CSDJ - F11001010200020150405200ADJUNTA20170331180812-2017

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D.C., enero veinticinco de dos mil diecisiete Magistrada Ponente Doctora MARÍA LOURDES HERNÁNDEZ MINDIOLA Radicación No. 110010102000201504052-00 Aprobado Según Acta No. 006 de la misma fecha ASUNTO Aceptado el impedimento de la Magistrada JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ procede la Sala a dirimir el conflicto negativo de competencias suscitado entre el la Jurisdicción Administrativa representada por el JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO ORAL DE SANTA MARTA y la Jurisdicción Ordinaria representada por el JUZGADO PRIMERO LABORAL DEL CIRCUITO DE LA MISMA CIUDAD, con ocasión de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por el apoderado judicial del señor MARCELINO JESÚS ÁVILA ARIAS contra LA UNIDAD

ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y

CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL

U.G.P.P.

I.- ANTECEDENTES PROCESALES El presente conflicto de competencias se originó con la presentación del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, interpuesto el 26 de febrero de 2014, por el apoderado judicial del señor MARCELINO JESÚS

AVILA ARIAS contra LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE

GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA

PROTECCIÓN SOCIAL U.G.P.P., solicitando se declare: La nulidad parcial del artículo tercero de la Resolución No. 10793 del 14 de diciembre de 2004, respecto a la cuantía de su mesada pensional; así mismo que se declare la nulidad de la Resolución UGM 020905 del 19 de diciembre de 2011 mediante la cual se le negó la reliquidación de su mesada pensional. Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, el demandante solicitó se declarara a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, la reliquidación de su mesada pensional reconocida mediante la Resolución No. 10793 del 14 de diciembre de 2004, con retroactividad al día en que nació el derecho (fls. 1 a 43 c.o.). Mediante auto del 24 de julio de 2015 (f. 157 a 158 c.o.) el JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO ORAL DE SANTA MARTA, declaró la falta de competencia por jurisdicción para conocer del referido proceso y, lo remitió al turno de los juzgados Laborales del Circuito de Santa Marta. Remitida la demanda, correspondió al JUZGADO PRIMERO LABORAL DEL CIRCUITO DE SANTA MARTA, despacho judicial que mediante auto del 15 de octubre de 2015 (fl. 163 a 164 c.o.), resolvió promover conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones y, ordenó remitir el proceso a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.

II.- POSICIÓN DE LOS COLISIONADOS

El JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO ORAL DE SANTA MARTA, en

auto se declaró incompetente para conocer del proceso argumentando que el actor laboró como trabajador oficial “puesto que el último cargo desempeñado por el señor MARCELINO AVILA ARIAS era de APUNTA TIEMPO GRADO V adscrito al ministerio de Transporte, cargo que según lo dicho por el artículo 1º del decreto 036 del 13 de enero de 1988, por medio del cual se modificó la planta de personal de trabajadores oficiales del Ministerio de Obras Públicas Y Transporte; hace parte de la planta de personal de trabajadores oficiales del Ministerio de Transporte”. Por su parte, el JUZGADO PRIMERO LABORAL DEL CIRCUITO DE SANTA MARTA, apoyo su falta de competencia argumentando que “el Decreto 3135 de 1968, modificado por la Ley 617 de 2000, regula la clasificación de los servidores públicos de la administración pública de orden nacional, en su artículo 2 definió los parámetros y para poder diferenciar las distintas categorías de servidor público, quienes son trabajadores oficiales y quienes son empleados públicos a nivel nacional, pues en el caso bajo estudio una persona que tenga el cargo de APUNTA TIEMPO V, no está dentro del personal definido como trabajador oficial, esto es los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas, por lo que la jurisdicción llamada a conocer de este proceso es la contenciosa administrativa”. III.- CONSIDERACIONES DE LA SALA 1.- Competencia De acuerdo a lo dispuesto por el numeral 61 del artículo 256 de la Constitución Política, y en armonía con lo preceptuado por el numeral 22 del artículo 112 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, esta Sala

Jurisdiccional Disciplinaria es competente para dirimir conflictos de competencia que se susciten entre distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les ha atribuido funciones jurisdiccionales, salvo las consagradas en el numeral 33 del artículo 114 de la Ley 270 de 1996. Del mismo modo, la Corte Constitucional en el Auto de Sala Plena No. 278 del 9 de julio de 2015, al interpretar lo dispuesto en los artículos 14 a 19 del Acto Legislativo 02 de 2015, sostuvo que la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura continuará ejerciendo sus funciones, hasta tanto no se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. 1 Corresponden al Consejo Superior de la Judicatura o a los Consejos Seccionales, según el caso y de acuerdo a la ley, las siguientes atribuciones: (…) Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones (…)” 2 Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales, salvo los que se prevén en el artículo 114, numeral tercero, de esta Ley y entre los Consejos Seccionales o entre dos salas de un mismo Consejo Seccional. 3 Corresponde a las Salas Jurisdiccionales Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura: (…) Dirimir los conflictos de competencia que dentro de su jurisdicción se susciten entre jueces o fiscales e inspectores de policía. 2.- Objeto del conflicto

Procede la Sala a dirimir el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO ORAL DE SANTA MARTA y el JUZGADO PRIMERO LABORAL DEL CIRCUITO DE LA MISMA CIUDAD, en aras de establecer la jurisdicción competente para conocer del Medio de Control de Nulidad Restablecimiento del derecho, promovido por el apoderado judicial del señor MARCELINO JESÚS ÁVILA ARIAS contra LA

UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y

CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL U.G.P. 3.- Del caso en concreto En el sub lite, encuentra la Superioridad que la demanda va dirigida a obtener la reliquidación pensional solicitada por el señor MARCELINO JESÚS AVILA ARIAS la cual le fue negada por la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL U.G.P.P. mediante la Resolución UGM No. 020905 del 19 de diciembre de 2011. Sobre el particular, aclara la Sala que no es la acción presentada por el demandante la que define la jurisdicción competente para conocer del litigio, pues ello no es indicativo de los presupuestos normativos definidos por el legislador para establecer las normas de competencia que imperan las relaciones de los empleados públicos y de los trabajadores oficiales, por lo cual se hace necesario establecer la calidad de servidor público que ostentaba el actor para resolver el asunto de autos. Revisada la demanda encuentra esta Colegiatura a folio 20 del cuaderno

original, que el demandante anexó a su petitum copia de la certificación expedida por el Jefe de Personal del INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS – INVÍASquien indicó que el señor AVILA ARIAS laboró en los cargos de: JARDINERO I del 1 de enero de 1968 al 31 de diciembre de 1975, JARDINERO II del 1 de enero de 1976 al 31 de diciembre de 1980, JARDINERO III desde 01 de enero de 1981 hasta 16 de junio de 1983, APUNTATIEMPO IV desde el 17 de junio de 1983 hasta el 31 de junio de 1983 y APUNTATIEMPO V desde el 1 de enero de 1984 hasta el 31 de diciembre de 1994. De lo anterior, el actor laboró al servicio del MINISTERIO DE OBRAS PÙBLICAS Y TRANSPORTE reestructurado mediante el Decreto 2171 de 1992 que lo convirtió en el MINISTERIO DE TRANSPORTE, disposición que también creó el INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS –INVIAS-. A su turno, se emitieron mediante el Acuerdo 18 del 27 de julio de 2000 el reglamento interno del INVIAS en el cual definió en su artículo 2º la naturaleza jurídica de esta institución como un establecimiento público del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa, patrimonio propio y adscrito al Ministerio de Transporte. Sobre la naturaleza jurídica de los Ministerios, se debe considerar lo normado en el artículo 38 de la Ley 489 de 1998, “Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden

nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”, define los organismos que hacen parte del sector central y descentralizado por servicios. Este artículo señala: “Artículo 38. Integración de la Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional. La Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional, está integrada por los siguientes organismos y entidades:

1. Del Sector Central: a) La Presidencia de la República; b) La Vicepresidencia de la República; c) Los Consejos Superiores de la administración; d) Los ministerios y departamentos administrativos (…)” Se concluye entonces, que la Ley 489 de 1998 define a los Ministerios como organismos pertenecientes al sector central, independiente de que en su estructura interna puedan existir fenómenos de desconcentración como la existencia de Direcciones Territoriales u oficinas de trabajo, como ocurrió en el caso de autos, al certificar el Jefe de Personal de INVIAS los cargos desarrollados por el actor estando vinculado al Ministerio de Obras Públicas y Transporte, pues el Decreto 2171 de 1992 creó el Ministerio de Transporte y el INVIAS hasta 1992, y su vinculación laboral duró del 1 de enero de 1968 al 31 de diciembre de 1994 (fl. 21 del c.o.) Ahora bien, como lo pretendido por el actor se relaciona con la seguridad social entre el sector público y el privado y el régimen prestacional de los empleados públicos y trabajadores oficiales el ejecutivo emitió el Decreto

3135 de 1968, que en su artículo 5 señaló: “Artículo 5º.- Empleados Públicos y Trabajadores Oficiales. Las personas que prestan sus servicios en los Ministerios; Departamentos Administrativos, Superintendencias y Establecimientos Públicos son empleados públicos; sin embargo, los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales.” (negrita y subrayado fuera del texto). De la anterior disposición se observa, que el actor prestó sus servicios en favor de un ministerio, desempeñando cargos de JARDINERO I, JARDINERO II, JARDINERO III, APUNTATIEMPO IV Y APUNTATIEMPO IV, y de conformidad con el Decreto No. 459 de 1985 que establece la planta de personal de trabajadores oficiales del Ministerio de Obras Públicas y transporte y se fija el manual de funciones se tiene que el actor ostentaba la calidad de trabajador oficial, pues desarrollo actividades propias de “construcción y sostenimiento de obras públicas”, tal y como lo señala el artículo 1: “las funciones propias de las construcción, conservación y mantenimiento de obras públicas de las distintas dependencias del Ministerio (…) serán cumplidas con el número de empleados de la planta de personal de trabajadores oficiales que a continuación se señala conforme a los términos y condiciones establecidos en este decreto (…). Apuntatiempo”. Los servidores públicos gozan de una regulación especial de acuerdo a su forma de vinculación con el Estado, es decir, que se distingan por ser empleados públicos o de trabajadores oficiales, actividades éstas que son desarrolladas al interior de las diferentes entidades que conforman la

estructura del estado mismo, y sobre los cuales el legislador ha otorgado lineamientos para su efectiva clasificación. Para resolver el presente asunto, acudiremos a la jurisprudencia de la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado, en punto de establecer el surgimiento de una relación legal y reglamentaria o de un contrato de trabajo dentro de las relaciones laborales con el Estado y sus servidores públicos. Al respecto la interpretación legal de estas dos formas de empleo público, indicando por la primera de las Corporaciones en cita, en fallo del 7 de abril de 1981: “Desde la vigencia de la reforma administrativa de 1968, los servicios a la administración pública se catalogaron legalmente en dos clases. Los empleados públicos, que se entienden ligados por una relación de servicio público o de derecho público, y los trabajadores oficiales, cuyo vínculo se ficciona como contrato de trabajo. “En forma general, se consideran empleados públicos las personas que prestan sus servicios en los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias y establecimientos públicos, y en todas sus dependencias, con excepción: a) De las personas vinculadas a la construcción y sostenimiento de obras públicas, las cuales se califican como trabajadores oficiales… “A su vez, por regla general, se consideran trabajadores oficiales que se entienden ligados por contrato ficcionado de trabajo, los trabajadores que prestan sus servicios en empresas industriales y comerciales del Estado, a menos que por disposición especial de los respectivos estatutos hayan sido calificados como “empleados públicos” por desempeñar dentro de tales empresas actividades de dirección o confianza. “Tiene aceptado la jurisprudencia de la Corte que esta clasificación se

aplica tanto a los servidores nacionales como a los servidores de departamentos, intendencias, comisarías y municipios, por cuanto ella define la naturaleza jurídica de la vinculación de los servidores oficiales, …”. A su turno, el Consejo de Estado, en su Sala de Consulta, en concepto del 2 de junio de 1995, en relación con los trabajadores del orden municipal, sostuvo: “Existen dos regímenes distintos de vinculación a la administración municipal, según expresó la Sala en el punto anterior: contrato de trabajo para los trabajadores oficiales y por vinculación legal y reglamentaria, para los empleados públicos. Si la persona vinculada lo hace por contrato, el estatuto del trabajador oficial se le aplica durante todo el tiempo que permanezca; su desvinculación se rige por la convención colectiva, si lo hubiere, y por la legislación correspondiente a la contratación oficial, contenida en la Ley 6 de 1945, y el Decreto 2127 del mismo año y el Decreto Ley 1333 de 1986, …”. La propia Corte Constitucional se pronunció en idéntico sentido: “…Al respecto, cabe señalar que la distinción entre empleados públicos y trabajadores del Estado la hizo el propio constituyente; por lo tanto, debe presumirse que la hizo con algún propósito que no puede ser otro que el de posibilitar un régimen jurídico diverso, fundado en una diversa situación jurídica. Esta interpretación se corrobora por el hecho de que, para cuando el constituyente introdujo la referida distinción, existía en nuestro medio una amplísima tradición jurídica y jurisprudencial y una doctrina elaborada, que

reconocían claramente varios criterios de distinción entre uno y otro grupo de servidores estatales, que consagraban y encontraban legítimo el diferente estatuto jurídico para cada uno de ellos, con fundamento en la distinta categorización jurídica. Esta tradición obviamente no era desconocida por el constituyente, y comprendía la distinta vinculación laboral mediante contrato de trabajo para los trabajadores oficiales, y mediante situación legal y reglamentaria, para los empleados públicos, así como el diferente régimen salarial, prestacional, disciplinario, etc., que se daba en uno y otro caso"4. Inveteradamente se ha considerado que mientras los empleados públicos están vinculados a la administración mediante una relación legal o reglamentaria, los trabajadores oficiales lo están a través de contrato de trabajo. Esa diferenciación de vínculo aparece desde el artículo 4º del Decreto 2127 de 1945, que señaló: “Trabajadores oficiales. No obstante lo dispuesto en los artículos anteriores, las relaciones entre los empleados públicos y la administración nacional, departamental o municipal no constituyen contratos de trabajo, y se rigen por leyes especiales, a menos que se trate de la construcción o sostenimiento de las obras públicas, o de empresas industriales, comerciales, agrícolas o ganaderas que se exploten con fines de lucro". 4 C-003 de 1998 Sobre este particular, se podría pensar que la pretensión del actor se circunscribe a la órbita del Juez Ordinario, pues de conformidad con el numeral 1º del artículo 2º de la Ley 712 de 2001, el legislador estableció para la Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades: laboral y de seguridad social

le corresponde definir los asuntos referentes a “los conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo”, situación normativa que gobierna las relaciones laborales entre los empleadores y sus trabajadores. Como se ha dicho, las relaciones con el Estado han sido definidas en dos formas de vinculación, la legal y reglamentaria (empleado público) o de contrato de trabajo (trabajador oficial) por lo cual el numeral 4 del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, estableció la competencia general de los asuntos que serán ventilados ante el Juez Contencioso Administrativo, en los que están “4. Los relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público.”, con lo que se establece que esta jurisdicción solo conoce de los asuntos propios de los empleados públicos. A su turno, el numeral 4 del artículo 105 ibídem, señala como excepción en temas laborales que la Jurisdicción Contenciosa no conocerá de: “Los conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales.”, con lo que claramente se delimita la competencia del juez del trabajado para esta clase de servidores, que como bien se ha señalado precedentemente su calidad deviene de condiciones distintas a las reglamentarias. Así entonces, concluye la Sala, que las relaciones laborares relacionadas por el señor MARCELINO JESUS AVILA ARIAS en el petitum corresponden a su vinculación con el extinto MINISTERIO DE OBRAS PÚBLICAS Y TRANSPORTE e INVIAS, y de las labores desarrolladas en los referidos

cargos no guardan relación directa con funciones propias de la administración, por el contrario se tratan de funciones propias de la construcción, conservación y mantenimiento de obras públicas, por lo cual su calidad es la de trabajador oficial, con lo cual se tiene que el juez de conocimiento de la presente controversia sea el juez ordinario en razón a la competencia asignada por el legislador en el numeral 1 del artículo 2 de la Ley 712 de 2001, por lo cual se asignará el conocimiento del asunto al

JUZGADO PRIMERO LABORAL DEL CIRCUITO DE SANTA MARTA.

En mérito de lo expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus atribuciones constitucionales y legales RESUELVE PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO ORAL DE SANTA MARTA y el JUZGADO PRIMERO LABORAL DEL CIRCUITO DE LA MISMA CIUDAD, en el sentido de asignar el conocimiento del presente asunto a la Jurisdicción Ordinaria, en este asunto, representada por el segundo de los Despachos mencionados. SEGUNDO.- REMITIR el proceso a conocimiento del JUZGADO PRIMERO LABORAL DEL CIRCUITO DE SANTA MARTA y copia de la presente providencia al JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO ORAL DE LA MISMA CIUDAD, para su información.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE

JOSÉ OVIDIO CLAROS POLANCO

Presidente Continúan Firmas……..

MAGDA VICTORIA ACOSTA WALTEROS FIDALGO JAVIER ESTUPIÑAN CARVAJAL

Magistrada Magistrado

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ MARÍA LOURDES HERNÁNDEZ MINDIOLA

Magistrada Magistrada

CAMILO MONTOYA REYES PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Magistrado Magistrado YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA Secretaria judicial