CSDJ - F11001010200020160007800ADJUNTA20160818151115-2016

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá, D. C., agosto diez de dos mil dieciséis Magistrada Ponente: Dra. MARÍA LOURDES HERNÁNDEZ MINDIOLA Radicación No. 110010102000201600078 00 Aprobado según Acta No. 077 de la misma fecha OBJETO DE LA DECISIÓN Dirimir el conflicto negativo de competencias entre la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo representada por el Tribunal Administrativo de Córdoba y, la Jurisdicción Ordinaria, representada por el Tribunal Superior de Montería Sala Unitaria de Decisión Civil – Familia – Laboral, con ocasión de la demanda ejecutiva singular incoada por Medicenter E. U., por intermedio de apoderada judicial, contra El Municipio de Montelíbano. I.- ANTECEDENTES PROCESALES El presente conflicto de competencia entre las jurisdicciones citadas, se generó en la demanda ejecutiva singular (fls 1 al 133), presentada por la apoderada judicial de MEDICENTER E.U., con la finalidad que se libre mandamiento de pago por la suma de $1,007.034.258 representados en facturas cambiarias por concepto de suministro de medicamentos e insumos hospitalarios y odontológicos, sus intereses legales y moratorios, las costas del proceso y las agencias en derecho. El Juzgado Promiscuo del Circuito de Montelíbano (Córdoba) tramitó el proceso hasta la providencia que ordenó seguir adelante con la ejecución de fecha 11 de febrero de 2014, contra la cual fue interpuesto recurso de

apelación por parte de la entidad territorial ejecutada (fls. 205 al 207). Al surtirse la alzada el Tribunal Superior de Montería Sala Unitaria de Decisión Civil – Familia – Laboral declaró por falta de jurisdicción, la nulidad de todo lo actuado y ordenó remitir el expediente a la Oficina de Apoyo Judicial para que fuera repartido a los Juzgados Administrativos (fls. 6 al 11 del cuaderno anexo), correspondiéndole conocer al Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de Montería, pero éstos en auto del 18 de septiembre de 2014 lo remitieron por competencia al Tribunal Administrativo de Córdoba(fls. 214 y 215) , en razón a la cuantía. Recibida la demanda, el Tribunal Administrativo de Córdoba mediante providencia del 24 de noviembre de 2015 (fls.222 al 225), resolvió promover conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones y, ordenó remitir el proceso a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. II.- POSICIÓN DE LOS COLISIONADOS El Tribunal Superior de Montería Sala Unitaria de Decisión Civil – Familia – Laboral fundamentó su incompetencia en que el Juzgado Promiscuo del Circuito de Montelíbano no debió resolver de fondo la controversia planteada por exceder el resorte del Juez civil, toda vez que por tratarse de unas facturas que devienen del suministro de medicamentos al ente territorial accionado, la jurisdicción competente para dirimir el asunto es la contencioso administrativa, de conformidad con lo establecido en la Ley 80 de 1993.

Porque los títulos objeto del recaudo no han circulado, siendo las partes las mismas del negocio causal, pudiéndose oponer excepciones propias del contrato y que debe regirse la ejecución de los títulos conforme al régimen especial de la ley 80 de 1993, siendo asignada entonces la competencia a la jurisdicción contenciosa administrativa, conforme a lo estipulado en el art. 75, siendo aquel el juez competente para conocer de las controversias derivadas de los contratos estatales y procesos de ejecución o cumplimiento. Por su parte, El Tribunal Administrativo de Córdoba, apoyó su falta de competencia para conocer de la demanda ejecutiva singular y para librar el mandamiento de pago, en el art. 82 del C.C.A., modificado por el art. 1º de la Ley 1107 de 2006, la jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para juzgar las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades públicas; es decir, fue instituida para dirimir procesos contenciosos, no de ejecución. Excepcionalmente le fue atribuida competencia para conocer de procesos ejecutivos en dos casos i) los procesos ejecutivos derivados de condenas impuestas por la misma jurisdicción de lo contencioso administrativo (numerales 7 de los artículos 132 y 134B del C.C.A. y ii) procesos ejecutivos derivados de los contratos estatales de que trata la ley 80 de 1993 (art. 75 de la Ley 80 de 1993). Por lo anterior la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo únicamente conoce de procesos ejecutivos en los dos casos señalados y es posible que

conozca de la ejecución de facturas de venta (títulos valores) en los casos cuando las mismas provengan de un contrato estatal, caso en el cual el título ejecutivo debe estar integrado conjuntamente por los documentos que acrediten tal situación, esto es que las facturas provengan de un contrato estatal debidamente celebrado y ejecutado. En caso contrario, cuando las facturas de venta sean aportadas aludiéndolas como título valor independiente de un contrato estatal, no hay duda que la competencia para conocer de su ejecución es la jurisdicción ordinaria. III.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Y DECISIÓN A ADOPTAR 1.- Competencia De acuerdo a lo dispuesto por el numeral 61 del artículo 256 de la Constitución Política, y en armonía con lo preceptuado por el numeral 22 del artículo 112 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria es competente para dirimir conflictos de competencia que se susciten entre distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les ha atribuido funciones jurisdiccionales, salvo las consagradas en el numeral 33 del artículo 114 de la Ley 270 de 1996. 1 Corresponden al Consejo Superior de la Judicatura o a los Consejos Seccionales, según el caso y de acuerdo a la ley, las siguientes atribuciones: (…) Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones (…)” 2 Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales, salvo los que se prevén en el artículo 114, numeral tercero, de esta Ley y

entre los Consejos Seccionales o entre dos salas de un mismo Consejo Seccional. 3 Corresponde a las Salas Jurisdiccionales Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura: (…) Dirimir los conflictos de competencia que dentro de su jurisdicción se susciten entre jueces o fiscales e inspectores de policía. Del mismo modo, la Corte Constitucional en el Auto de Sala Plena No. 278 del 9 de julio de 2015, al interpretar lo dispuesto en los artículos 14 a 19 del Acto Legislativo 02 de 2015, sostuvo que la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura continuará ejerciendo sus funciones, hasta tanto no se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Ahora bien, se entiende la jurisdicción como la función del Estado de administrar justicia y, la competencia, como la facultad que tiene el juez o el Tribunal para ejercer, por autoridad de la Ley en determinado asunto. Por regla general, un conflicto se presenta cuando dos o más funcionarios investidos de competencia, se disputan el conocimiento de un proceso, bien porque ambos funcionarios estiman es de su conocimiento, evento en el cual será positivo; o, por considerar que no les corresponde tramitar el asunto, caso en el cual será negativo y, para que éste se estructure serán necesarios los siguientes presupuestos:

1. Que el funcionario judicial esté tramitando determinado proceso.

2. Que surja disputa entre el funcionario que conoce el caso y otro acerca de quién debe conocerlo.

3. Que el proceso se halle en trámite.

En aras de lograr la eficiencia en el ejercicio de la función judicial, tal como lo contempló el principio constitucional consagrado en el artículo 2 Superior4, la 4 “Art. 2. Constitución Política. Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad genera y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; Sala se ceñirá a pronunciarse sobre el tema propuesto a su consideración, en el entendido de definir a quién corresponde la competencia para conocer de determinado proceso judicial, para garantizar el acceso a la administración de justicia, teniendo en cuenta que esta colegiatura es el órgano constitucional encargado de dirimir este tipo de conflictos y, en aras de garantizar los principios de economía procesal y de prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, como lo prevé el artículo 228 constitucional5. 2.- Caso Concreto Procede la Sala a pronunciarse con relación a la jurisdicción competente para conocer de las presentes diligencias. Le corresponde a esta Sala definir si le compete a la jurisdicción de lo contencioso administrativo o a la ordinaria, conocer sobre la demanda ejecutiva singular dirigida a que se libre mandamiento de pago por la suma de $1,007.034.258 representados en facturas cambiarias por concepto de suministro de medicamentos e insumos hospitalarios y odontológicos, sus intereses legales y moratorios, las costas del proceso y las agencias en derecho. defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la

convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares”. 5 “Art. 228 Constitución Política. La Administración de Justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial.” Previamente se observa, que la demanda6 en cuestión fue interpuesta en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 20117, Estatuto que en cuanto a la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa, en materia de procesos ejecutivos prevé: “Artículo 104. De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. Igualmente conocerá de los siguientes procesos: (…)

6. Los ejecutivos derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción, así como los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una

entidad pública; e, igualmente los originados en los contratos celebrados por esas entidades”. 6 6 de marzo de 2015 – folio 7. 7 Ley 1437 de 2011 “Artículo 308. Régimen de transición y vigencia. El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012. Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia. Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior”. En armonía, el artículo 297 ibídem contiene la definición de título ejecutivo para los efectos de ese Código: Artículo 297. Título Ejecutivo. Para los efectos de este Código, constituyen título ejecutivo:

1. Las sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, mediante las cuales se condene a una entidad pública al pago de sumas dinerarias.

2. Las decisiones en firme proferidas en desarrollo de los mecanismos alternativos de solución de conflictos, en las que las entidades públicas queden obligadas al pago de sumas de dinero en forma clara, expresa y exigible.

3. Sin perjuicio de la prerrogativa del cobro coactivo que corresponde a los organismos y entidades públicas, prestarán mérito ejecutivo los contratos, los documentos en que consten sus garantías, junto con el acto administrativo a través del cual se declare su incumplimiento, el acta de liquidación del contrato, o cualquier acto proferido con ocasión

de la actividad contractual, en los que consten obligaciones claras, expresas y exigibles, a cargo de las partes intervinientes en tales actuaciones.

4. Las copias auténticas de los actos administrativos con constancia de ejecutoria, en los cuales conste el reconocimiento de un derecho o la existencia de una obligación clara, expresa, y exigible a cargo de la respectiva autoridad administrativa. La autoridad que expida el acto administrativo tendrá el deber de hacer constar que la copia auténtica corresponde al primer ejemplar”.

Descendiendo al caso en examen, se observa, que la acción fue incoada para librar mandamiento de pago contra la El Municipio de Montelìbano por la suma de $1,007.034.258 representados en facturas cambiarias por concepto de suministro de medicamentos e insumos hospitalarios y odontológicos, sus intereses legales y moratorios, las costas del proceso y las agencias en derecho. Suponiendo que estas facturas revelan la existencia de una relación contractual entre ambas partes, ha de precisarse que el Estatuto que las rige prescribe “son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad”8, y, a continuación, define de forma enunciativa los diferentes tipos de contratos, como son los de obra, consultoría, prestación de servicios, concesión, encargos fiduciarios y fiducia pública. A su turno, la misma Codificación establece, que los contratos del Estado se perfeccionan cuando se logre acuerdo sobre el objeto y la

contraprestación y éste se eleve a escrito9. Igualmente, prevé el conocimiento de los procesos ejecutivos derivados de obligaciones contractuales, por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo10. 8 Ley 80 de 1993 artículo 32. 9 Ley 80 de 1993 artículo 41. 10 Ley 80 de 1993 artículo 75. Sin embargo, no existe evidencia en el expediente, de la existencia de un negocio jurídico estatal entre las partes reglado por la Ley 80 de 1993 y demás normas concordantes.11 Por el contrario se observa, que los títulos base de la ejecución lo componen varias facturas de venta, calificadas como títulos valores de conformidad con el Código de Comercio, las cuales reúnen los requisitos y características que establece esa misma normatividad12 y, que no se enmarcan dentro de los previstos como títulos ejecutables ante la jurisdicción contencioso administrativa de conformidad con las normas arriba citadas, pues se itera, sólo son: (i) el contrato estatal mismo; (ii) las actas adicionales que modifican el contrato; (iii) las actas de liquidación del contrato; (iv) las actas de pago; (v) el convenio de transacción; (vi) las facturas de los bienes recibidos y las facturas cambiarias; (vii) los actos administrativos unilaterales, debidamente ejecutoriados y derivados de los contratos, que contengan una obligación de pagar una suma líquida de dinero a favor de la Administración (liquidación unilateral del contrato, por ejemplo); (viii) las sentencias proferidas en los

procesos contractuales; (ix) los autos interlocutorios, ejecutoriados y proferidos en los procesos contractuales (verbigracia, los que aprueban las conciliaciones prejudiciales); (x) los laudos arbítrales; (xi) las pólizas de seguros; además, (xii) las ejecuciones derivadas de condenas proferidas por 11 Ley 1150 de 2007, Decreto 734 de 2012. 12 Código de Comercio: “Artículo 621: Además de lo dispuesto para cada título-valor en particular, los títulos-valores deberán llenar los requisitos siguientes: 1) La mención del derecho que en el título se incorpora, y 2) La firma de quién lo crea (..).”. “Artículo 772: Factura es un título valor que el vendedor o prestador del servicio podrá librar y entregar o remitir al comprador o beneficiario del servicio. No podrá librarse factura alguna que no corresponda a bienes entregados real y materialmente o a servicios efectivamente prestados en virtud de un contrato verbal o escrito (..)”. la misma Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en los procesos de carácter contractual. Siendo así, queda claro entonces que los títulos valores, son válidos para respaldar las distintas obligaciones contractuales adquiridas por la Administración o por los propios contratistas, siempre y cuando se deriven del ejercicio de la actividad contractual estatal, pues si no provienen directamente de dicho contrato, no podrán ejecutarse ante la jurisdicción contencioso administrativa. En caso similar esta Sala ya se había pronunciado13, en cuya ocasión señaló: “la Sala observa que si bien el documento –factura de ventaaportado con la demanda es la base de la ejecución, lo cierto es que el

ejecutante no explica el origen de la obligación ejecutada, ni menos aportó los demás documentos necesarios que deben integrar esa factura de venta, pues tratándose, como se trata, de un título valor en el que interviene un ente territorial, dicho título es de los denominados complejo, dada su naturaleza de origen y creación (..).De modo análogo, debe señalarse que si las facturas de venta, que originan el conflicto de competencias del que ahora se ocupa esta Colegiatura, se dieron por el suministro de materiales de construcción, lo cierto es que en principio no se advierte la integración de un título ejecutivo complejo de carácter contractual, pues no hay prueba del contrato estatal que soporte esa relación y tampoco del registro presupuestal que respalde las obligaciones económicas derivadas de ese acuerdo9, 13 Radicado: 110010102000201402587, Sala 069 del 20 de agosto de 2015, MP: Wilson Ruiz Orejuela. En el mismo sentido, providencia aprobada en acta No. 084 del 7 de octubre de 2015 MP: Wilson Ruiz Orejuela. asunto que en todo caso, deberá ser dilucidado por el juez competente, según lo que se resuelva en la parte resolutiva de este proveído. Es por lo anterior –la falta del contrato estatal-, también, que no puede concluirse que las facturas de venta serían ejecutables ante el juez administrativo, pues no existe la prueba que son causa o resultado de un contrato estatal”. (Negrillas de la Sala). En dicha oportunidad, la Sala resaltó, que para salvaguardar el principio de legalidad del gasto, el registro presupuestal es requisito de ejecución del contrato estatal (inciso segundo del artículo 41 de la Ley 80 de 1993), sin el

cual no es posible integrar debidamente un título ejecutivo. Por el contrario, tratándose de facturas cambiarias como título ejecutivo simple y no complejo, éstas se ajustan a lo dispuesto para la ejecución de obligaciones ante la jurisdicción ordinaria civil, como lo prevé el artículo 422 del Código General del Proceso, vigente para la fecha de presentación de la demanda en cuestión14: “Artículo 422. Titulo ejecutivo. Pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante, y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial, o de las providencias que en procesos de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia, y los demás documentos que señale la ley. La confesión 14 Ley 1564 de 2012. Rige a partir del 1 de enero de 2014, en los términos del numeral 6) del artículo 627. hecha en el curso de un proceso no constituye título ejecutivo, pero sí la que conste en el interrogatorio previsto en el artículo 184.”. De acuerdo con todo lo anterior, queda claro que la competencia para conocer de la acción ejecutiva cuya base son facturas cambiarias, sin origen en un contrato estatal, deberá asignarse a la jurisdicción ordinaria civil. Sin más consideraciones, esta Superioridad determina que la Jurisdicción competente para conocer de la demanda ejecutiva singular de mínima cuantía presentada por MEDICENTER E. U., por intermedio de apoderada

judicial, contra EL MUNICIPIO DE MONTELÍBANO, es la ordinaria civil, representada por el Tribunal Superior de de Montería Sala Unitaria de Decisión Civil – Familia – Laboral, al cual se le enviará el expediente, para que trámite el recurso de apelación y una vez resuelto lo devuelva al Juzgado Promiscuo del Circuito de Montelíbano (Córdoba) para que continúe con el trámite de la demanda. En mérito de lo expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura en uso de sus atribuciones constitucionales y legales, RESUELVE PRIMERO: Asignar el conocimiento de la demanda ejecutiva presentada por MEDICENTER E. U., por intermedio de apoderada judicial, contra EL MUNICIPIO DE MONTELÍBANO, a la ordinaria civil, representada por el Tribunal Superior de Montería Sala Unitaria de Decisión Civil – Familia – Laboral, al que se remitirá el expediente de forma inmediata.

SEGUNDO: Remítase copia de la providencia al Tribunal Administrativo de Córdoba, para su información.

NOTIFÍQUESE Y CUMPLASE

JOSÉ OVIDIO CLAROS POLANCO

Presidente

MAGDA VICTORIA ACOSTA WALTEROS FIDALGO JAVIER ESTUPIÑAN CARVAJAL

Magistrada Magistrado

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ MARÍA LOURDES HERNÁNDEZ MINDIOLA

Magistrada Magistrada Continúan Firmas……..

CAMILO MONTOYA REYES PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Magistrado Magistrado YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA Secretaria judicial