CSDJ - F11001010200020160073700ADJUNTA20160610152320-2016

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá. D.C., ocho ( 8 ) de Junio de dos mil dieciséis (2016) Magistrado Ponente: Dr. FIDALGO JAVIER ESTUPIÑÁN CARVAJAL Registro de proyecto el siete ( 7 ) de Junio de dos mil dieciséis (2016) Radicado. 110010102000201600737 - 00 Aprobado según Acta de Sala No. 52 OBJETO DEL PRONUNCIAMIENTO Dirime la Sala el conflicto negativo de competencia suscitado entre las Jurisdicciones Ordinaria Laboral y de lo Contencioso Administrativo, representadas por el Juzgado Laboral del Circuito de Zipaquirá y el Tribunal Administrativo Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección A, con ocasión de la demanda promovida por la señora CARMENZA CHOCONTA DE SÁNCHEZ contra la Nación Ministerio de Educación Nacional-Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. ANTECEDENTES PROCESALES La señora CARMENZA CHOCONTA DE SÁNCHEZ, a través de apoderado judicial, en escrito de demanda del 11 de julio de 2012, la cual fue subsana el 12 de septiembre de 2012, de ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, pretende que se declare: “… que la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio CUNDINAMARCA a través de FIDUPREVISORA S.A., debe reconocer y pagar la indemnización Moratoria, por el pago

tardío de las Cesantías Definitivas reconocidas con la Resolución 704 DEL 1 DE JUNIO DE 2010, a razón de un día de salario por cada día de retardo, desde le 12 DE MAYO DE 2010 y hasta el día 14 DE ABRIL DE 2011 ( fecha de pago de dicha prestación) equivalente a la suma de $28.556.891,47 de conformidad con la Ley 1071 de 2006, artículo 5º ley 91 de 1989 y demás normas concordantes y complementarias, valor que deberá indexarse para el día del pago)”. Así mismo, solicitó condenar a la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO, al reconocimiento y pago de los ajustes de valor a que haya lugar con motivo de la disminución del poder adquisitivo de la sanción moratoria antes señalada. Posición de los despachos judiciales que provocaron el conflicto. Presentada la demanda y subsanada la misma, como se dijo, el 12 de septiembre de 2012, correspondió su reparto al Juzgado Primero Administrativo de Descongestión Oral de Zipaquirá, dicho despacho resolvió en auto del 17 de noviembre de 2015 remitir por competencia el expediente al Juez Laboral del Circuito de Zipaquira, de acuerdo con lo resuelto por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección SegundaSubsección A, en providencia de fecha 13 de agosto de 2015, a través de la cual resolvió el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, donde advierte el

Tribunal que la competencia fue asignada a la Jurisdicición Ordinaria en los que respecta al conocimiento de la sanción moratoria por el pago tardío de cesantías, contempaldo en la ley 1071 de 2006, de acuerdo con lo señaladó para el efecto por el Consejo Superior de la Judicatura Sala Jurisdiccional Disciplinaria en diversas providencias, por lo la demanda debe ser exigida mediante demanda ejecutiva laboral, ante la Jurisdicción Ordinaria Laboral, por lo tanto la Jurisdicción Contencionsa no es la competente para conocer del asunto, razón por la cual ordenó devolver el expediente al Juez de Primera instancia para lo que corresponda. Al llegar la demanda al Juzgado Laboral del Circuito de Zipaquira y en auto del 28 de enero de 2016 se abstiene de asumir el conocimiento por falta de jurisdicción, por cuanto el proceso de la referencia no es proceso ejecutivo, sino de ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO atribuido por ley a la jurisdicción contenciosa administrativa, y para ello indica: “...nótese como lo pretendido por la actora y para lo cual confirió poder es para iniciar una acción de nulidada y restablecimiento del derecho, en virtud del silencio adminisrativo negativo frente al derecho de petición radicado el 14 de julio de 2011 ante la Secretaria de Educación de chía – Fondo nacional de prestaciones sociales del magisterio y Fiduprevisora, para el reconocimiento y pago de la sanción moratorio contempaldo en la ley 1071 de 2006artículo 5 y la aley

91 de 1989 juzgado primero administrativo orak de esta localidad, al proceder a analizar la demanda para su admisión, es de la justicia contencionsa administrativa… Añade, que en gracia de discusiòn y para el caso en que se admita el Criterio al cual recurrió el Tribunal Administativo de Cundinamarca – Seccion Segunda, para remitir el proceso a ese despacho judicial, en el sentido de que trata de un cobro ejecutivo por la via judicial, advierte que tampoco es competente ese despacho atendiente la calidad de accionante – doncente de vinculación nacional, de acuerdo con lo que se desprende del acto administrativo No. 0704 del 1 enero de 2010 y de la demanda – La Nación Ministerio de Educación Nacional, teniendo en cuenta que conforme al articulo 7 del CPTSS…competencia en los procesos contra la nación. En los procesos que se sigan contra la Nación será competente el juez laboral del circuito del último lugar donde se haya prestado el servicio o el del domicilio del demandante, a elección de éste cualquiera que sea la cuantía… , teniendo en cuenta que el último lugar de prestación de servicios fue en el municipio de Macheta como se enuncia en la Resolución No. 0704 de 1 de junio de 20010, proferida por la Secretaria de Educación del Departamento de Cundinamarca y que el domicilio de la demandante, conforme se desprende del libelo interlocutorio es la ciudad de Bogotá” En tal sentido considera el Juzgado Laboral del circuito de Zipaquira, que el competente, es la Justicia Contenciosa Adminstrtaiva y no la ordinaria laboral, o en su defecto la copetencia recaería en los Jueces Laborales del Circuito de Bogotà o

Adminstativo de Choconta a elección de la parte accionante. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia. Es necesario aclarar que si bien es cierto, el Acto Legislativo 02 del 1° de julio de 2015, modificó el Capítulo 7 del Título VII de la Constitución Política, suprimiendo el Consejo Superior de la Judicatura, también lo es que en sus artículos 18 y 19, establecieron unas medidas transitorias con el fin de garantizar la continuidad en el ejercicio de las funciones que se encontraban a su cargo. En este sentido, estipuló que “Los actuales Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”. Aunado a lo anterior, la Sala Plena de la Corte Constitucional en Auto 278 del 9 de julio de 2015, analizando este aspecto, consideró: “De acuerdo con las medidas transitorias previstas en el Acto Legislativo 002 de 2015, cabe entender que, hasta tanto los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no se posesionen, los magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura deben continuar en el ejercicio de sus funciones. Ello significa que, actualmente, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura conserva sus competencias, es decir, se encuentra plenamente habilitada para ejercer, no sólo la función jurisdiccional disciplinaria, sino también, para dirimir los conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones y para conocer de acciones de tutela”1 (resaltado

nuestro). En consecuencia, como en la actualidad esta Sala conserva sus funciones y competencias, se encuentra facultada para emitir la decisión que en derecho corresponda en el presente asunto. 1 Magistrado Sustanciador Luis Guillermo Guerrero Pérez. Entendida la jurisdicción como la función del Estado de administrar justicia, y la competencia, como la facultad que tiene el juez o el Tribunal para ejercer, por autoridad de la ley en determinado asunto. Así tenemos por regla general, el conflicto se presenta cuando dos o más funcionarios investidos de competencia, se disputan el conocimiento de un proceso, bien porque ambos funcionarios estiman es de su conocimiento, caso en el cual será positivo; o por considerar no les corresponde, evento en el cual será negativo, y para que éste se estructure o proceda, es necesario se presenten los siguientes presupuestos:

1. Que el funcionario judicial esté tramitando determinado proceso.

2. Que surja disputa entre el funcionario que conoce el caso y otro u otros acerca de quién debe conocerlo.

3. Que el proceso se halle en trámite, esto es, que no haya sido fallado.

Por otra parte, y previo a analizar el asunto objeto de estudio, es necesario precisar que en los pronunciamientos de esta Colegiatura, han de desarrollarse los principios rectores los cuales enmarcan una adecuada administración de justicia, en la búsqueda de la eficiencia y eficacia de la función judicial, los cuales pueden generar variaciones en el trámite de los conflictos de jurisdicción y competencia puestos a conocimiento de esta Colegiatura, en aras de prever actualmente un trámite expedito y ágil en orden a lograr la eficiencia en el ejercicio de la función judicial tal

como lo contempló el principio constitucional consignado en el artículo 2° Superior, veamos: “Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.” En ese orden de ideas y en aras de materializar tal principio, se ceñirá la Sala a pronunciarse sobre el tema propuesto a su consideración en el entendido de que lo pretendido es definir a quién corresponde la competencia para conocer de determinado proceso judicial, esto es, el verdadero acceso a la administración de justicia, teniendo en cuenta que esta Colegiatura es el órgano constitucional encargado para dirimir este tipo de conflictos, y en aras de garantizar el principio de economía procesal, dada la trascendencia social del litigio traído en autos, por consiguiente, se procederá a analizar el sub lite y tomar una decisión de fondo en la cual se esclarezcan los hechos objeto de la controversia, y así garantizar la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, conforme lo prevé el artículo 228 de la Constitución Política cuyo texto legal es del siguiente tenor:

“La Administración de Justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial. (…)” Asunto preliminar. Se acota que la Sala ha venido adscribiendo la competencia conforme al nombre de la acción señalado en el libelo introductorio de la demanda, para indicar que cuando se acude al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, ello demarca la competencia en la jurisdicción de lo contencioso administrativa2, contrario sensu, cuando se demanda vía ejecutiva el pago de los intereses moratorios se ha dicho que el asunto corresponde al resorte de la 2 A manera de ejemplos, entre muchos otros casos, se tienen decisiones en los radicados 110010102000201400686 – 00 del 23 de julio de 2014, 110010102000201401443-00 del 30 de julio de 2014, 110010102000201303056 – 00 del 5 de marzo de 2014, 1100101020002014016664 – 00 del 3 de septiembre de 2014, 110010102000201401744 – 00 del 3 de septiembre de 2014, 110010102000201401750– 00 del 17 de septiembre de 201, 110010102000201401939 – 00 del 10 de septiembre de 2014 Jurisdicción Ordinaria Laboral, es decir, la asignación de competencia al decidir conflictos como éstos los venía definiendo el actor al identificar la demanda. Ahora la Sala retoma la posición primaria para estar en consonancia con la Jurisdicción Contenciosa misma, que pese a no ser obligatorio acoger esas posiciones

de las jurisdicciones enfrentadas, pueden servir de apoyo en momento dado como criterio auxiliar, en aras de complementar y nutrirse el juez del conflicto de elementos y argumentos jurídicos que redunden en beneficio de la seguridad jurídica. Es decir, ya no es defendible la posición esbozada en el sentido que por no tener un reconocimiento expreso la sanción moratoria por parte de la administración, no puede pregonarse la existencia de título ejecutivo, cuando la complejidad del mismo deviene de la presencia de elementos básicos e ineludibles, como la existencia del reconocimiento de la cesantía (no se discute la misma), su pago tardío o no pago y la ley misma (Ley 244 de 1995 y Ley 1071 de 2006) como fuente de obligación que es, ante esas realidades no hay forma de sustraerse al reconocimiento de título ejecutivo, que por serlo, es exigible ante la jurisdicción que competa, solo que ante los supuestos dados en el artículo 1045 de la Ley 1437 de 2011, casos como el presente no son de los enlistados allí por el legislador, por lo tanto, el juez natural sigue siendo el Ordinario Laboral. Así las cosas, se precisa de un cambio de posición de la Sala para decidir conflictos como el de autos, a fin de dejar sentado que es la Ley y, en caso de duda, el Juez del conflicto quien decide teniendo en cuenta no solo la pretensión invocada sino el fondo del asunto expuesto, la jurisdicción competente. Asunto en concreto. El presente caso se relaciona con un conflicto negativo de jurisdicción, suscitado entre las autoridades arriba anotadas por el conocimiento de la

demanda instaurada como medio de control “acción de nulidad y restablecimiento del derecho” contra la Nación -Ministerio de Educación NacionalFondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, con el fin de que se condene a “… la NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO, a que debe reconocer y pagar la indemnización Moratoria, por el pago tardío de las Cesantías Definitivas reconocidas con la Resolución 704 DEL 1 DE JUNIO DE 2010, a razón de un día de salario por cada día de retardo, desde le 12 DE MAYO DE 2010 y hasta el día 14 DE ABRIL DE 2011 ( fecha de pago de dicha prestación) equivalente a la suma de $28.556.891,47 de conformidad con la Ley 1071 de 2006, artículo 5º ley 91 de 1989 y demás normas concordantes y complementarias, valor que deberá indexarse para el día del pago”. Decisión del caso. El artículo 100 del Código Sustantivo del Trabajo, establece: "será exigible ejecutivamente el cumplimiento de toda obligación originada en una relación de trabajo, que conste en acto o documento que provenga del deudor o de su causante o que emane de una decisión judicial o arbitral en firme", y el numeral 5° del canon 2° de la Ley 712 de 2001, que modificó el artículo 2° del Código de Procedimiento Laboral, dispone que la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad laboral y de seguridad social, conoce de "la ejecución de obligaciones emanadas de la

relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad". En el asunto sub examine, la demandante aportó copia de la Resolución No. 00704 del 01 de junio de 20103, mediante la cual, la Secretaría de Educación del Departamento de Cundinamarca – Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, le reconoció por concepto de liquidación de cesantías definitivas la suma de $76.398.617, y copia auténtica del comprobante de pago expedido por el Banco Agrario de Colombia4. En consecuencia, pretende el reconocimiento del valor correspondiente por concepto de la sanción moratoria causada entre el 12 de mayo de 2010 hasta el 14 de abril de 2011. Así las cosas, la acreencia laboral cuyo pago reclama la demandante, fue reconocida por la Secretaria de Educación del Departamento de Cundinamarca, teniendo en 3 Folios 03 y 05. 4 Folios 04. cuenta que no se está discutiendo la legalidad de ese acto administrativo sino el cumplimiento del mismo, que ante su requerimiento para el reconocimiento de la mora en el pago con la sanción de Ley, demanda el acto ficto que niega tal petición. Resulta entonces que la competencia para conocer el asunto recae en la Jurisdicción Ordinaria. Debe acotarse sobre el hecho que, como lo pretendido es el pago de una obligación legal, como es la mora en la cancelación de la cesantía reconocida, pues la Resolución 000704 del 01 de junio de 2010, fue cancelada después de haberse cumplido el término de 65 días hábiles con el que contaban, por Ley para realizar el pago, sanción que estando prevista y debidamente reglada en su cuantía según los

días de mora, se torna indiscutible que el monto es fácilmente determinable, para que en concordancia con el art. 422 del Código General del Proceso, pueda hablarse de estar en presencia de un título ejecutivo, de donde es viable su ejecución por parte del beneficiario a través de acción ejecutiva. No en vano la Ley 244 de 1995, adicionada en ese aspecto por el artículo 5 de la Ley 1071 de 20065, estimó el pago de un día de salario por cada día de mora hasta el pago de las cesantías reconocidas por acto administrativo en firme, lo cual hace perfectamente determinable la cuantía por la cual se reclama en ejecución. Diferente fuera que se estuviera discutiendo el reconocimiento de las cesantías como litigio a resolver por alguna de las jurisdicciones enfrentadas, pero una vez declarado y reconocido el derecho de las primeras, la ley, como se dijo, estipula la cuantía como castigo que se debe pagar por no cancelar dentro del período de gracia para ello 5 MORA EN EL PAGO. La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en .firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro. PARÁGRAFO. En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga

efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo. Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este concebido, consagración ésta que refuerza el argumento de estar frente a cuantías determinadas y ejecutables, no por otra vía distinta a la laboral ordinaria. Teoría que no es novedosa en el ordenamiento interno, menos en esta Colegiatura, que desde mucho antes concibió esta misma posición cuando se ventilan casos como el de autos, pese a que se invocaban pretensiones de nulidad y restablecimiento de derecho, determinado siempre como de la Jurisdicción ordinaria6 por constituir título ejecutivo complejo una vez reconocida la cesantía. De igual forma, el mismo Consejo de Estado sentó el criterio al interior de su jurisdicción, desde el 27 de marzo de 2007 en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, cuando en el radicado 200002513-01, expuso, luego de algunas variantes, que “en las hipótesis en que no haya controversia sobre el derecho, por existir la resolución de reconocimiento y la constancia o prueba del pago tardía que en principio, podrían constituir un título ejecutivo complejo de carácter laboral, el interesado puede acudir directamente ante la justicia ordinaria para obtener el pago mediante la acción ejecutiva”. Posición no discutible cuando se ventilan iguales supuestos de hecho, y como garantía de seguridad jurídica deben resolverse situaciones similares en el mismo sentido. Precisa e insiste la Sala que no es el nomen juris de la demanda lo que determina la

jurisdicción del proceso, sino la real pretensión y objeto del litigio, en este caso, no otro que lograr el reconocimiento y cancelación de una sanción que se encuentra debidamente determinada en la Ley, con base en la Resolución que cuantificó la obligación principal y la demostración de la fecha de cancelación de ese reconocimiento que demuestre lo tardío de su pago. Aceptar el rótulo de la demanda como determinante en la escogencia de la jurisdicción, es dejar al arbitrio de las partes algo que es potestativo de legislador, es la Ley la que establece las reglas de competencia, sólo que por interpretaciones que 6 Entre otros, ver radicados Nos. 110010102000200902329-00 del 16 de septiembre de 2009, 110010102000201202113 – 00 del 18 de enero de 2013 suelen dar a ciertas normas los operadores judiciales, registran las diferentes posiciones encontradas frente a hechos aparentemente confusos, donde surge necesaria la intervención del juez del conflicto, quien por mandato Constitucional y legal adscribe el conocimiento al competente con fuerza vinculante para los intervinientes y los Jueces trabados en el conflicto. Ahora bien, en relación con lo argumentado por el Juzgado laboral de Zipaquirá, en cuanto que el artículo 7º del Código Procesal del Trabajo señala que: "ARTICULO 7º. Competencia en los procesos contra la Nación. En los procesos que se sigan contra la Nación será competente el juez laboral del circuito del último lugar donde se haya prestado el servicio o el del domicilio del demandante, a elección de este, cualquiera que sea la cuantía. En los lugares donde no haya juez laboral del circuito conocerá de estos procesos el

respectivo juez del circuito en lo civil." En cuanto a la razón de competencia, respecto del lugar, la ciudadana con la presentación de la demanda manifestó su voluntad de presentarla en el “lugar de prestación del servicio” como lo establece el artículo antes enunciado. Al respecto es necesario indicar que el conflicto negativo de competencia se sucito entre el juez administrativo de Zipaquirá y el Juez Laboral del mismo circuito, únicamente por competencia en razón de la materia. Por lo expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus atribuciones constitucionales y legales, RESUELVE PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicción por competencia planteado, declarando que el conocimiento de la demanda incoada por el apoderado de la señora CARMENZA CHOCONTA DE SANCHEZ, contra la Nación Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio le corresponde a la Jurisdicción Ordinaria, en consecuencia, procédase al envío inmediato del expediente al Juzgado Laboral del Circuito de Zipaquirá, quien provocó el conflicto con la justicia contenciosas administrativa, para su conocimiento. SEGUNDO.- REMÍTASE copia de esta providencia al Tribunal Administrativo Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección A, para su información.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

JOSÉ OVIDIO CLAROS POLANCO

Presidente

MAGDA VICTORIA ACOSTA WALTEROS FIDALGO JAVIER ESTUPIÑAN CARVAJAL

Magistrada Magistrado

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ MARÍA LOURDES HERNÁNDEZ MINDIOLA

Magistrada Magistrada

CAMILO MONTOYA REYES PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Magistrado Magistrado

YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA

Secretaria Judicial