto de ejecución, al ser cumplimiento de una sentencia, lo

cierto es que la orden fue impartida dentro de una acción de tutela que es de naturaleza distinta a la de la acción ordinaria, motivo por el cual es probable su estudio a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho”6. Incluso, resolviendo caso similar al del conflicto, señaló que la administración no cuenta con otro mecanismo para discutir la legalidad de su propio acto, pues “en esas condiciones, la Entidad solamente contaba con la acción de nulidad y restablecimiento del derecho para controvertir la legalidad del acto que ella misma expidió, y al haber rechazado la demanda con el argumento de que el acto administrativo no es demandable, vulneró los derechos de la entidad demandante, cercenándole la oportunidad de controvertir en sede judicial la legalidad del acto que ella misma expidió”.7 Tales argumentos fueron confirmados por la Corte Constitucional en Sala de Revisión, cuando reiteró: “iii) Si bien la Resolución demandada fue expedida 6 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda Subsección A, sentencia de 25 de octubre de 2011, exp.11001-03-15-000-2011-01385-00(AC), CP: Alfonso Vargas Rincón. 7 Ibídem. Conflicto negativo de jurisdicción Radicación 11001 0102000 2015 02616 00

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO en cumplimiento de una sentencia de tutela, es importante recordar que esa acción está dirigida a la protección de derechos fundamentales, y nada impide conocer “de las demandas en contra de actos administrativos” y

decidir “si estos se ajustan a la legalidad o no”. iv) La entidad estatal “solamente contaba con la acción de nulidad y restablecimiento del derecho para controvertir la legalidad del acto que ella misma expidió, y al haber rechazado la demanda con el argumento de que el acto administrativo no es demandable, vulneró los derechos… cercenándole la oportunidad de controvertir en sede judicial la legalidad del acto”.8 De esta manera, puede concluirse, que si procede el control jurisdiccional de los actos de ejecución de sentencias de tutela, como en este caso se pretenden controvertir, a cargo de la jurisdicción contencioso administrativa, siendo la jurisprudencia de su órgano de cierre la que así lo confirma. En el caso bajo estudio se tiene que el asunto en concreto que se está discutiendo es la nulidad de un acto administrativo como lo es la Resolución RDP 52930 del 15 de noviembre de 2013 expedido por la UNIDAD DE GESTIÓN PENSIONAL Y PARAFISCALES - UGPP, que le concedió la pensión por jubilación a un trabajador independiente, aspecto que es del resorte de la jurisdicción contencioso administrativa y no como lo afirma el Juzgado Veintidós (22) Administrativo de Oralidad de Bogotá, aspectos relacionados con la seguridad social, es por ello que se predica que dada la naturaleza del conflicto es la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo quien es la llamada a conocer del asunto. 8 Corte Constitucional Sala Sexta de Revisión, sentencia T-429 del 8 de junio de 2012.

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M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO Asimismo, se tiene que mediante la acción incoada, la entidad pretende con fines de lesividad, se enjuicien sus propios actos administrativos, sin que se observe interés alguno en cuestionar la providencia de tutela que les dio origen, la cual cuenta con medios de impugnación previstos especialmente en la ley.

Sin más consideraciones, esta Superioridad determina que la Jurisdicción competente para conocer del medio de control con pretensión de Nulidad y Restablecimiento del Derecho–“Acción de Lesividad”, instaurado por la UNIDAD DE GESTIÓN PENSIONAL Y PARAFISCALES - UGPP, contra su propia Resolución RDP 52930 del 15 de noviembre de 2013, por medio de la cual la entidad concedió la pensión de jubilación del señor FLAVIO OLIMPO ARAUJO QUIÑONEZ, es la contencioso administrativa representada por el Juzgado Veintidós (22) Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, al cual se le enviará el expediente. En mérito de lo expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura en uso de sus atribuciones constitucionales y legales, RESUELVE PRIMERO: Asignar el conocimiento del medio de control con pretensión de Nulidad y Restablecimiento del Derecho –“Acción de Lesividad”, instaurado por la UNIDAD DE GESTIÓN PENSIONAL Y PARAFISCALES - UGPP, contra la Resolución No. RDP 52930 del 15 de noviembre de 2013, por las

cual la entidad otorgó la pensión de jubilación del señor FLAVIO OLIMPO Conflicto negativo de jurisdicción Radicación 11001 0102000 2015 02616 00

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO ARAUJO QUIÑONEZ, a la jurisdicción contencioso administrativa, en cabeza del Juzgado Veintidós (22) Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá.

SEGUNDO: Remítase el expediente al Juzgado Veintidós (22) Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, para que proceda de conformidad con esta providencia; y, copia de la misma al Juzgado Veintiséis (26) Laboral del

Circuito de Bogotá.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Presidente

JOSÉ OVIDIO CLAROS POLANCO

Magistrado

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ ANGELINO LIZCANO RIVERA

Magistrada Magistrado MARÍA MERCEDES LÓPEZ MORA WILSON RUIZ OREJUELA Magistrada Magistrado Conflicto negativo de jurisdicción Radicación 11001 0102000 2015 02616 00

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA

Secretaria Judicial