CSDJ - F11001010200020150275600ADJUNTA20151007094243-2015

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D. C., treinta (30) de septiembre de dos mil quince (2015) Magistrado Ponente: Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO Radicación No.110010102000 2015 02756 00 Discutido y aprobado en Acta Nº 82 de la misma fecha.

REF.: CONFLICTO DE COMPETENCIAS

ENTRE LAS JURISDICCIONES

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA y

ORDINARIA LABORAL.

VISTOS Se ocupa la Sala de dirimir el conflicto negativo suscitado entre las Jurisdicciones Contencioso Administrativa, representada por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDIO, y la Ordinaria en cabeza del JUZGADO SEGUNDO LABORAL DEL CIRCUITO DE ARMENIA, con ocasión del conocimiento de la acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Laboral promovida por la señora FABIOLA ECHEVERRY PALACIO, contra la

ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES –COLPENSIONES-.

1 ANTECEDENTES.

1.1 La Demanda. La señora FABIOLA ECHEVERRY PALACIO, a través de mandatario judicial, presentó demanda de Nulidad y Restablecimiento del Derecho de carácter Laboral contra la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES COLPENSIONES, para obtener la nulidad del acto administrativo presunto por medio del cual se negó el reconocimiento y pago de la pensión mensual

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M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO vitalicia especial de jubilación y en consecuencia se restablezca el derecho declarando el monto de su primera mesada pensional a enero de 2011, representada en un 75% del promedio de los valores devengados en los últimos seis meses laborados al servicio del I.C.B.F, así como el ajuste respectivo, con fundamento en lao dispuesto en el Decreto Ley 929 de 1976.

Señaló el apoderado judicial en la demanda, que la señora FABIOLA ECHEVERRY PALACIO trabajó como servidora pública en la Contraloría General de la Republica, por espacio superior a diez años, por tal razón es beneficiaria del régimen especial de pensiones previsto en el Decreto 929 de 1976. 1.2 Trámite. La demanda correspondió por reparto al Tribunal Administrativo del Quindío, quien mediante auto del 22 de Julio de 2015, declaró la falta de competencia para tramitar el presente asunto, dado que la demandante no reúne los requisitos para ser beneficiaria del régimen de transición, toda vez que no acreditó los requisitos establecidos en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993; además no documentó que perteneciera a uno de los regímenes de excepción establecidos en el artículo 279 de la ley 100 de 1993, de allí que la competencia debe establecerse en cabeza de la jurisdicción ordinaria laboral. A su vez, el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Armenia, mediante auto del 13 de agosto de 2015 provocó el presente conflicto de

competencias, al manifestar que las labores desarrolladas por la demandante determinan su condición de empleado público y por tal razón dicha Jurisdicción carece de competencia. Conflicto negativo de jurisdicción Radicación 110010102000 2015 02756 00

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1 Competencia La Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura es competente para dirimir el conflicto de competencia entre diferentes jurisdicciones planteado entre el Tribunal Administrativo del Quindío y el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Armenia, al tenor de lo preceptuado en el numeral 6º del artículo 256 de la Constitución Política, que precisa: “Corresponde al Consejo Superior de la Judicatura (…) las

siguientes atribuciones: (…)

6. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones (…)”.

Y si bien, en razón a la entrada en vigencia del Acto Legislativo No. 02 de 2015, se adoptó una reforma a la Rama Judicial, denominada “equilibrio de poderes”, en lo atinente al Consejo Superior de la Judicatura, literalmente en el parágrafo transitorio primero del artículo 19 de la referida reforma constitucional, enunció: “(…) Los actuales Magistrados de las Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”. En el mismo sentido, la Sala Plena de la Corte Constitucional en Auto 278

del 9 de julio de 2015, al pronunciarse respecto a la competencia para Conflicto negativo de jurisdicción Radicación 110010102000 2015 02756 00

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO conocer conflictos de jurisdicciones, decantó el alcance e interpretación de la entrada en vigencia del referido Acto Legislativo No. 02 de 2015, concluyendo que en relación a las funciones que se encontraban a cargo de esta Sala, las modificaciones introducidas quedaron distribuidas de la siguiente manera: (i) la relacionada con el ejercicio de la jurisdicción disciplinaria, pasó a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial, órganos creados en dicha reforma (artículo 19), y (ii) la relacionada con dirimir los conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones, fue asignada a la Corte Constitucional (artículo 14). En cuanto hace al conocimiento de las acciones de tutela, como ya se mencionó, el parágrafo del artículo 19 dispuso expresamente que “la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las 5 Comisiones Seccionales de Disciplina Judiciales no serán competentes para conocer de acciones de tutela”.

Reiteró la Corte Constitucional que en relación a las funciones jurisdiccionales del Consejo Superior de la Judicatura, lo decidido en el Acto legislativo 02 de 2015, así: “los actuales Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión

Nacional de Disciplina Judicial”, en consecuencia, conforme las medidas transitorias previstas en el Acto Legislativo 002 de 2015, estimó la Guardiana de la Constitución que hasta tanto los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no se posesionen, los Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura deben continuar en el ejercicio de sus funciones, lo cual significa que actualmente está Colegiatura conserva sus competencias, es decir, se encuentra plenamente habilitada para ejercer, no sólo la función jurisdiccional Conflicto negativo de jurisdicción Radicación 110010102000 2015 02756 00

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO disciplinaria, sino también, para dirimir los conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones y para conocer de acciones de tutela.

Y es que el artículo 112 numeral 2° de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, indica que corresponde a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria de esta Corporación “dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”. Es decir, se requiere que exista conflicto, esto es, que dos o más funcionarios judiciales se consideren o no competentes para conocer de una determinada actuación. Esta tarea de distribución de competencia entre las diferentes jurisdicciones, obedece o tiene como finalidad la de asegurar una adecuada y eficiente atención de las diferentes clases de controversias, acorde a las reglas generales basadas en factores como el objetivo, delimitado por la naturaleza del asunto y la cuantía; el subjetivo, referido a la calidad de las partes que

intervienen en el litigio; el funcional, relativo a la instancia; el territorial, respecto al domicilio de las partes, y al de conexión o fuero de atracción, en virtud del cual un solo juez puede decidir distintas pretensiones acumuladas que por su naturaleza u otros factores le correspondería conocer a jueces distintos. Ahora bien, aunque el artículo 116 de nuestra Constitución Política1, establece taxativamente quienes ejercen funciones jurisdiccionales dentro del ordenamiento colombiano, empero, se tiene que dada la diversidad de los sistemas jurisdiccionales y de las mismas competencias que nos rigen, en ocasiones pueden presentarse, con razonable fundamento, dudas en 1 “ARTICULO 116º—Modificado. A.L. 3/2002, Art. 1º. La Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Superior de la Judicatura, la Fiscalía General de la Nación, los tribunales y los jueces, administran justicia. También lo hace la Justicia Penal Militar Conflicto negativo de jurisdicción Radicación 110010102000 2015 02756 00

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO relación con la naturaleza jurídica de las pretensiones que se debaten y las acciones judiciales incoadas, por lo que el mismo ordenamiento normativo ha previsto la solución oportuna a cualquier conflicto (de jurisdicciones o de competencias), para evitar así la inseguridad jurídica y las consecuencias que pueden acarrear no sólo a los particulares, sino también a la administración de justicia.

Es así entonces, que es a esta Corporación, a la que le compete dar solución

a los conflictos suscitados entre las distintas jurisdicciones teniéndose que los mismos se presentan cuando dos o más funcionarios investidos de competencia, se disputan el conocimiento de un proceso, bien porque ambos estiman que es de su conocimiento, caso en el cual será positivo, o por considerar que no les corresponde, evento en el cual será negativo, y para que éste se estructure o proceda, es necesario que se presenten los siguientes presupuestos: a. Que el funcionario judicial esté tramitando determinado proceso. b. Que surja disputa entre el funcionario que conoce el caso y otro u otros acerca de quién debe conocerlo. c. Que los funcionarios entre quienes se disputen formen parte de distinta jurisdicción. Verificado que efectivamente en el presente evento se satisfacen los tres requisitos anteriores, y por ende nos hallamos ante un conflicto negativo de competencia, se reviste de facultades esta Sala para resolverlo, y a ello se procede. Conflicto negativo de jurisdicción Radicación 110010102000 2015 02756 00

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO 2.2. Fundamentos de la Decisión.

La normatividad existente sobre la calidad de los trabajadores oficiales y empleados públicos es clara al determinar, la distinción entre unos y los otros. En el artículo 123 superior se consagra que son “servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios. Establece además que ejercerán sus funciones de la forma que se encuentre prevista por la Constitución, la ley y el reglamento”. A su vez el

artículo 125 constitucional, prevé que los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley. Por tanto, desde la Constitución misma se establece que hay tres tipos de empleados del Estado: los empleados públicos, los trabajadores oficiales y los empleados de las corporaciones públicas. La distinción entre empleados públicos y trabajadores oficiales tuvo su origen legal en la Ley 4 de 1913 (Código de Régimen Político y Municipal) que definió a los primeros como “todos los individuos que desempeñan destinos creados o reconocidos por las leyes. Lo son igualmente los que desempeñan destinos creados por ordenanzas, decretos y acuerdos válidos”. Posteriormente, el Decreto 2127 de 1945, que reglamentó la Ley 6ª del mismo año, permitió la vinculación a la administración a través de un contrato de trabajo en las actividades de “construcción o sostenimiento de las obras públicas o de empresas industriales, comerciales, agrícolas o ganaderas que se exploten con fines de lucro, o de instituciones idénticas a las de los particulares o susceptibles de ser fundadas y manejadas por estos en la Conflicto negativo de jurisdicción Radicación 110010102000 2015 02756 00

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO misma forma”. Más adelante, el Decreto Ley 3135 de 1968 y su Decreto Reglamentario 1848 de 1969, efectuaron la distinción entre empleados

públicos y trabajadores oficiales, siendo parte ambas categorías de los denominados “empleados oficiales”, hoy “servidores públicos” por virtud del artículo 123 de la C.P. Al definir su campo de aplicación, ésta última norma dispuso en el numeral 2º del artículo 7: “Se aplicarán igualmente, con carácter de garantías mínimas, a los trabajadores oficiales, salvo las excepciones y limitaciones que para casos especiales se establecen en los decretos mencionados, y sin perjuicio de lo que solamente para ellos establezcan las convenciones colectivas o laudos arbitrales, celebradas o proferidas de conformidad con las disposiciones legales que regulan en Derecho Colectivo del Trabajo” . Los empleados públicos tienen con la entidad pública empleadora una relación de derecho público estatutaria, establecida por la ley y por los reglamentos, que no se puede modificar sino por preceptos de la misma jerarquía de las que los crearon, en tal sentido estos empleados no podrán suscribir, ni beneficiarse de disposiciones contenidas en convenciones colectivas, acuerdos, pactos o laudos arbitrales, a los cuales están sujetos exclusivamente los trabajadores oficiales, en tanto, los trabajadores oficiales tienen una relación contractual, establecida en el contrato individual de trabajo. Con la expedición de la Ley 100 de 1993, se organizó el Sistema General de Pensiones, conservando todos los derechos, garantías, prerrogativas, servicios y beneficios adquiridos y establecidos conforme a disposiciones normativas anteriores, para quienes a la fecha de vigencia de la misma hubiesen cumplido los requisitos para acceder a una pensión o se

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M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO encontraran pensionados por jubilación, vejez, invalidez, sustitución o sobrevivientes, en todos los órdenes de los sectores público, oficial, semioficial y del sector privado en general. Dicho sistema determinó como requisitos pensionales para el régimen de prima media con prestación definida, el haber cumplido 55 años de edad para las mujeres y 60 años para los hombres, con una cotización mínima de 1000 semanas en cualquier tiempo. Para reducir los efectos del tránsito legislativo y garantizar el derecho pensional de algunos empleados se previó el régimen de transición dispuesto en el artículo 36 ibidem, en virtud del cual la edad para acceder a la pensión, el tiempo de servicio, el número de semanas cotizadas y el monto de la pensión se determinarían por el régimen anterior al que se encontraran afiliados quienes al momento de entrar en vigencia el Sistema de Seguridad Social Integral, hubieren cumplido treinta y cinco (35) años de edad, si son mujeres y cuarenta (40) años si fueren hombres o hubieren acumulado por lo menos quince (15) años de servicios cotizados.

El “régimen anterior al cual se encuentre afiliado”, exigido en el artículo 36 de la ley 100 de1993, no se puede entender como sinónimo de vínculo laboral vigente, ya que es posible que antes de la expedición de la citada ley se tengan 15 o más años de servicios cotizados y por diversas circunstancias se carezca de vínculo laboral a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993.

Esta situación no es un impedimento para acceder al beneficio que la ley establece. Los conflictos relacionados con los regímenes de excepción establecidos en el artículo 279 de la ley 100 de 1993 no fueron asignados por el legislador a la justicia ordinaria laboral, “por tratarse de regímenes patronales de pensiones o prestaciones que no constituyen un conjunto institucional Conflicto negativo de jurisdicción Radicación 110010102000 2015 02756 00

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO armónico ya que los derechos allí regulados no tienen su fuente en cotizaciones ni en la solidaridad social, ni acatan las exigencias técnicas que informan el sistema de seguridad social integral...”. Además de este régimen exceptivo, también deben excluirse del conocimiento de la jurisdicción ordinaria laboral los regímenes de transición previstos por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 ya que tampoco hacen parte del sistema de seguridad social integral por referirse a la aplicación de normas anteriores a su creación. Así lo estableció la Corte Constitucional en sentencia C1027 del 27 de noviembre de 2002, Magistrada Ponente, doctora Clara Inés Vargas 2.3 Caso Concreto Esta Superioridad, en consideración a la situación fáctica esgrimida por la parte demandante, dirimirá el conflicto negativo suscitado entre la Jurisdicción Contencioso Administrativa, y la Ordinaria Laboral, asignándole el conocimiento a la Jurisdicción Contencioso Administrativa, por las razones que a continuación se exponen: Se tiene que la señora FABIOLA ECHEVERRY, estuvo vinculada con el

Estado por veinte años como empelada pública, por lo que deprecó el reconocimiento de los beneficios consagrados en el Decreto ley 929 de 197, puesto que prestó sus servicios por más de diez años a la Contraloría General de la Republica, es decir, que la parte demandante deprecó el reconocimiento del régimen de transición determinado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Conflicto negativo de jurisdicción Radicación 110010102000 2015 02756 00

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO Las pretensiones de la demanda están encaminadas al reconocimiento del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 en asocio con lo dispuesto en el Decreto Ley 929 de 1976.

En ese orden de ideas, la Jurisdicción Ordinaria Laboral carece de competencia para tramitar el presente asunto, puesto que no se trata de un conflicto originado en un tema de seguridad social integral, sino que se relaciona con el reconocimiento del régimen de transición. Con la Ley 100 de 1993 se creó en el país el llamado sistema de seguridad social integral, con el objeto de garantizar los derechos irrenunciables de la persona y la comunidad, dentro del criterio de una calidad de vida en consonancia con el postulado constitucional de un orden social justo e igualitario, acorde con la dignidad humana, mediante la protección de las contingencias que la afecten, con sujeción a los principios de eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y participación. De suerte que la expresión seguridad social integral fue introducida a través de la Ley 100 de 1993.

La Corte Constitucional en sentencia C-1027 de 2002, Magistrada Ponente, doctora CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ, señaló, respecto de la jurisdicción competente para conocer asuntos relacionados con el régimen de transición pensional: “Por el contrario, lo que sí podría ser atentatorio contra el eficaz acceso a la justicia sería incrementar la actual congestión de la Conflicto negativo de jurisdicción Radicación 110010102000 2015 02756 00

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO jurisdicción ordinaria laboral, pues con el mismo número de operadores judiciales que tiene actualmente tendría que conocer adicionalmente de los numerosos procesos del personal del magisterio, de la fuerza pública, y en general de los regímenes exceptuados de la aplicación de la ley 100 de 1993, lo que podría causar un inusitado y evidente traumatismo.

Todo lo dicho también es aplicable a los regímenes especiales que surgen de la aplicación de la normatividad de transición contenida en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, porque a pesar de la uniformidad normativa que intentó ese ordenamiento, dejó a salvo para efectos de edad, tiempo de servicios, de cotizaciones y monto de la pensión, los estatutos legales o reglamentarios de quienes al momento de la vigencia de la ley tenían más de 35 años de edad (mujeres) o más de 40 (hombres) o más de 15 años de servicios. Para esos afiliados, si bien el ingreso base de liquidación se sujetó a la nueva ley, no se aplica a plenitud el sistema de seguridad social integral, sino la

normativa especial anterior en el evento de que resultare más favorable al afiliado o beneficiario del sistema general de pensiones. Al no tratarse en rigor de pensiones del sistema de seguridad social integral, no existe impedimento constitucional alguno para que la competencia se mantenga incólume como venía antes de la expedición de la Ley 712, por las razones explicadas en precedencia.” El artículo 36 de la Ley 100 de 1993 estableció el régimen de transición, que consagra el derecho que tiene la persona que cumple con los requisitos allí señalados a que el régimen pensional que se le aplique sea el que regía con Conflicto negativo de jurisdicción Radicación 110010102000 2015 02756 00

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO anterioridad a la entrada en vigencia de la nueva ley, régimen que comprende, tanto edad, como tiempo de servicio y cuantía.

Si bien es cierto, el artículo 2 de la ley 712 de 2001, establece la cláusula general de competencia de la Jurisdicción Ordinaria Laboral en asuntos relacionados con la Seguridad Social integral, no es menos cierto, que a dicha Jurisdicción no se le atribuyó el conocimiento de algunas controversias, como lo son las relacionadas con los regímenes de excepción establecidos en el artículo 279 de la Ley 100 de 1993 ni las relacionadas con los regímenes de transición previstos en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por no hacer parte del sistema de seguridad social integral. Para esta Corporación, no son de recibo las argumentaciones hechas por el Tribunal Administrativo del Quindío, en el sentido de declarar la falta de

competencia al encontrar que la demandante no reúne los presupuestos exigidos en la Ley para reconocer los beneficios del régimen de transición, dado que se advierte un claro prejuzgamiento del operador judicial, puesto que si la señora tiene o no derecho a los beneficios contemplados en el régimen de transición es objeto de la sentencia, la cual debe ser consecuencia del respectivo debate probatorio. Por lo anterior, encuentra la Sala, que potísima razón le asistió al Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Armenia, al determinar que por la naturaleza de empleada publica de la demandante, la jurisdicción competente para conocer del presente asunto, es la Contencioso Administrativa. Y es que el numeral 4 del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 establece: Conflicto negativo de jurisdicción Radicación 110010102000 2015 02756 00

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO “…La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.

Igualmente conocerá de los siguientes procesos: (…)

4. Los relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público.” El punto de partida para resolver el conflicto de jurisdicciones bajo estudio lo

constituye el hecho que la acción incoada por la señora FABIOLA ECHEVERRY ECHEVERRY en contra de Colpensiones, tiene como propósito el reconocimiento del régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y la aplicación del Decreto ley 929 de 1979. En consecuencia, esta Corporación dirimirá el conflicto propuesto asignando el conocimiento de la demanda a la jurisdicción Contencioso Administrativa, en cabeza del Tribunal Administrativo del Quindío. Por lo expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus atribuciones constitucionales y legales, Conflicto negativo de jurisdicción Radicación 110010102000 2015 02756 00

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO RESUELVE PRIMERO: DIRIMIR el conflicto suscitado entre la Jurisdicción Laboral y la Contencioso Administrativa, asignándole el conocimiento a la segunda de ellas.

SEGUNDO: REMITIR el presente proceso a conocimiento del Tribunal Administrativo del Quindio y copia de la presente providencia al Juzgado

Segundo Laboral del Circuito de Armenia.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE

PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Presidente

JOSÉ OVIDIO CLAROS POLANCO

Magistrado JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ ANGELINO LIZCANO RIVERA Magistrada Magistrado Conflicto negativo de jurisdicción Radicación 110010102000 2015 02756 00

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

MARÍA MERCEDES LÓPEZ MORA WILSON RUIZ OREJUELA

Magistrada Magistrado

YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA

Secretaria Judicial