CSDJ - F11001010200020150394900ADJUNTA20160125094932-2016

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D.C., Enero catorce de dos mil dieciséis Magistrada Ponente Doctora MARIA ROCÍO CORTÉS VARGAS Radicación No. 110010102000201503949 00 Aprobado Según Acta No. 002 de la misma fecha Referencia Conflicto negativo de competencia Colisionados Jurisdicción Contencioso Administrativa, Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla, y Jurisdicción Ordinaria Laboral, Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Ponedera Tema Honorarios de Concejal Decisión Asigna a la Jurisdicción Ordinaria Laboral TEMA A DECIDIR Dirimir el conflicto negativo de jurisdicciones entre el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Ponedera y el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla, con ocasión de la demanda interpuesta por el señor Juan Carlos Romero Meriño contra el Municipio de Ponedera (Atlántico). HECHOS Y ANTECEDENTES PROCESALES Hechos. Generó el presente conflicto de competencias, la demanda presentada por el señor Juan Carlos Romero Meriño contra el Municipio de Ponedera (Atlántico), a fin de obtener la nulidad del oficio del 5 de septiembre de 2014 por el cual se le negó el pago de unas acreencias por concepto de honorarios de Concejal de dicho municipio para el periodo 20082010, la indemnización por no pago y los intereses corrientes y moratorios.

Antecedentes Procesales. Sometida a reparto, el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla en providencia del 10 de junio de 2015, consideró que los honorarios del demandante ya fueron reconocidas en las resoluciones Nos. 045.011 del 6 de septiembre de 2011 y 028 del 4 de octubre de 2013, por lo que el fin ultimo de la demanda es el pago de unas acreencias ya reconocidas en actos administrativos, cuyo cobro ejecutivo no está previsto en el artículo 104 numeral 6 de la Ley 1437 de 2011 para ser de competencia de esa jurisdicción. En consecuencia declaró la falta de jurisdicción y ordenó su remisión al Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Ponedera. Arribado el expediente, el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Ponedera, por auto del 15 de septiembre de 2015 señaló, que el juez no puede resolver sobre pretensiones no propuestas y debe respetarse el petitum de la demanda, sin que le sea dado suplir el querer el libelista para argumentar una carencia de competencia. En consecuencia, ordenó devolver el expediente al juzgado de origen para que reconsiderara su postura. Por su parte, el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla en auto del 21 de octubre de 2015, insistió en su falta de competencia y ordenó remitir nuevamente el expediente al Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Ponedera para que actuara conforme a la Ley. Finalmente, el 4 de noviembre de 2015, el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Ponedera propuso colisión negativa remitiendo el expediente

a esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria, a fin de que se determine la autoridad competente. CONSIDERACIONES Competencia. La Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, al tenor de lo previsto en el numeral 2º del artículo 112 de la Ley 270 de 1996 -Estatutaria de Administración de Justicia-, es competente para “Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales...”. Dable es señalar que tal facultad legal se mantiene incólume para esta Superioridad, a pesar de la entrada en vigencia del Acto Legislativo No. 2 del primero (1º) de julio de 2015, mediante el cual se creó el nuevo órgano rector disciplinable; pues en razón a lo establecido en el parágrafo transitorio 1º del artículo 19 del referido acto legislativo, que dispuso: “(…) Los actuales Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”, transitoriedad que fue avalada por la Corte Constitucional mediante Auto 278 del 9 de julio de 2015 proferido por la H. Corte Constitucional, que dispuso “6. De acuerdo con las medidas transitorias previstas en el Acto Legislativo 002 de 2015, cabe entender que, hasta tanto los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no se posesionen, los Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura deben

continuar en el ejercicio de sus funciones. Ello significa que, actualmente, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura conserva sus competencias, es decir, se encuentra plenamente habilitada para ejercer, no sólo la función jurisdiccional disciplinaria, sino también, para dirimir los conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones y para conocer de acciones de tutela.” Y que “…para que la Corte Constitucional pueda ejercer la nueva función de “dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones” (…) solo tiene lugar una vez cesen los efectos de las normas transitorias…”; razón por la cual esta Sala entrará a decidir lo que en derecho corresponda. Ahora bien, se entiende la jurisdicción como la función del Estado de administrar justicia y, la competencia, como la facultad que tiene el juez o el Tribunal para ejercer, por autoridad de la Ley en determinado asunto. Por regla general, un conflicto se presenta cuando dos o más funcionarios investidos de competencia, se disputan el conocimiento de un proceso, bien porque ambos funcionarios estiman es de su conocimiento, evento en el cual será positivo; o, por considerar que no les corresponde tramitar el asunto, caso en el cual será negativo y, para que éste se estructure serán necesarios los siguientes presupuestos:

1. Que el funcionario judicial esté tramitando determinado proceso.

2. Que surja disputa entre el funcionario que conoce el caso y otro acerca de quién debe conocerlo.

3. Que el proceso se halle en trámite.

En aras de lograr la eficiencia en el ejercicio de la función judicial, tal como lo

contempló el principio constitucional consagrado en el artículo 2 Superior1, la Sala se ceñirá a pronunciarse sobre el tema propuesto a su consideración, en el entendido de definir a quién corresponde la competencia para conocer de determinado proceso judicial, para garantizar el acceso a la administración de justicia, teniendo en cuenta que esta colegiatura es el órgano constitucional encargado de dirimir este tipo de conflictos y, en aras de garantizar los principios de economía procesal y de prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, como lo prevé el artículo 228 constitucional2. Naturaleza Jurídica de los Concejales. La Constitución Política de 1991, en su artículo 121, establece que son “servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios”. 1 “Art. 2. Constitución Política. Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad genera y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares”. 2 “Art. 228 Constitución Política. La Administración de Justicia es función pública. Sus

decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial.” Dadas las funciones que les son atribuidas a los miembros de los Concejos Municipales por la Constitución y la Ley, se les reconoce como servidores públicos; así lo precisó el Consejo de Estado, mediante sentencia de marzo 10 de 20053: “No hay lugar a discusión que los concejales tienen la calidad de servidores públicos, en tanto son miembros de una corporación administrativa territorial, y el artículo 123 de la Constitución Política los cataloga o define como tales al decir que “Son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios”. La Corte Constitucional, en sentencia C-043 del 28 de enero de 2003, Magistrado Ponente Dr. Marco Gerardo Monroy Cabra, sobre la naturaleza jurídica de los Concejales, señaló: “En cuanto a la naturaleza jurídica de la función que llevan a cabo los concejales (de Bogotá o de cualquier municipio), el Consejo de Estado indicó que se trata de la denominada “función pública de carácter administrativo”. Sobre si tal actividad era “trabajo”, en los términos del artículo 25 de la Constitución Política, y sobre la calidad en que se desempeñaba por parte de los concejales, el Consejo recordó que si bien, de conformidad con lo indicado por el artículo 123 de la Constitución Política, los concejales como todos los miembros de las corporaciones públicas son servidores públicos, no por ello pertenecen a las categorías de empleados públicos o

trabajadores oficiales. Agregó que la actividad que realizan en ejercicio de las funciones públicas, como actividad humana que es, puede calificarse de trabajo, pero que éste no les confiere la calidad jurídica de “trabajadores”. En 3 C.P. Dr. Rafael E. Ostau de LanfontPianeta – Expediente No. 44001233100020040005601 cuanto a si la actividad que desempeñan los concejales está comprendida dentro de la protección prevista en el artículo 53 de la Constitución, la Sala de Consulta respondió al Ministro del Interior que el término “honorarios” que utiliza el artículo 312 de la Constitución Política al referirse a la remuneración de los concejales llevaba a entender que su actividad no estaba comprendida como objeto de los principios esenciales consignados en el artículo 53 de la misma Carta, que fija las bases del estatuto del trabajo. Añadió que los concejales están sujetos al estatuto especial que les es propio y al régimen de responsabilidades, inhabilidades e incompatibilidades que la misma Carta y la ley les señalan en su condición de servidores públicos. (…) La interpretación literal de las expresiones resaltadas lleva a la conclusión de que los concejales municipales (distintos de los de la ciudad de Bogotá, cuyo régimen es especial) deben estar afiliados por el respectivo municipio al régimen contributivo de seguridad social en salud que define la Ley 100 de 1993, puesta tanto el alcalde como los demás servidores públicos municipales lo están. Esta exégesis se ve reforzada por otros argumentos: - De conformidad con lo prescrito por el artículo 157 de la Ley 100 de 1993, “los afiliados al Sistema mediante el régimen contributivo son

las personas vinculadas a través de contrato de trabajo, los servidores públicos, los pensionados y jubilados... Como puede verse, esta norma, anterior a la expedición de la Ley 136 de 1994, incluye a los concejales, como servidores públicos que son, dentro de la categoría de afiliados al régimen contributivo… - Si, como lo dispone la Ley 100 de 1993, los concejales en su calidad de servidores públicos están afiliados al sistema general de salud que ella regula, debe entonces concluirse que los seguros de vida y salud que el mismo legislador les otorgó posteriormente mediante la Ley 136 de 1994 constituyen, como dice la exposición de motivos, ún avancé en tal materia”. Con base en las anteriores consideraciones, es claro para ésta Sala, que los Concejales son servidores públicos, como lo ratificó la Corte Constitucional mediante Sentencia C-222 de 1999: “Respecto de los concejales municipales, la Constitución consagra en forma enfática que "los concejales no tendrán la calidad de empleados públicos". No obstante, en el artículo 123 Ibídem sí se establece con claridad que los miembros de las corporaciones públicas son servidores públicos. Y es que no es lo mismo pertenecer a este género (servidor público) - que abarca a todos los que mantienen un vínculo laboral con el Estado, bien desde el punto de vista legal y reglamentario o puramente contractual - que ser catalogado como empleado público, una especie de aquél, que se caracteriza por una relación legal y reglamentaria, de modo que el nexo con el Estado tiene lugar por nombramiento y posesión y no por contrato. Los empleados públicos son servidores públicos. Los concejales también, pero

sin tener el carácter específico de empleados públicos, dado el origen de su vinculación, por elección popular, que difiere del de aquéllos”. Es decir, atendiendo al factor subjetivo, aun cuando el demandante de dicha acción ejecutiva, es un Concejal y la accionada es un ente territorial, es de advertir, que tal calidad, por sí sola, no determina la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para dirimir todas las controversias en que un ente administrativo sea parte, pues ésta solo puede ser ejercida con arreglo a lo dispuesto en el nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo a través de las acciones consagradas en la misma normatividad, en cuanto tales litigios se deriven del ejercicio de las funciones propiamente administrativas o con ocasión de ellas en el cumplimiento de los cometidos estatales. Así, de acuerdo con lo anterior, el control y juzgamiento de los actos de las autoridades públicas, en desarrollo de esa actividad administrativa, corresponderá a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en la medida que tal actividad revista en su contenido, proyección y finalidad el ejercicio de funciones estrictamente administrativas, la cual se exterioriza generalmente en actos administrativos unilaterales destinados a producir efectos jurídicos o a través de los contratos estatales. Caso Concreto. La controversia objeto de estudio surge alrededor de la demanda presentada por el señor Juan Carlos Romero Meriño contra el Municipio de Ponedera (Atlántico), a fin de obtener la nulidad del oficio del 5 de septiembre de 2014 por el cual se le negó el pago de unas acreencias por concepto de honorarios de Concejal de dicho municipio para el periodo 20082010, la indemnización por no pago y los intereses corrientes y moratorios. Sin embargo, se encuentra que las acreencias reclamadas por el demandante ya le fueron reconocidas mediante las Resoluciones Nos. 045.011 del 6 de septiembre de 2011 y 028.013 del 4 de octubre de 2013, como el mismo accionante lo expone en los hechos 3 y 4 del libelo4, de manera que la real pretensión es el pago de dichas acreencias con sus intereses, sin que se cuestione la legalidad de acto administrativo alguno. Tales resoluciones prestan merito ejecutivo, al contener una obligación clara, 4 Folio 2 cuaderno anexo. expresa y actualmente exigible, en los términos previstos en el artículo 422 del Código General del Proceso, según el cual: “ARTÍCULO 422. Título ejecutivo. Pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante, y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial, o de las providencias que en procesos de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia, y los demás documentos que señale la ley. La confesión hecha en el curso de un proceso no constituye título ejecutivo, pero sí la que conste en el interrogatorio previsto en el artículo 184 ” . Por el contrario, la Jurisdicción Contencioso Administrativa, conforme la artículo 297 de la Ley 1437 de 2011), sólo conoce de obligaciones originados

en contratos estatales; condenas impuestas por esa jurisdicción y conciliaciones aprobadas por la misma y, laudos arbitrales en los que hubiere sido parte una entidad pública, siendo el asunto objeto de debate un tema ajeno a la competencia de esa Jurisdicción. Siendo así, esta Superioridad determina que la Jurisdicción competente para conocer de la demanda instaurada por el señor Juan Carlos Romero Meriño contra el Municipio de Ponedera (Atlántico), es la ordinaria laboral representada en este caso por el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Ponedera, al cual se le enviará el expediente. En mérito de lo expuesto la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus atribuciones constitucionales y legales, RESUELVE: PRIMERO: ASIGNAR el conocimiento de la demanda presentada por el señor Juan Carlos Romero Meriño contra el Municipio de Ponedera (Atlántico), a la Jurisdicción ordinaria laboral representada en este caso por el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Ponedera. En consecuencia, procédase al envío inmediato del expediente.

SEGUNDO: REMÍTASE copia de esta providencia al Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla, para su información.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE,

PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Presidente

ADOLFO LEÓN CASTILLO ARBELÁEZ JOSÉ OVIDIO CLAROS POLANCO

Magistrado Magistrado

MARÍA ROCÍO CORTÉS VARGAS RAFAEL ALBERTO GARCÍA ADARVE

Magistrada Magistrado

JULIA EMMA GARZÓN DE GOMÉZ MARTHA PATRICIA ZEA RAMOS

Magistrada Magistrada YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA Secretaria judicial