CSDJ - F11001010200020150416400ADJUNTA20160519170349-2016

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá, D. C., mayo doce de dos mil dieciséis Magistrada Ponente: Doctora MARÍA LOURDES HERNÁNDEZ MINDIOLA Radicación No. 110010102000201504164 00 Aprobado según Acta No. 040 de la misma fecha TEMA A DECIDIR Dirimir el conflicto negativo de jurisdicciones entre el Juzgado Treinta y Siete Administrativo del Circuito de Bogotá Sección Tercera y el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Bogotá, suscitado con ocasión de la demanda promovida por SALUDCOOP EPS S.A., contra la Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y otros. HECHOS Y ANTECEDENTES PROCESALES Hechos. El presente conflicto de competencia se generó con ocasión de la demanda promovida por SALUDCOOP E.P.S. contra la Nación –Ministerio de Salud y Protección Social y otros, con el fin de que se declare que esas entidades han dejado de pagar las solicitudes de recobro presentadas con corte a 31 de octubre de 2013, las cuales, al 30 de abril de 2014 permanecían rechazadas por extemporaneidad como único motivo de glosa, y que además se declare responsables patrimonialmente de los perjuicios causados al demandante por ese no pago. Antecedentes procesales. En providencia del 20 de agosto de 2014, el Juzgado Treinta y Siete Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá se declaró incompetente para conocer de la acción en razón a que

consideró que ese asunto no podía adelantarse a través del medio de control de reparación directa puesto que “… se trata de actos administrativos en el procedimiento administrativo de recobros que resulta susceptible de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, pues en últimas lo que será objeto de discusión jurisdiccional es si las causales de rechazo, devolución, inconsistencia, aprobación condicionada, o por un valor diferente, se ajustan o no, a las normas legales y reglamentarias que regulan el sistema de seguridad social en salud o si por el contario se hallan afectados por las causales generales de nulidad que consagra el art. 137 del CPACA”1. Así las cosas, ese Despacho consideró que la competencia para conocer de esa demanda radica en la sección primera de los Juzgados Administrativos del Circuito de Bogotá, siempre que la cuantía no exceda los 300 SMLMV o del Tribunal Administrativo si lo superan. En consecuencia ordenó el envío correspondiente. Sin embargo, el apoderado de la parte demandante presentó recurso de apelación el cual fue negado por improcedente por parte esa misma instancia - o sea el Juzgado Treinta y Siete Administrativo de oralidad de Bogotá-2, no sin antes citar el pronunciamiento de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en cual, al resolver un conflicto de jurisdicciones por similares hechos, asignó el conocimiento a la Jurisdicción laboral. Concluyó entonces que el artículo 2 numeral 4 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, con ocasión de la entrada en vigencia del artículo 622 del Código General del Proceso, no puede derogar la

cláusula general y residual de competencia de la jurisdicción laboral, cuya fuente es prevalente por ser una ley estatutaria. Señaló el Juez Administrativo que deberá entenderse que los recobros al Estado son una controversia, que se desprende necesariamente de la prestación de los servicios de salud a los afiliados, beneficiarios, usuarios, por parte de una EPS cuando administren el régimen de seguridad social en 1 Folio 5 del cuaderno del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 2 Folios 14 a 17 del cuaderno del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. salud. Asimismo, las controversias judiciales que se desprendan de los recobros son un tipo especial de litigio en materia de seguridad social, que no pueden confundirse con casos de responsabilidad médica, ni con litigios basados en contratos, ni menos aún con el medio de control de reparación directa por hechos, omisiones u operaciones del Estado. Esa es la razón por la cual ese Despacho Judicial manifestó carecer de jurisdicción para conocer de la demanda que, en su criterio, corresponde a los juzgados laborales pues aquí se controvierte asuntos de seguridad social como lo es el pago de procedimientos y suministros de medicamentos por fuera del POS; recobros que fueron presentados por Saludcoop EPS y glosados por las entidades demandadas con causal de rechazo por extemporaneidad los cuales consistieron en servicios prestados en cumplimiento de fallos de tutela o comités técnico científicos. Así las cosas, ordenó la remisión del expediente a los Juzgados Laborales del Circuito de Bogotá3.

El Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Bogotá, en auto del 25 de noviembre de 20154, propuso el conflicto negativo de jurisdicción y remitió las diligencias a esta Sala para que lo dirimiera. Señaló, en consecuencia, que el artículo 2º de la ley 712 de 2001 que modificó el artículo 2º del Código de Procedimiento del Trabajo y de la Seguridad Social establece que la justicia laboral conoce entre otros de la ejecución de obligaciones emanadas de la 3 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, se pronunció sobre el recurso de queja frente a la negativa de conceder la apelación por parte del Juzgado Treinta y Siete Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá. Ver Folios 33 a 35 del cuaderno del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 4 Folios 183 a 183 de cuaderno del Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Bogotá. relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad. Por esta razón, no podría adelantarse un proceso ordinario laboral en esa jurisdicción, tal como lo propuso el Juzgado Treinta y Siete Administrativo de Bogotá, pues en este caso se controvierten asuntos propios de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Observó además que no tiene competencia para conocer de una acción de reparación directa y además dada la naturaleza jurídica de la entidad demandada, que es de derecho público, tal como lo es el Ministerio de Salud y Protección Social. El Juez laboral enfatizó en que además lo pretendido por el apoderado de la entidad demandante, consiste en daños y perjuicios causados por la entidad

pública como consecuencia de una omisión administrativa, lo que conlleva a que cualquier controversia que gire en torno a estos supuestos sea de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y el Juez Laboral deba apartar su conocimiento de la especialidad laboral. Finalmente citó el artículo 104 de la ley 1437 de 2012. CONSIDERACIONES Competencia. Conforme con el mandato que consagra el numeral 2° del artículo 1125 de la Ley 270 de 1996 –Estatutaria de Administración de 5 Art. 112. Corresponde a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura:

2. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran ente las distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales, salvo los que se Justicia-, esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura es competente para dirimir los conflictos que se susciten entre las distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales.

Ahora, si bien el Acto Legislativo 02 de 2015 "por medio del cual se adopta una reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional y se dictan otras disposiciones”, en su artículo 14 por el cual modificó el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política asignó a la Corte Constitucional la función de “dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”, esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria continuara con

dicha asignación así como las demás enlistadas en el artículo 112 de la Ley 270 de 1996, pues el artículo 19 parágrafo transitorio 1 de dicha reforma constitucional dispuso, que “los actuales Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”. Así mismo lo consideró la Sala Plena de la Corte Constitucional, que en Auto 278 del 9 de julio de 2015 señaló que “de acuerdo con las medidas transitorias previstas en el Acto Legislativo 002 de 2015, cabe entender que, hasta tanto los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no se posesionen, los Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura deben continuar en el ejercicio de sus funciones. Ello significa que, actualmente, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura conserva sus competencias, es decir, se encuentra plenamente habilitada para ejercer, no solo la función prevén en el artículo 114, numeral tercero, de esta ley y entre los consejos seccionales o entre dos salas de un mismo consejo seccional. jurisdiccional disciplinaria, sino también, para dirimir los conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones y para conocer de acciones de tutela”. En consecuencia, concluyó que la atribución del artículo 14 del acto legislativo 02 de 2015 sólo podrá ser ejercida por la Corte Constitucional, una vez la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura

cese definitivamente en sus funciones, momento en el cual los conflictos de competencia deberán ser remitidos a esa Corporación en el estado en que se encuentren. De otra parte, se entiende la jurisdicción como la función del Estado de administrar justicia y, la competencia, como la facultad que tiene el juez o el Tribunal para ejercer, por autoridad de la Ley en determinado asunto. Por regla general, un conflicto se presenta cuando dos o más funcionarios investidos de competencia, se disputan el conocimiento de un proceso, bien porque ambos funcionarios estiman es de su conocimiento, evento en el cual será positivo; o, por considerar que no les corresponde tramitar el asunto, caso en el cual será negativo y, para que éste se estructure serán necesarios los siguientes presupuestos:

1. Que el funcionario judicial esté tramitando determinado proceso.

2. Que surja disputa entre el funcionario que conoce el caso y otro acerca de quién debe conocerlo.

3. Que el proceso se halle en trámite.

En aras de lograr la eficiencia en el ejercicio de la función judicial, tal como lo contempló el principio constitucional consagrado en el artículo 2 Superior6, la Sala se ceñirá a pronunciarse sobre el tema propuesto a su consideración, en el entendido de definir a quién corresponde la competencia para conocer de determinado proceso judicial, para garantizar el acceso a la administración de justicia, teniendo en cuenta que esta colegiatura es el órgano constitucional encargado de dirimir este tipo de conflictos y, en aras de garantizar los principios de economía procesal y de prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, como lo prevé el artículo 228 de la Constitución Política7.

Problema jurídico a resolver y metodología a seguir para solucionarlo. Esta Sala debe determinar si corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, o a la Ordinaria Laboral y de Seguridad Social, conocer, tramitar y definir la controversia suscitada a partir del recobro al FOSYGA de lo pagado por una Entidad Promotora de Salud –E.P.Spor concepto de prestaciones de salud que se encuentran por fuera del Plan Obligatorio de Salud –POSy que fueron efectivamente prestadas a sus usuarios y pagadas, a su vez, por la demandante a sus Instituciones Prestadoras de los Servicios de Salud –IPS-. 6 “Art. 2. Constitución Política. Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad genera y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares”. 7 “Art. 228 Constitución Política. La Administración de Justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial.” Esta Sala precisa que el problema jurídico se resolverá siguiendo el

precedente horizontal vertido en la providencia del 11 de agosto de 2014, radicación No. 110010102000201401722-008, en el cual se decidió el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 34 Administrativo Oral y el 31 Laboral del Circuito de Bogotá, en un tema análogo del que ocupa ahora la atención de esta Superioridad. Siguiendo el precedente horizontal de esta Sala, el asunto se asignará a la Jurisdicción Ordinaria Laboral. En efecto, en la providencia que obra como precedente horizontal antes mencionado, en lo esencial, esta Sala al referirse al marco normativo aplicable, (i) examinó la cláusula general o residual de competencia de la Jurisdicción Ordinaria Laboral y de la Seguridad Social; (ii) hizo referencia al criterio exclusivo y excluyente con la asignación a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de los litigios en materia de seguridad social de los empleados públicos, cuando su régimen sea administrado por una persona de derecho público y, (iii) enfatizó en la competencia de la Superintendencia Nacional de Salud al ejercer funciones jurisdiccionales, para conocer de conflictos generados de las devoluciones o glosas a las facturas entre las entidades del Sistema de Seguridad Social en Salud. Ciertamente, en la providencia mencionada, esta Sala señaló que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley 270 de 1996 (Estatutaria de la Administración de Justicia), la Jurisdicción Ordinaria “conocerá de todos los asuntos que no estén atribuidos por la Constitución o la ley a otra

jurisdicción”. De la misma forma, que en el numeral 4º del artículo 2º del 8 Con ponencia del Magistrado Néstor Iván Javier Osuna Patiño. Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, modificado por el artículo 622 de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso), se asignó a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social, conocer de “las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administrativas o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos”. En la providencia que viene mencionándose, se efectuó una interpretación armónica e integral de lo dispuesto en los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 2º numeral 4º del CPT, de los cuales se advierte la cláusula general de competencia de la Jurisdicción Ordinaria, que en lo atinente a la especialidad laboral y de seguridad social, es competente para conocer, en primer lugar, de los litigios originados en la prestación de los servicios de seguridad social, suscitados entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradores o prestadores, con excepción de la responsabilidad médica y los relacionados con contratos y, en segundo lugar, de los asuntos que no hayan sido asignados por el Legislador a una de las jurisdicciones especiales. Ahora bien, se señaló que como el conflicto negativo de jurisdicciones se presentó entre la Jurisdicción Ordinaria Laboral y la Contencioso Administrativa, era preciso verificar los asuntos que en materia de seguridad

social taxativamente asignó el Legislador a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, particularmente en lo regulado en el artículo 104 en sus numerales 1º y 4º, valga decir, (i) debe tenerse en cuenta que, prima facie, no se trate desde la óptica sustancial o material de un litigio surgido de un acto, contrato, hecho, omisión u operación sujeto al derecho administrativo y en el que se encuentren involucradas entidades públicas o particulares en ejercicio de función administrativa y, (ii) la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa conoce en materia laboral y de seguridad social de los procesos relativos a “la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público” (negrillas en la providencia citada). De tal manera que según la providencia que sirve como precedente, los procesos judiciales referidos a la seguridad social de los servidores públicos, cuando su régimen sea administrado por una persona de derecho público, son los únicos litigios en materia de seguridad social asignados de forma privativa y excluyente a la Jurisdicción Especial de lo Contencioso Administrativo, de donde surge claro que cuando las pretensiones de la demanda sobre otras controversias que puedan generarse al interior de los actores del sistema general de seguridad social, corresponderán, siguiendo la cláusula general de competencia, a la Jurisdicción Ordinaria Laboral. En la citada providencia, se recordó que de acuerdo con lo dispuesto en el literal f) del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, adicionado por el artículo 126 de la Ley 1438 de 2011, a la Superintendencia Nacional de Salud

cuando ejerce funciones jurisdiccionales se le asignó la competencia para conocer de los “conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud”, función que ejerce a prevención , en relación con la Jurisdicción Ordinaria Laboral y de Seguridad Social y, que tiene segunda instancia ante la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social. De la misma manera, recordó la Sala en esa oportunidad que “no es el nomen juris de la demanda lo que determina la jurisdicción a tramitar el proceso, sino la real pretensión y objeto del litigio”, de allí que esta Superioridad como juez del conflicto está autorizada para efectuar una hermenéutica vinculante sobre las normas que atribuyen competencias a las jurisdicciones trabadas en el conflicto, labor que está íntimamente ligada al examen del caso concreto, consistente en la verificación de la realidad procesal identificable con la pretensión de la demanda, “integrando para ello las circunstancias de hecho y de derecho que la rodean o condicionan”. Enfatizó especialmente en que (i) la nueva redacción del artículo 2.4 del Código General del Trabajo y de la Seguridad Social, con ocasión de la entrada en vigencia del artículo 622 del Código General del Proceso, “nunca puede interpretarse como la decisión del legislador de inaplicar, restringir, ni mucho menos derogar la cláusula general y residual de competencia de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social, cuya fuente es prevalente por ser ley estatutaria”; (ii) la interpretación armónica y

coherente del enunciado normativo del artículo 2.4 del CPT a la luz de la cláusula general y residual de competencia del artículo 12 de la Ley 270 de 1996 (Estatutaria de la Administración de Justicia), muestra claramente que “los recobros al Estado son una controversia, sino directa, al menos indirecta, que se desprende necesariamente de la prestación de servicios de salud a los afiliados, beneficiarios o usuarios, por parte de una E.P.S. en tanto que administradora de un régimen de seguridad social en salud” y, (iii) “las demandas judiciales ocasionadas por el no pago en sede administrativa de recobros, en virtud de devoluciones o glosas a las facturas acompañadas a la solicitud de recobro, son una especie de litigio propio del sistema actual de seguridad social en salud, que se da entre un administrador del sistema de salud y el Estado, como garante último de los derechos fundamentales a la salud y a la seguridad social, en razón de la atención a los usuarios del mismo sistema”, que no pueden confundirse con casos “de responsabilidad médica, ni con litigios basados en contratos, ni con el medio de control de reparación directa por hechos, omisiones u operaciones del Estado”. Caso concreto. Descendiendo al caso concreto y en aplicación del criterio consistente en que no es el rótulo o nombre jurídico de la demanda lo que determina la jurisdicción que debe conocer, tramitar y decidir el proceso, sino la pretensión real objeto del litigio, se tiene lo siguiente: SALUDCOOP EPS S.A. pretende que se declare que esas entidades han dejado de pagar las solicitudes de recobro presentadas con corte a 31 de

octubre de 2013, las cuales, al 30 de abril de 2014 permanecían rechazadas por extemporaneidad como único motivo de glosa, y que además se declaren responsables patrimonialmente de los perjuicios causados al demandante por ese no pago. Esto como consecuencia de que en cumplimiento de órdenes judiciales plasmadas en fallos de tutela y actas del comité técnico científico se vio en la obligación de prestar dichos servicios. Las cuentas se radicaron ante los administradores fiduciarios con los soportes que acreditaban la efectiva prestación; sin embargo, los demandados se negaron al pago aduciendo extemporaneidad. Luego de verificada la situación fáctica y el marco jurídico aplicable, es claro que no se trata de un proceso relativo a la seguridad social de los servidores públicos, cuyo régimen sea administrado por una persona de derecho público, único litigio que taxativamente y de manera privativa y reservada se asignó a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, motivo por el cual debe entenderse que en aplicación de la cláusula general y residual de competencia de la Jurisdicción Ordinaria, de acuerdo con lo regulado en el artículo 12 de la Ley 270 de 1996, tratándose del recobro al Estado por prestaciones no POS, el conocimiento, trámite y decisión del asunto, corresponde a la Jurisdicción Ordinaria Laboral. En mérito de lo expuesto la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus atribuciones constitucionales y legales, RESUELVE: PRIMERO: DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones, suscitado entre el

Juzgado Treinta y Siete Administrativo del Circuito de Bogotá Sección Tercera y el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Bogotá asignando el conocimiento del asunto a la Jurisdicción Ordinaria, representada por el segundo de ellos, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. En consecuencia, procédase al envío inmediato del expediente a ese Despacho Judicial.

SEGUNDO: REMÍTASE copia de esta providencia al Juzgado Treinta y Siete Administrativo del Circuito de Bogotá Sección Tercera, para su información.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE,

JOSÉ OVIDIO CLAROS POLANCO

Presidente

MAGDA VICTORIA ACOSTA WALTEROS FIDALGO JAVIER ESTUPIÑAN CARVAJAL

Magistrada Magistrado Continúan Firmas……..

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ MARÍA LOURDES HERNÁNDEZ MINDIOLA

Magistrada Magistrada

CAMILO MONTOYA REYES PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Magistrado Magistrado YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA Secretaria judicial