CSDJ - F11001010200020150414401ADJUNTA20200311173834-2020

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D.C., marzo cuatro de dos mil veinte Magistrado Ponente CARLOS MARIO CANO DIOSA Radicación No. 110010102000201504144 01 Aprobado Según Acta No. 021 de la fecha.

Referencia: Conflicto de Competencia ASUNTO Procede la Sala a pronunciarse respecto del conflicto negativo de competencia suscitado entre el JUZGADO SEGUNDO LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÀ y la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD, con ocasión de la demanda ordinaria laboral presentada por el apoderado judicial de la Entidad Promotora de Salud SALUD TOTAL, contra LA NACIÓN – MINISTERIO DE SALUD Y PROTECIÓN SOCIAL Y LA

ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE

SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD - ADRES.

I.- ANTECEDENTES PROCESALES El presente conflicto de competencia entre diferentes jurisdicciones se originó en el medio de control de reparación directa (fls. 1 al 47) radicado el 26 de mayo de 2015 (fl. 48) por la apoderada judicial de la Entidad Promotora SALUD TOTAL E.P.S. S.A., contra La Nación – Ministerio de la Salud y Protección Social y otros, con la finalidad que se declare administrativa, extracontractual y solidariamente responsable a las demandadas por los perjuicios causados a la demandante, con ocasión de la falta de reconocimiento y pago de solicitudes de varios recobros por concepto de procedimientos y medicamentos no incluidos en el POS, y cuyos respectivos

cobros fueron glosados, pues según la demandada, las cuentas fueron presentadas de manera extemporánea y los servicios prestados no estaban autorizados por el Comité Técnico Científico, entre otras. En consecuencia se condene a las demandadas a pagar la suma de $19.052.800,oo con sus respectivos intereses corrientes y moratorios, indexación y demás indemnizaciones pertinentes. Mediante providencia del 29 de julio de 2015 (fls. 53 al 56) el Juzgado Treinta y Siete Administrativo declaró la falta de competencia por jurisdicción para conocer del referido proceso y, lo remitió al turno de los Juzgados laborales del circuito de Bogotá para su reparto. Remitida la demanda, correspondió al Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Bogotá, despacho judicial que mediante auto del 19 de octubre de 2015 (fls. 127 al 128), resolvió promover conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones y, ordenó remitir el proceso a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Una vez remitida a esta Superioridad, esta se pronunció mediante decisión del 18 de agosto de 2016 ordenando adscribir a la Jurisdicción Ordinaria Laboral representada en este caso por el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Bogotá (fls 5 al 15 del cdno amarillo de esta Corporación). El Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Bogotá en audiencia de trámite y Juzgamiento celebrada el 5 de noviembre de 2019 declara su falta de competencia. La Superintendencia Nacional de Salud, en Auto A-2019-003863 del 16 de

diciembre de 2019 (fls 445 y 446 del cdno original) rechazó por falta de competencia la solicitud incoada y remitió el expediente con sus anexos a esta Superioridad para lo de su competencia. II.- POSICIÓN DE LOS COLISIONADOS El JUZGADO SEGUNDO LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ en audiencia de trámite y Juzgamiento celebrada el 5 de noviembre de 2019 declaró su falta de competencia para conocer el asunto, y la fundamentó citando la Ley 1949 de 2019, mediante la cual adicionó y modificó algunos artículos de las Leyes 122 de 2007 y 1438 de 2011, el cual establece que la Superintendencia Nacional de Salud es competente para conocer conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social, en consecuencia, remitió las diligencias a la Superintendencia Nacional de Salud. Por su parte la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD mediante Auto A2019-003863 del 16 de diciembre de 2019 rechazó por falta de competencia la solicitud incoada y citando jurisprudencia de la Corte Constitucional, argumentó que la competencia que le ha sido asignada es de carácter concurrente y no privativa, el conocimiento del asunto le compete tanto al juez laboral como a la Superintendencia, a prevención. En este caso, quien debe dar trámite es la justicia ordinaria laboral, pues el asunto fue puesto en su conocimiento, es decir, se excluyó la competencia de la Superintendencia. Por lo anterior, suscitó conflicto negativo de competencia ordenando remitir el

expediente a esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria Superior, a fin de determinar la autoridad competente, pues entró una nueva autoridad administrativa con funciones jurisdiccionales que se niega a conocer.

III. CONSIDERACIONES DE LA SALA Y DECISIÓN A ADOPTAR 1.- Competencia De acuerdo a lo dispuesto por el numeral 61 del artículo 256 de la Constitución Política, y en armonía con lo preceptuado por el numeral 22 del artículo 112 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria es competente para dirimir conflictos de 1 Corresponden al Consejo Superior de la Judicatura o a los Consejos Seccionales, según el caso y de acuerdo a la ley, las siguientes atribuciones: (…) Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones (…)” 2 Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales, salvo los que se prevén en el artículo 114, numeral tercero, de esta Ley y entre los Consejos Seccionales o entre dos salas de un mismo Consejo Seccional. competencia que se susciten entre distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les ha atribuido funciones jurisdiccionales, salvo las consagradas en el numeral 33 del artículo 114 de la Ley 270 de 1996.

Del mismo modo, la Corte Constitucional en el auto de Sala Plena No. 278 del 9 de julio de 2015, al interpretar lo dispuesto en los artículos 14 al 19 del

Acto Legislativo 02 de 2015 sostuvo que la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura continuará ejerciendo sus funciones, hasta tanto no se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. 2.- Problema jurídico a resolver y metodología a seguir para solucionarlo Le corresponde a esta Sala definir si le compete a la Jurisdicción Ordinaria Laboral y de Seguridad Social o a la Superintendencia Nacional de Salud, conocer, tramitar y definir la controversia suscitada a partir del recobro a LA NACION – MINISTERIO DE SALUD Y PROTECIÓN SOCIAL Y LA ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD – ADRES, de lo pagado por una Entidad promotora de Salud –E.P.Spor prestaciones de salud que se encuentran fuera del Plan Obligatorio de Salud –POSque fueron efectivamente prestadas a sus usuarios y pagadas por la demandante a sus Instituciones Prestadoras de los Servicios de Salud –IPS-. 3 Corresponde a las Salas Jurisdiccionales Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura: (…) Dirimir los conflictos de competencia que dentro de su jurisdicción se susciten entre jueces o fiscales e inspectores de policía. La Sala precisa que el problema jurídico planteado, se resolverá aplicando la normatividad que guía el asunto, así como el precedente horizontal de esta Sala sobre la materia, vertido en la providencia del 11 de agosto de 2014, radicación No. 110010102000201401722-004, en donde se decidió el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 34

Administrativo Oral y el 31 Laboral del Circuito de Bogotá, en un tema análogo del que ocupa ahora la atención de esta Superioridad. A partir de ese momento y hasta la actualidad esta Sala ha seguido su precedente horizontal5, el cual deberá mantenerse, mientras no se presente una nueva posición cumpliendo con los requisitos de transparencia y de razón suficiente, esto es, indicar expresamente la tesis anterior y explicar las razones infirmantes o de derrotabilidad a partir de nuevos criterios reinterpretativos de las normas constitucionales y legales6. 4 Con ponencia del Magistrado Néstor Javier Iván Osuna Patiño. 5 Sobre el seguimiento del citado precedente, pueden consultarse, entre otras, las siguientes providencias; del 30 de septiembre de 2015 Sala No. 082, radicado No. 201502400-00, MP Julia Emma Garzón de Gómez; del 19 de noviembre de 2015 Sala No. 094, radicado No. 201503689-00, MP José Ovidio Claros Polanco. 6 Sobre el tema, la Corte Constitucional en las sentencias T-1625 de 2000, T-698 de 2004, T-683 de 2006 y T-766 de 2008 y, T-161 de 2010, sostuvo: “Para efectos de separarse del precedente (…) son necesarios dos elementos. De una parte referirse al precedente anterior y, por otra, ofrecer un argumento suficiente para el abandono o cambio. El primer requisito es respuesta al principio de interdicción de la arbitrariedad, pues sólo puede admitirse una revisión de un precedente si se es consciente de su existencia. El ciudadano tiene derecho a que sus jueces tengan en mente las reglas

judiciales fijadas con anterioridad, pues ello garantiza que sus decisiones no son producto de apreciaciones ex novo, sino que recogen una tradición jurídica que ha generado expectativas legítimas. Proceder de manera contraria, esto es, hacer caso omiso, sea de manera intencional o por desconocimiento, introduce un margen de discrecionalidad incompatible con el principio de seguridad jurídica, ahora sí, producto de decisiones que han hecho tránsito a cosa juzgada y que han definido rationes decidendi, que los ciudadanos legítimamente siguen. A partir de la referencia al precedente anterior, es posible entrar a ofrecer argumentos suficientes que justifiquen su abandono o revisión. No se trata, en este orden de ideas, simplemente de ofrecer argumentos en otro sentido, sino que resulta indispensable demostrar que los argumentos que soportan el precedente no son válidos, suficientes, correctos, etc. El juez tiene la obligación de motivar sus decisiones. Ello implica el justificar su postura frente a otras consideraciones que han sido base de decisiones anteriores. Sólo este proceso permite superar la barrera que el derecho a la igualdad impone en la aplicación e interpretación del derecho. Sin dichas razones, el cambio de jurisprudencia será simplemente la introducción de un acto discriminatorio, incompatible con la Constitución. En el fundamento 10 b) de esa sentencia se han presentado razones que hacen válido y admisible el cambio o separación del precedente”. Dicho precedente fue unificado desde la providencia identificada con el radicado No. 110010102000201402763 00 (10033-21), M.P. JULIA EMMA GARZON DE GÓMEZ, aprobada en Sala No. 99 del 3 de Diciembre de 2014,

a hoy con el proveído de radicado No. 110010102000201901299-00, M.P. MAGDA VICTORIA ACOSTA WALTEROS, aprobado en Sala No. 62 del 4 de Septiembre de 2019. 3.- Siguiendo el precedente horizontal de esta Sala, el asunto se asignará a la Jurisdicción Ordinaria Laboral. En la providencia mencionada que sirve de precedente horizontal, esta Sala se refirió expresamente al marco normativo aplicable, (i) examinó la cláusula general o residual de competencia de la Jurisdicción Ordinaria Laboral y de la Seguridad Social; (ii) hizo referencia al criterio exclusivo y excluyente con la asignación a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de los litigios en materia de seguridad social de los empleados públicos, cuando su régimen sea administrado por una persona de derecho público y, (iii) enfatizó en la competencia de la Superintendencia Nacional de Salud al ejercer funciones jurisdiccionales, para conocer de conflictos generados de las devoluciones o glosas a las facturas entre las entidades del Sistema de Seguridad Social en Salud. Señaló además que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley 270 de 1996 (Estatutaria de la Administración de Justicia), la Jurisdicción Ordinaria “conocerá de todos los asuntos que no estén atribuidos por la Constitución o la ley a otra jurisdicción”. De la misma forma, que en el numeral 4º del artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, modificado por el artículo 622 de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso), se asignó a la Jurisdicción Ordinaria en su

especialidad laboral y de seguridad social, conocer de “las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administrativas o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos”. En la providencia que viene mencionándose, se efectuó una interpretación armónica e integral de lo dispuesto en los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 2º numeral 4º del CPT, de los cuales se advierte la cláusula general de competencia de la Jurisdicción Ordinaria, que en lo atinente a la especialidad laboral y de seguridad social, es competente para conocer, en primer lugar, de los litigios originados en la prestación de los servicios de seguridad social, suscitados entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradores o prestadores, con excepción de la responsabilidad médica y los relacionados con contratos y, en segundo lugar, de los asuntos que no hayan sido asignados por el Legislador a una de las jurisdicciones especiales. Ahora bien, se señaló que como el conflicto negativo de competencia se presentó entre la Jurisdicción Ordinaria Laboral y la Contencioso Administrativa, era preciso verificar los asuntos que en materia de seguridad social taxativamente asignó el Legislador a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, particularmente en lo regulado en el artículo 104 en sus numerales 1º y 4º, valga decir, (i) debe tenerse en cuenta que, prima facie, no se trate desde la óptica sustancial o material de un litigio surgido de un acto, contrato, hecho, omisión u operación sujeto al derecho administrativo y

en el que se encuentren involucradas entidades públicas o particulares en ejercicio de función administrativa y, (ii) la Jurisdicción Contenciosa Administrativa conoce en materia laboral y de seguridad social de los procesos relativos a “la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público” (negrillas en la providencia citada). De tal manera que según la providencia que sirve como precedente, los procesos judiciales referidos a la seguridad social de los servidores públicos, cuando su régimen sea administrado por una persona de derecho público, son los únicos litigios en materia de seguridad social asignados de forma privativa y excluyente a la Jurisdicción Especial de lo Contencioso Administrativo, de donde surge claro que cuando las pretensiones de la demanda sobre otras controversias que puedan generarse al interior de los actores del sistema general de seguridad social, corresponderán, siguiendo la cláusula general de competencia, a la Jurisdicción Ordinaria Laboral. En la citada providencia, se recordó que de acuerdo con lo dispuesto en el literal f) del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, adicionado por el artículo 126 de la Ley 1438 de 2011, a la Superintendencia Nacional de Salud cuando ejerce funciones jurisdiccionales se le asignó la competencia para conocer de los “conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud”, función que ejerce a prevención, en relación con la Jurisdicción Ordinaria Laboral y de Seguridad Social y, que tiene segunda instancia

ante la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social. De la misma manera, recordó la Sala en esa oportunidad que “no es el nomen juris de la demanda lo que determina la jurisdicción a tramitar el proceso, sino la real pretensión y objeto del litigio”, de allí que esta Superioridad como juez del conflicto está autorizada para efectuar una hermenéutica vinculante sobre las normas que atribuyen competencias a las jurisdicciones trabadas en el conflicto, labor que está íntimamente ligada al examen del caso concreto, consistente en la verificación de la realidad procesal identificable con la pretensión de la demanda, “integrando para ello las circunstancias de hecho y de derecho que la rodean o condicionan”. Enfatizó especialmente en que (i) la nueva redacción del artículo 2.4 del Código General del Trabajo y de la Seguridad Social, con ocasión de la entrada en vigencia del artículo 622 del Código General del Proceso, “nunca puede interpretarse como la decisión del legislador de inaplicar, restringir, ni mucho menos derogar la cláusula general y residual de competencia de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social, cuya fuente es prevalente por ser ley estatutaria”; (ii) la interpretación armónica y coherente del enunciado normativo del artículo 2.4 del CPT a la luz de la cláusula general y residual de competencia del artículo 12 de la Ley 270 de 1996 (Estatutaria de la Administración de Justicia), muestra claramente que “los recobros al Estado son una controversia, sino directa, al menos indirecta, que se desprende necesariamente de la prestación de servicios de salud a

los afiliados, beneficiarios o usuarios, por parte de una E.P.S. en tanto que administradora de un régimen de seguridad social en salud” y, (iii) “las demandas judiciales ocasionadas por el no pago en sede administrativa de recobros, en virtud de devoluciones o glosas a las facturas acompañadas a la solicitud de recobro, son una especie de litigio propio del Sistema actual de Seguridad Social en Salud, que se da entre un administrador del sistema de salud y el Estado, como garante último de los derechos fundamentales a la salud y a la seguridad social, en razón de la atención a los usuarios del mismo sistema”, que no pueden confundirse con casos “de responsabilidad médica, ni con litigios basados en contratos, ni con el medio de control de reparación directa por hechos, omisiones u operaciones del Estado”. 3.1. Aplicación del precedente horizontal de la Sala al caso concreto. En el caso examinado y en aplicación del criterio consistente en que no es el rótulo o nombre jurídico de la demanda lo que determina la jurisdicción que debe conocer, tramitar y decidir el proceso, sino la pretensión real objeto del litigio, se tiene lo siguiente: La E.P.S. SALUD TOTAL busca demostrar que con base en órdenes proferidas por jueces de tutela y en autorizaciones del Comité Técnico Científico, efectuó una serie de prestaciones en salud, valoradas en $19.052.800.oo, consistentes en prestación de servicios médicos no provistos en el Plan Obligatorio de Salud a sus usuarios y que no debían cubrirse con cargo a la Unidad de Pago por Capitación –UPC-, a través de algunas de las

IPS de su red de prestadores y, luego, previa radicación de las facturas de venta esa EPS pagó a las IPS las sumas de dinero correspondientes. Posterior a ello, la E.P.S. SALUD TOTAL presentó al Consorcio administrador en representación del Ministerio de Salud y Protección Social varias solicitudes de recobro, junto con los correspondientes soportes, para el trámite administrativo de recobro al Estado por el valor que debió asumir por prestar servicios de salud que presuntamente no estaban cubiertos por los recursos destinados a cumplir con el Plan Obligatorio de Salud. Sin embargo, la mayoría de solicitudes fueron glosadas, generando un perjuicio económico grave para la EPS, cuya sostenibilidad económica se ve afectada y, por consiguiente, la futura prestación de servicios médicos no POS e incluso POS. De tal modo que fracasado el trámite administrativo del recobro, se acudió a la administración de justicia para que declare que el Estado, mediante el Ministerio de Salud y Protección Social y con cargo al FOSYGA, tiene la obligación de pagar a la EPS dichos valores, junto con los intereses moratorios a que haya lugar. Luego de verificada la situación fáctica y el marco jurídico aplicable, es claro que el artículo 41 de la Ley 112 de 2007 modificado y adicionado por el artículo 126 de la Ley 1438 de 2011, se definió el ámbito de competencia de la Superintendencia Nacional de Salud, especificando los asuntos respecto de los cuales “podrá conocer y fallar en derecho, con carácter definitivo y con las facultades propias de un Juez”. Si bien dicha normatividad fue modificada

mediante la Ley 1949 de 2019, como lo indica el Juez Segundo Laboral del Circuito de Bogotá la competencia de los conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud no sufrió ningún cambio a lo indicado por leyes anteriores. Esta asignación de competencia fue analizada por la Corte Constitucional, la que declaró su exequibilidad mediante las sentencias C-117 de 2008 y C-119 de 2008, que entre otras cosas, enfatizaron que la Superintendencia Nacional de Salud, solo podrá conocer y fallar asuntos a petición de parte y en temas taxativamente señalados, motivo por el cual debe entenderse que en aplicación de la cláusula general y residual de competencia de la Jurisdicción Ordinaria, de acuerdo con lo regulado en el artículo 12 de la Ley 270 de 1996, tratándose del recobro al Estado por prestaciones NO POS, el conocimiento, trámite y decisión del asunto, corresponde a la Jurisdicción Ordinaria Laboral. Así lo reiteró la Corte Constitucional en Sentencia C-119 de 2008, mediante la cual se hizo el estudio de constitucionalidad de ese mismo artículo 41, al manifestar: "Ahora bien, para determinar cuáles son las autoridades judiciales que originalmente tuvieron la competencia asignada a la Superintendencia, cuyo superior jerárquico está llamado a tramitar el recurso de apelación respecto de las decisiones judiciales asignadas por la norma bajo examen, debe tenerse en cuenta lo siguiente: Lo anterior significa que en el caso de las atribuciones judiciales asignadas en el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 a la

Superintendencia Nacional de Salud (conflictos de la seguridad social en salud relacionados con coberturas del POS, reembolso de gastos de urgencia, multiafiliación y libre elección y movilidad dentro del sistema), dicha entidad desplaza, a prevención, a los jueces laborales del circuito (o civiles del circuito en los lugares en que no existen los primeros), cuya segunda instancia está asignada a la Sala Laboral de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial. En ese orden de ideas, las decisiones judiciales de la Superintendencia Nacional de Salud serán apelables ante las Salas Laborales de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial” (Subrayado y negrilla fuera de texto) Por tanto, de conformidad con la normativa expresa y el precedente jurisprudencial, esta Superioridad asignará el conocimiento del asunto al Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Bogotá, por haber sido él, a quien la demandante eligió como primera opción para que administrara justicia en la demanda incoada. En mérito de lo expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura en uso de sus atribuciones constitucionales y legales, RESUELVE PRIMERO: DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el JUZGADO SEGUNDO LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ y la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD, en el sentido de asignar el conocimiento del presente asunto a la Jurisdicción Ordinaria Laboral, representada en el primero de los Despachos mencionados.

SEGUNDO: REMITIR el proceso a conocimiento del JUZGADO SEGUNDO LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ, y copia de la presente providencia

a la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD para su información.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ

Presidenta

ALEJANDRO MEZA CARDALES MAGDA VICTORIA ACOSTA WALTEROS

Vicepresidente Magistrada Continúan firmas… CARLOS MARIO CANO DIOSA FIDALGO JAVIER ESTUPIÑÁN CARVAJAL Magistrado Magistrado CAMILO MONTOYA REYES P E D R O A L O N S O S A N A B R I A B U I TRAGO Magistrado Magistrado

YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA

Secretaria Judicial