CSDJ - F11001010200020150357200ADJUNTA20160202103304-2016

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RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá, D. C., 27 de enero de 2016 Aprobado según Acta No. 005 de la fecha Magistrado Ponente: ADOLFO LEÓN CASTILLO ARBELÁEZ Radicación No. 110010102000201503572 00

Referencia: Conflicto de Jurisdicciones.

Colisionantes: Juzgado 26 Administrativo de OralidadSección Segunda del Circuito Judicial de Bogotá y el Juzgado 1 Laboral del Circuito de

Neiva.

Tema: Demanda de Nulidad y Restablecimiento del derecho.

Decisión: Asignar a la Jurisdicción de lo

Contencioso Administrativo. ASUNTO A TRATAR Procede la Sala a pronunciarse respecto del conflicto negativo de Jurisdicciones suscitado entre el JUZGADO 26 ADMINISTRATIVO DE ORALIDAD - SECCIÓN SEGUNDA DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BOGOTÁ y el JUZGADO 1 LABORAL DEL CIRCUITO DE NEIVA, por el conocimiento de la demanda de nulidad y restablecimiento de derecho - acción de lesividad, impetrada por la UGPP contra las Resoluciones No. RDP 050890 del 01 de noviembre de 2013 y No. RDP 029844 del 30 de septiembre de 2014, expedidas por la UGPP mediante las cuales se negó la sustitución de una pensión mensual vitalicia de jubilación y luego se reconoció dicha pensión de sobreviviente, en cumplimiento de un fallo de tutela a favor de MARÍA

LUISA HERNÁNDEZ ORTÍZ.

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Referencia: CONFLICTO DE JURISDICCIONES HECHOS Y ANTECEDENTES PROCESALES 1.- Hechos.- Las presentes diligencias tienen su origen en la demanda de nulidad y restablecimiento del derechoacción de lesividad1 promovida por el apoderado judicial de la UGPP contra las Resoluciones No. RDP 050890 del 01 de noviembre de 2013 y No. RDP 029844 del 30 de septiembre de 2014, expedidas por la UGPP mediante las cuales se negó la sustitución de una pensión mensual vitalicia de jubilación y luego se reconoció dicha pensión de sobreviviente, en cumplimiento de un fallo de tutela a favor de MARÍA LUISA HERNÁNDEZ ORTÍZ. Así las cosas solicitó la actora se efectúen las siguientes declaraciones y condenas:  Que se declare la nulidad de los actos administrativos correspondientes a las Resoluciones No. RDP 050890 del 01 de noviembre de 2013 y No. RDP 029844 del 30 de septiembre de 2014, expedidas por la UGPP, mediante las cuales se negó la sustitución de una pensión mensual vitalicia de jubilación y luego se reconoció dicha pensión de sobreviviente, en cumplimiento de un fallo

de tutela, a favor de la demandada, sin el cumplimiento de los requisitos establecidos en las normas que regulan la materia; siendo dichos actos no ajustados a derecho.  Que a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la demandada, en referencia, devolver todas y cada una de las sumas de dinero recibidas por el pago de una pensión de sobreviviente, efectiva a partir del 18 de marzo de 2013, fecha desde la cual se hizo el reconocimiento y en lo sucesivo, hasta cuando se verifique el pago de mesadas pensionales a la demandada, pues de acuerdo a la ley, esta persona no cuenta con el derecho a recibir esas mesadas pensionales por parte de mi representada. 1 Cuaderno principal, Fls. 93 a 103 C1°

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Referencia: CONFLICTO DE JURISDICCIONES  Que todas las sumas que resulten reconocidas a favor de la demandante cancelen en forma retroactiva e indexada.

Relató como hechos sustentó de sus pretensiones que el señor GILBERTO NARVÁEZ MORALES en vida solicitó el reconocimiento y pago de una pensión de jubilación, adquirió el estatus pensional el 17 de octubre de 1984 por cuantía de $6.294,83; el causante falleció el 17 de marzo de 2013, la UGPP expidió la resolución No. RDP 018142 del 22 de abril de 2013 negando la pensión de sobreviviente,

empero el Juzgado 11 Laboral de Circuito de Bogotá emitió fallo de tutela el 11 de octubre de 2013 a través de la cual tuteló el derecho fundamental de la señora MARÍA LUISA HERNÁNDEZ ORTÍZ y ordenó a la UGPP reconocerle la pensión de sobreviviente, sin embargo la condicionó al inició de la acción ordinaria que hiciera la actora en el término de 4 meses, por lo cual mediante Resolución RDP 050890 del 10 de noviembre de 2013, la UGPP dio cumplimiento; posteriormente mediante Resolución No. RDP 029844 de 30 de septiembre de 2014 dio cumplimiento al fallo de tutela proferido por la Corte Constitucional del 3 de junio de 2014 y en consecuencia reconoció pensión de sobreviviente a MARÍA LUISA HERNÁNDEZ ORTÍZ en calidad de cónyuge del causante en cuantía de 100% de lo devengado efectiva a partir de 18 de marzo de 2013. Agregó que no es posible comprobar el tiempo exacto de convivencia de la solicitante con el causante, motivo por el cual no está acreditado el requisito de los 5 años por lo cual pretende la lesividad de las resoluciones en mención y sea el juez natural quien defina la situación. 2.- Antecedentes Procesales.- Sometido el asunto a reparto, le correspondió por acta individual del 13 de abril de 2015, al JUZGADO 26 ADMINISTRATIVO DE

ORALIDADSECCIÓN SEGUNDA DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BOGOTÁ, quien

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Referencia: CONFLICTO DE JURISDICCIONES mediante proveído del 11 de septiembre de 20152 declaró su falta de jurisdicción por cuanto se pretende dirimir un conflicto entre un trabajador oficial y la entidad pública pues su cargo en el Ministerio de Transporte era de latonero pintor III, por lo cual no se trata de una relación legal y reglamentaria, motivo por el cual ordenó remitir el asunto a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Laboral.

Repartidas las diligencias a los Juzgados Laborales, le correspondió el asunto al JUZGADO 1 LABORAL DEL CIRCUITO DE NEIVA, quien mediante auto del 7 de octubre de 2015, rechazó de plano la demanda y ordenó su remisión a esta Superioridad, señalando que se trata de la nulidad de un acto administrativo, más no se discute el reconocimiento del derecho pensional. (fls 135 a 136) Las diligencias fueron remitidas a esta Superioridad el 21 de octubre de 2015, y mediante acta individual de reparto del 26 de octubre de 2015 le correspondió conocer al Despacho del Magistrado Ponente. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1.- Competencia.- La Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, al tenor de lo previsto en el numeral 2º del artículo 112 de la Ley 270 de 1996 -Estatutaria de Administración de Justicia-, es competente para “Dirimir los

conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales...”. Dable es señalar que tal facultad legal se mantiene incólume para esta Superioridad, a pesar de la entrada en vigencia del Acto Legislativo No. 2 del primero (1º) de julio de 2015, mediante el cual se creó el nuevo órgano rector disciplinable; pues en razón a lo establecido en el parágrafo transitorio 1º del artículo 19 del referido acto legislativo, que dispuso: “(…) Los actuales Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo 2 Cuaderno principal. Fl. 132 y 133

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Referencia: CONFLICTO DE JURISDICCIONES Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”, transitoriedad que fue avalada por la Corte Constitucional mediante Auto 278 del 9 de julio de 2015 proferido por la H. Corte Constitucional, que dispuso “6. De acuerdo con las medidas transitorias previstas en el Acto Legislativo 002 de 2015, cabe entender que, hasta tanto los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no se posesionen, los Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del

Consejo Superior de la Judicatura deben continuar en el ejercicio de sus funciones. Ello significa que, actualmente, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura conserva sus competencias, es decir, se encuentra plenamente habilitada para ejercer, no sólo la función jurisdiccional disciplinaria, sino también, para dirimir los conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones y para conocer de acciones de tutela.” Y que “…para que la Corte Constitucional pueda ejercer la nueva función de “dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones” solo tiene lugar una vez cesen los efectos de las normas transitorias…”; razón por la cual esta Sala entrará a decidir lo que en derecho corresponda.

2. Del asunto a resolver. Se discute el conocimiento de la demanda de Nulidad y Restablecimiento del Derechoacción de lesividad contra las Resoluciones No. RDP 050890 del 01 de noviembre de 2013 y No. RDP 029844 del 30 de septiembre de 2014, expedidas por la UGPP mediante las cuales reconoció una pensión de sobreviviente, en cumplimiento de un fallo de tutela a favor de la señora MARÍA LUISA HERNÁNDEZ ORTÍZ, por considerar que no se cumplen con los requisitos de ley para concederla.

3. Solución del mismo. Ahora bien, el ejercicio de la potestad jurisdiccional debe enmarcarse dentro de las competencias reglamentadas por el Legislador al distribuir los asuntos de los cuales le corresponde conocer a los distintos juzgados y tribunales del territorio nacional, ya que los términos jurisdicción y competencia entrañan conceptos distintos, en la medida que la primera responde a la facultad de administrar

justicia y la segunda a la atribución para conocer de determinado asunto, las dos

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Referencia: CONFLICTO DE JURISDICCIONES guardan estrecha relación y no es posible separarlas, sobre todo en sistemas de derecho como el nuestro, donde convergen varias jurisdicciones como la ordinaria, de lo contencioso administrativo, penal militar, eclesiástica, indígena etc., siendo apenas lógico entonces que si el funcionario carece de jurisdicción para asumir el conocimiento de un litigio, desde luego también carezca de competencia.

En todo caso, como esa distribución obedece a unos criterios adoptados por el Legislador en orden a asegurar la adecuada y eficiente atención de las distintas clases de controversias sometidas al poder jurisdiccional, la definición de los conflictos por el conocimiento de un asunto, lo cual entraña simultáneamente establecer la competencia en un juez unipersonal o colegiado, remite a la Sala en el ejercicio de su función, a las reglas generales que el Legislador ha señalado para el efecto, sobre cuyas pautas el derecho procesal y la jurisprudencia han precisado en orden a preservar las facultades del juez natural llamado por la ley a conocer de determinado litigio. Es así, de acuerdo con dichas reglas, la competencia generalmente se determina por ciertos factores, como el objetivo, delimitado por la naturaleza del asunto y la cuantía;

el subjetivo, referido a la calidad de las partes que intervienen en el litigio; el funcional, relativo a la instancia; el territorial, respecto al domicilio de las partes y el de conexión o fuero de atracción, en virtud del cual un solo juez puede decidir distintas pretensiones acumuladas que por su naturaleza u otros factores que le correspondería conocer a jueces distintos. Hecha la observación anterior, ha de precisarse que el mencionado conflicto se suscita en tanto pretende la UGPP la revocatoria de actos administrativos que expidió. Así las cosas la Ley 1437 de 2011, contempló los medios de control que se pueden ejercer ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, así en el artículo 137 desarrolló el de nulidad, previsto para censurar actos administrativos de carácter

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Referencia: CONFLICTO DE JURISDICCIONES general y el artículo 138 reguló el medio de nulidad y restablecimiento del derecho para que los lesionados en un derecho subjetivo obtuvieran además de la nulidad del acto, el restablecimiento de sus derechos y la reparación del daño causado por la decisión anulada; eventos estos en los que el proceso se adelanta conforme con el procedimiento ordinario previsto por los artículos 179 y siguientes del C.P.A.C.A.

Cabe acotar, que como se ha señalado, la denominada “Acción de Lesividad”, se

presenta como una excepción al Principio General del Derecho “Nemo auditur propiam turpitudinem allegans”, consistente en que nadie puede alegar su propia torpeza o culpa3, que para el caso, se justifica en guarda del interés público, facultando a la administración para que pueda demandar su propio acto. Ahora bien, el artículo 97 del CPACA4, habilita a los entes públicos o privados que ejercen funciones públicas, para obrar como demandantes en los procesos contencioso administrativos relativos a la “ACCIÓN DE LESIVIDAD”, que si bien no hay una concreta ordenación legal, se trata de una acción de creación doctrinal que adquiere las mismas características de las acciones genéricas de dicho código, en términos prácticos posibilita a la misma Administración de demandar sus propios actos, toda vez, que sean ilegales y vayan en contra del orden jurídico vigente, impugnándolos ante la jurisdicción contencioso administrativa, mediante la acción de lesividad. 3Sentencia Corte Constitucional C-083 de 1995. “’¿hace parte del derecho colombiano la regla Nemo auditur propiam turpitudinem allegans?. Es claro que su formulación explícita no se halla en ningún artículo del ordenamiento colombiano(...). No hay duda de que quien alega su propia culpa, para derivar de ella algún beneficio, falta a la buena fé entendida como la ausencia de dolo” 4 ARTÍCULO 97. REVOCACIÓN DE ACTOS DE CARÁCTER PARTICULAR Y CONCRETO. Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual

categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular. Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Si la Administración considera que el acto ocurrió por medios ilegales o fraudulentos lo demandará sin acudir al procedimiento previo de conciliación y solicitará al juez su suspensión provisional. PARÁGRAFO. En el trámite de la revocación directa se garantizarán los derechos de audiencia y defensa.

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Referencia: CONFLICTO DE JURISDICCIONES Sobre el particular, la Corte Constitucional en Sentencia T-393 de 2001, dijo lo siguiente: “La Corte ha dicho que si se revoca un acto de contenido particular y concreto, sin la autorización del titular, este proceder toma de sorpresa al afectado, introduce un pernicioso factor de inseguridad y desconfianza en la actividad administrativa, quebranta el principio de la buena fe y delata indebido aprovechamiento del poder que ejerce, sobre la base de la debilidad del administrado (T-7220/98). En otras palabras, coloca a la persona en situación de indefensión y esto ocasiona sin lugar a dudas una violación al debido proceso.

Para que no ocurra este asalto a la buena fe y al debido proceso se

estableció la acción de lesividad y, además, el propio C.C.A., en el artículo 74 indica: “Para proceder a la revocación de actos de carácter particular y concreto se adelantará la actuación administrativa en la forma prevista en los artículos 28 y concordantes de este Código”. Lo justo es que en situaciones como la que ha dado origen a la presente tutela (conjunción indebida de agotamiento de la vía gubernativa y revocación directa de actos administrativos, por presuntos errores matemáticos) se haga uso de los artículos 74 y 28 del C. C. A. Esta última norma habla del deber que tiene la administración de comunicar y tiene su basamento en que una decisión tomada sin la presencia y conocimiento del presunto afectado no es oponible a éste porque le impide pedir la práctica de pruebas y demás actuaciones indispensables para la publicidad e imparcialidad de las decisiones administrativas. Por estas razones es que se considera la violación al debido proceso”. (Negrillas fuera de texto). Por su parte, la doctrina arguye sobre dicho mecanismo que: “(…) Con ese nombre, tomado de los autores españoles, se distingue la acción de carácter objetivo y particular ejercida por una entidad de derecho público en defensa de sus propios intereses, cuando han sido conculcados en un acto particular cuya revocatoria directa no puede ejercerla, por no obtener el consentimiento del titular o no darse alguna de las condiciones previstas en los artículos 69 a 73 del Decreto 01 de 1984”5. “(…) Una de las particularidades del Derecho procesal administrativo es la existencia de un proceso especial en el que adopta la posición de demandante la misma entidad pública que dictó el acto que constituye el objeto de la

pretensión. La circunstancia de que una entidad pública aparezca como parte demandante no da de por sí lugar al proceso de lesividad, sino que puede operarse a través del proceso ordinario o especial que corresponda. La lesividad está reservada para los casos en que la «administración autora de algún acto pretendiere demandar ante la jurisdicción contencioso-administrativa su anulación» (1). 5 Véase SÁNCHEZ TORRES, Carlos Ariel. Acto Administrativo. Teoría General, 3ª Edición, publicada por Legis. Bogotá 2004.

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Referencia: CONFLICTO DE JURISDICCIONES El proceso de lesividad es aquel proceso administrativo especial cuyo objeto es la pretensión deducida por una entidad pública en relación a un acto de la misma que no puede revocar «per se» (2). La interposición de la acción de lesividad da lugar a un proceso jurisdiccional en el que se examina la pretensión deducida por un sujeto de derecho frente a otro. La aparición de la Administración demandante supone la derogación de algunas reglas procesales comunes del proceso administrativo ordinario, cuyas disposiciones se le aplicarán en tanto no fueren incompatibles con la naturaleza específica de la acción referida”6.

La doctrina arguye sobre dicho mecanismo que: “Con ese nombre, tomado de los autores españoles, se distingue la acción de carácter objetivo y particular ejercida por una entidad de

derecho público en defensa de sus propios intereses, cuando han sido conculcados en un acto particular cuya revocatoria directa no puede ejercerla, por no obtener el consentimiento del titular o no darse alguna de las condiciones previstas en los artículos 69 a 73 del Decreto 01 de 1984”. Luego, la controversia que provocó el conflicto de autos, ineludiblemente le corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, como quiera que lo buscado por la UGPP, es la revocatoria de las Resolución No. RDP 050890 del 01 de noviembre de 2013 y No. RDP 029844 del 30 de septiembre de 2014, lo cual se traduce en una acción de lesividad y esta es una acción que doctrinalmente se ha considerado de la esencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, creada sólo para impugnar actos administrativos, emitidos por entidades públicas por lo que es claro, que el conocimiento de las presentes diligencias se adscribirá a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, tal como ya lo hizo esta colegiatura en precedencia7. 6 DROMI CASAS, José Roberto, Catedrático de la Facultad de Derecho-Universidad de Mendoza: Revista de Administración Pública. “(1) Cfr. art. 58, párr. 1°, Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa en España. (2) GONZÁLEZ PÉREZ, Jesús: El proceso de lesividad, en el núm. 25 de esta REVISTA, Madrid, 1958, pp. 127-155. GASCÓN HERNÁNDEZ: La interposición del recurso contencioso-administrativo por la propia

Administración, en «RE», núm. 7, páginas 125 y ss. LÓPEZ RODÓ, Laureano: El coadyuvante en lo contencioso-administrativo, Madrid, 1943, pp. 13 y ss”. 7 Providencia del Consejo Superior de la Judicatura, Sala Disciplinaria, aprobada en Sala No. 53 del 04 de junio de 2009, dentro del número de radicado 110010102000200901296, M.P. Dr. Angelino Lizcano Rivera. Posición reiterada por esta Sala en providencia del 13 de agosto de 2009, dentro del número de radicado 110010102000200902049, M.P. Dr. Angelino Lizcano Rivera y auto del Consejo Superior de la Judicatura, Sala Disciplinaria, aprobado en Sala 88 del 01 de septiembre de 2009, dentro del expediente 110010102000200901475 00, M.P. Dra. Julia Emma Garzón de Gómez.

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Referencia: CONFLICTO DE JURISDICCIONES Finalmente vale la pena aclarar que no son de recibo los argumentos de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en tanto no se busca reconocer una pensión, sino por el contrario, como ya se indicó, se pretende anular unos actos administrativos expedidos por la UGPP, mediante los cuales se efectuó el reconocimiento pensional.

Así las cosas, no hay duda que el conocimiento del presente asunto corresponde a la

Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo representada por el JUZGADO 26

ADMINISTRATIVO DE ORALIDADSECCIÓN SEGUNDA DEL CIRCUITO

JUDICIAL DE BOGOTÁ.

En mérito de lo expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus atribuciones legales y constitucionales, RESUELVE Primero.- DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el JUZGADO 26 ADMINISTRATIVO DE ORALIDADSECCIÓN SEGUNDA DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BOGOTÁ y JUZGADO 1 LABORAL DEL CIRCUITO DE NEIVA, por el conocimiento de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho –acción de lesividadincoada por el apoderado judicial de la UGPP contra las Resoluciones No. RDP 050890 del 01 de noviembre de 2013 y No. RDP 029844 del 30 de septiembre de 2014, expedidas por la UGPP, asignando la competencia para conocer del presente asunto a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo representada por el JUZGADO 26 ADMINISTRATIVO DE ORALIDADSECCIÓN SEGUNDA DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BOGOTÁ, a donde se remitirán las diligencias, acorde a lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia, para lo de su competencia.

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Referencia: CONFLICTO DE JURISDICCIONES Segundo.- ORDENAR a la Secretaría Judicial de la Sala, envíe copia de este proveído al JUZGADO 1 LABORAL DEL CIRCUITO DE NEIVA, para su información.

Tercero.- Por Secretaría Judicial súrtanse las comunicaciones de rigor.

COMUNÍQUESE y CÚMPLASE

PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Presidente

ADOLFO LEÓN CASTILLO ARBELÁEZ JOSÉ OVIDIO CLAROS POLANCO

Magistrado Magistrado

MARÍA ROCÍO CORTÉS VARGAS RAFAEL ALBERTO GARCÍA ADARVE

Magistrada Magistrado

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ MARTHA PATRICIA ZEA RAMOS

Magistrada Magistrada

YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA

Secretaria Judicial