CSDJ - F11001010200020160125100ADJUNTA20160721152851-2016

Bogotá D. C., trece (13) de julio de dos mil dieciséis (2016) Magistrado Ponente: Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO Radicación No. 110010102000201601251 00 Aprobado según Acta N° 066 de la misma fecha.

Ref.: Conflicto de competencias entre las

Jurisdicciones Ordinaria Laboral y Contencioso Administrativa. ASUNTO Dirime la Sala el conflicto negativo de competencias suscitado entre los

JUZGADOS 17 LABORAL DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN y 19

ADMINISTRATIVO ORAL DE LA MISMA CIUDAD, con ocasión del conocimiento de demanda de nulidad y restablecimiento del derecho impetrada a través de apoderada por Gloria Estela Moreno Maya, contra la Nación -Ministerio de Educación NacionalFondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.

ANTECEDENTES RELEVANTES

1. La señora Gloria Estela Moreno Maya, a través de apoderada, el 16 de diciembre de 2015, presentó ante los Juzgados Administrativos de Medellín

(reparto), demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de las entidades antes mencionadas, con el fin de que se declare la nulidad del acto ficto configurado el 8 de agosto de 2013, frente a la petición presentada el 8 de mayo del mismo año, en cuanto negó el derecho a pagar la sanción moratoria, con ocasión de las cesantías definitivas reconocidas por la Secretaría de Educación de Medellín mediante resolución Nº 07132 del 4 de junio de 2012, pretendiendo se ordene su pago de conformidad con la Ley

244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006, consistente en un día de salario por cada día de retardo en la cancelación de las mismas.

2. La demanda le correspondió al Juzgado 19 Administrativo Oral de Medellín, el cual mediante auto del 20 de enero de 2016, se declaró incompetente para conocer del asunto, al considerar que es la Jurisdicción Ordinaria Laboral la que debe asumir el conocimiento, porque lo pretendido por las demandantes debe ser reclamado a través de un proceso ejecutivo laboral puesto que “se está en presencia de la constitución de un título ejecutivo y que éste no se circunscribe a los de competencia de la Jurisdicción Contencioso Administrativa de conformidad con los artículos 297 y 104 de la Ley 1437 de 2011”. Dispuso la remisión del expediente al reparto de los Juzgados Laborales del Circuito de Medellín.

3. Por su parte, el Juzgado 17 Laboral del Circuito de Medellín, en auto del 31 de marzo de 2016, propuso conflicto negativo de competencia, al considerar que no existe título ejecutivo alguno que contenga obligación clara, expresa y exigible que sustente su ejecución, por no cumplirse las exigencias del artículo 488 del Código de Procedimiento Civil porque las cesantías fueron reconocidas por entidad distinta a la ejecutada (la NaciónMinisterio de Educación Nacional-Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio-).

Por eso considera que la vía procesal adecuada para discutir las cesantías y el reconocimiento de la sanción moratoria es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, teniéndose en cuenta que se solicita en la

demanda declaratoria de nulidad del acto ficto configurado 3 meses después de la presentación de la petición de reconocimiento, debiéndose entender, de acuerdo con el mandato contenido en el artículo 83 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, “que es negativa”. Es decir, se declaró sin competencia por falta de jurisdicción. En consecuencia, propuso el conflicto negativo de competencias y dispuso la remisión de la actuación a esta Corporación1.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

COMPETENCIA.

La Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura es competente para dirimir el conflicto de competencia entre diferentes jurisdicciones planteado entre los Juzgados 17 Laboral del Circuito de Medellín y 19 Administrativo Oral de la misma ciudad, al tenor de lo establecido en el numeral 6º del artículo 256 de la Constitución Política, así: “Corresponde al Consejo Superior de la Judicatura (…) las siguientes atribuciones: (…)

6. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones (…)” Lo anterior, en concordancia con el mandato consagrado en el numeral 2° del artículo 112 de la Ley 270 de 1996, -Estatutaria de Administración de Justicia-, en los siguientes términos: 1 Se apoyó en fallos de esa jurisdicción: del 8 de mayo de 2015 proferido por la Sala Segunda de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia (no trae radicado), auto del 16 de julio de 2015 emitido por la Sección Segunda del Consejo de Estado (150012333000201300480 02) y sentencia adiada el 16 de septiembre de 2015 por el Consejo de Estado

(150012331000200502617 01). “Art. 112. Corresponde a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura (…)

2. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran ente las distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales, salvo los que se prevén en el artículo 114, numeral tercero, de esta ley y entre los consejos seccionales o entre dos salas de un mismo consejo seccional.” Oportuno resulta recordar que, en razón a la entrada en vigencia del Acto Legislativo Nº 02 de 2015, se adoptó una reforma a la Rama Judicial, denominada “equilibrio de poderes”, en lo atinente al Consejo Superior de la Judicatura, literalmente en el parágrafo transitorio primero del artículo 19 de la referida reforma constitucional, enunció: “(…) Los actuales Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”.

En el mismo sentido, la Sala Plena de la Corte Constitucional en Auto 278 del 9 de julio de 2015, al pronunciarse respecto a la competencia para conocer conflictos de jurisdicciones, decantó el alcance e interpretación de la entrada en vigencia del referido Acto Legislativo Nº 02 de 2015, concluyendo que en relación con las funciones que se encontraban a cargo de esta Sala, las modificaciones introducidas quedaron distribuidas de la siguiente manera:

(i) la relacionada con el ejercicio de la jurisdicción disciplinaria, pasó a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial, órganos creados en dicha reforma (artículo 19), y (ii) la relacionada con dirimir los conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones, fue asignada a la Corte Constitucional (artículo 14). En cuanto hace al conocimiento de las acciones de tutela, como ya se mencionó, el parágrafo del artículo 19 dispuso expresamente que “la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las 5 Comisiones Seccionales de Disciplina Judiciales no serán competentes para conocer de acciones de tutela”. Reiteró la Corte Constitucional que “los actuales Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”, en consecuencia, conforme las medidas transitorias previstas en el Acto Legislativo Nº 02 de 2015, estimó la Guardiana de la Constitución que hasta tanto los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial tomen posesión, los Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura deben continuar en el ejercicio de sus funciones, lo cual significa que actualmente esta Colegiatura conserva sus competencias, es decir, se encuentra plenamente habilitada para ejercer, no sólo la función jurisdiccional disciplinaria, sino también, para dirimir los conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones y para conocer de acciones de tutela. Ahora bien, se hace necesario en primer término y a efectos de resolver el

presente conflicto, precisar que la jurisdicción es entendida como el ejercicio soberano del Estado para administrar justicia entre sus asociados, la cual siendo una, ha sido dividida por el legislador teniendo en cuenta para el efecto, las diversas materias de orden jurídico a que ella se aplica, de una parte, creando funcionalmente diversas clases de jurisdicciones (pluralidad jurisdiccional: Ordinaria, Contencioso Administrativa, Constitucional, Especial [Indígena, Jueces de Paz, Coactiva, Penal Militar], sin ser ésta una enumeración excluyente); y de otra, mediante la atribución de competencias entre la pluralidad de órganos, según la naturaleza del derecho sustancial cuya protección se invoca. Al respecto la doctrina2 ha considerado: “La palabra jurisdicción, etimológicamente, proviene del latín iurisdictio, integrado por los vocablos iuris, que significa ‘derecho’, y ‘dicere’, que quiere decir ‘declarar’, ‘dar’. Desde este punto de vista, puede concebirse como la facultad de declarar el derecho. Empero, esa función –como observa BONJEAMtiene un campo de aplicación muy extenso, pues se refiere también al legislativo y al ejecutivo, por cuanto dar o declarar el derecho es reglamentar las relaciones sociales, sea creándolo o aplicándolo. Entonces, el legislativo al dictar una ley y mediante ella adoptar un código o el ejecutivo al proferir un decreto y reglamentarla, crean derecho. Empero, no es este el sentido que tiene el vocablo, esto es, de establecerlo, que es su sinónimo, sino decirlo o aplicarlo, por lo cual

la jurisdicción, específicamente considerada, alude a esa facultad que el Estado atribuye a una de sus ramas con la finalidad precisa de administrar justicia. Con fundamento en lo expuesto, puede definirse la jurisdicción, en sentido propio, como la soberanía del Estado ejercida por conducto de los órganos a los cuales se le atribuye la función de administrar justicia, con el fin de satisfacer intereses generales y, secundariamente, aplicar el derecho sustancial o material a un caso concreto”. Por su parte, el doctrinante JAIME AZULA CAMACHO3, definió la competencia, etimológicamente de la siguiente manera: “(…) proviene del latín competeré, ‘atribuir’, ‘incumbir’, ‘corresponder’. En su aceptación corriente se concibe como algo que le está atribuido a alguien. Desde el punto de vista jurídico, por competencia se entiende –según el acertado y unánime reconocimiento hecho al concepto de 2 Teoría General del Proceso, Tomo I, Novena edición, editorial Temis, JAIME AZULA CAMACHO. 3 Teoría General del Proceso, Tomo I, Novena edición, editorial Temis. MATTIROLOla medida en que se distribuye la jurisdicción entre las distintas autoridades judiciales. Una acepción más amplia y que resalta todos los distintivos que presenta el fenómeno, es la que traía el Código de Procedimiento Civil derogado en su artículo 143, al decir que “es la facultad de un juez o tribunal para ejercer, por autoridad de la ley, en determinado negocio, la jurisdicción que corresponde a la República”. El anterior concepto resalta, en primer lugar, el origen legal de la competencia,

y, en segundo, que ella constituye el ejercicio de la jurisdicción, la cual por su parte, es la manifestación de la soberanía del Estado atribuida a uno de sus órganos y con la específica finalidad de administrar justicia…” De lo anteriormente expuesto, se infiere que la competencia implica necesariamente el ejercicio de la jurisdicción, empero, son diferentes tal y como lo concreta LUIS MATTIROLO, en su Tratado de Derecho Judicial Civil4, al exponer: “…a) La jurisdicción emana de la ley y ninguno puede ejercerla si ésta no le ha sido conferida, mientras que la competencia puede proceder de la sola voluntad de las partes, lo que ocurre en el supuesto de la prórroga. b) La jurisdicción comprende toda clase de asuntos, mientras que la competencia queda circunscrita a los designados por la ley o acordados por las partes. c) No es aceptable un juez sin jurisdicción, al paso que sí los hay sin competencia para ciertos negocios. d) La jurisdicción es potestad en abstracto, en cambio la competencia versa sobre casos concretos. e) La competencia para conocer de un proceso lleva envuelta la jurisdicción, pero quien ejerce esta última no está capacitada para conocer indistintamente de todos los procesos…” Por eso entonces, podemos afirmar que la competencia, no es otra cosa, que la facultad que tiene el Tribunal o Juez para ejercer la jurisdicción en un 4 Madrid 1930, Tomo I, Editorial Reus. asunto determinado por autoridad de la Ley; es la medida de la jurisdicción asignada, a efecto de la determinación de los procesos en los que se es

llamado a conocer por razón de materia, cuantía o lugar. Resulta pertinente recordar, que el artículo 116 de nuestra Constitución Política5, establece taxativamente quienes ejercen funciones jurisdiccionales dentro del ordenamiento colombiano, empero, dada la diversidad de los sistemas jurisdiccionales y de las mismas competencias que nos rigen, en ocasiones pueden presentarse con razonable fundamento, dudas en relación con la naturaleza jurídica de las pretensiones que se debaten y las acciones judiciales incoadas, por lo que el mismo ordenamiento normativo ha previsto la solución oportuna a cualquier conflicto (de jurisdicciones o de competencias), para evitar así la inseguridad jurídica y las consecuencias que pueden acarrear no sólo a los particulares, sino también a la administración de justicia. Es así, como ya se advirtió, que nuestra Carta Política atribuyó a esta Corporación, dar solución a los conflictos suscitados entre las distintas jurisdicciones, las cuales surgen cuando dos o más funcionarios investidos de competencia, se disputan el conocimiento de un proceso, bien porque ambos funcionarios estiman que es de su competencia, caso en el cual será positivo, o por considerar que no les corresponde, evento en el cual será 5 “ARTICULO 116º—Modificado. A.L. 3/2002, art. 1º. La Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Superior de la Judicatura, la Fiscalía General de la Nación, los tribunales y los jueces, administran justicia. También lo hace la Justicia Penal Militar. El Congreso ejercerá determinadas funciones judiciales. Excepcionalmente la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a

determinadas autoridades administrativas. Sin embargo no les será permitido adelantar la instrucción de sumarios ni juzgar delitos. Los particulares pueden ser investidos transitoriamente de la función de administrar justicia en la condición de jurados en las causas criminales, conciliadores o en la de árbitros habilitados por las partes para proferir fallos en derecho o en equidad, en los términos que determine la ley”. negativo, y para que éste se estructure o proceda, es necesario que se presenten los siguientes presupuestos: a. Que el funcionario judicial esté tramitando determinado proceso. b. Que surja disputa entre el funcionario que conoce el caso y otro u otros acerca de quién debe conocerlo. c. Que los funcionarios formen parte de distinta jurisdicción.

EL CASO QUE OCUPA LA ATENCIÓN DE LA SALA.

Pretende la señora Gloria Estela Moreno Maya a través de apoderada, que por la vía del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, se obtenga el pago de la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías definitivas, en los términos de lo ordenado en el artículo 2º de la Ley 244 de 1995, modificado por la Ley 1017 de 2006, consistente en un día de salario por cada día de retardo en la cancelación de dicha prestación reconocida por la Secretaría de Educación de Medellín mediante resolución Nº 07132 del 4 de junio de 2012. De acuerdo con lo anterior, tal como lo consideró el Juzgado 19 Administrativo Oral de Medellín, sin lugar a dudas, la demanda incoada está dirigida a que se ordene el pago de sumas de dinero originadas en un acto

administrativo por el cual se reconocieron cesantías definitivas a la demandante, luego, por factor objetivo de competencia, esto es, por la naturaleza del asunto dígase de aquello sobre lo que versa la pretensión aducida en el proceso, para el caso, se trata de un proceso ejecutivo 6 , y en 6 Sin que tenga esta Corporación competencia para inmiscuirse en el fondo del proceso, como sucede con el argumento del Juzgado 17 Laboral del Circuito de Medellín al considerar que no existe título ejecutivo porque la resolución que reconoció las cesantías y el tal evento se tiene que la Jurisdicción Contencioso Administrativa, conforme el nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) -al cual nos remitimos por cuanto la demanda fue presentada después de haber empezado a regir, 2 de julio de 2012-, siendo esta Codificación el ámbito que delimita la competencia de los Jueces pertenecientes a la Jurisdicción Contencioso Administrativa, según el artículo 104, al disponer: “…De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. Igualmente conocerá de los siguientes procesos: 1…

6. Los ejecutivos derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción, así como los provenientes de laudos

arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; e, igualmente los originados en los contratos celebrados por esas entidades…” De la lectura de esta disposición, se infiere sin lugar a equívocos que la voluntad del legislador al dedicar un acápite exclusivo al señalamiento de los asuntos que debe conocer la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en tratándose de procesos ejecutivos, se ciñe única y exclusivamente a cuatro situaciones: 1) De los derivados de las condenas impuestas por la Jurisdicción Contencioso Administrativa. documento alusivo a la fecha de pago de las mismas, no provienen de las entidades demandadas. Se trata de asunto que sólo puede discutirse ante el juez natural competente. 2) De los que provengan de las conciliaciones aprobadas por la Jurisdicción Contencioso Administrativa. 3) De los que surjan de laudos arbitrales, donde sea parte una entidad pública. 4) De los originados en los contratos celebrados por entidades públicas. Por tanto, para efectos del presente conflicto resulta de vital importancia establecer la fuente de la obligación que se pretende recaudar, ya que si se determina que se trata de una carga crediticia proveniente de alguno de los cuatro casos antes citados, la competente, para conocer de la misma es la Jurisdicción Contencioso Administrativa. En el presente caso, la base del recaudo ejecutivo no es un contrato celebrado por una entidad estatal, ni un laudo arbitral en el que una de las partes sea una de aquellas entidades, ni se trata de una conciliación aprobada por la Jurisdicción Contencioso Administrativa, ni de una condena impuesta por ésta, sino que el título ejecutivo es un acto administrativo el

cual no es más que la manifestación del Estado, a través del cual reconoció una determinada suma de dinero a favor de la demandante, que al no ser pagada dentro del plazo establecido en el artículo 2º de la Ley 244 de 1995, genera automáticamente y por virtud de la ley, el pago de una indemnización moratoria. Luego, como la base del recaudo ejecutivo no deviene de ninguno de los eventos establecidos en el numeral 6º del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, a no dudarlo, el juez competente para conocer de la demanda promovida por Gloria Estela Moreno Maya, es el Juez Ordinario en la especialidad Laboral, que en este caso es la Jueza 17 Laboral del Circuito Judicial de Medellín. Ahora bien, es importante precisar que si bien el numeral 4º del artículo 297 de la Ley 1437 de 2011, contempló como título ejecutivo la copia auténtica de los actos administrativos debidamente ejecutoriados que contengan obligaciones claras, expresas y exigibles, ello no significa que se haya asignado la competencia a la Jurisdicción Contencioso Administrativa de estos procesos ejecutivos, la cual, se reitera, se encuentra delimitada en el artículo 104 ejusdem. Lo anterior guarda armonía con lo consagrado por el artículo 297 de la Ley 1437 de 2011, pues se limita a enunciar las clases de título ejecutivo, entre los que obviamente están los actos administrativos con las características precitadas, más sin embargo, esta norma en ninguna parte expresa o refiere que la Jurisdicción Contencioso Administrativa deba conocer de estos procesos ejecutivos, lo cual constituiría un error de interpretación que no se

acompasa con el verdadero espíritu de la Ley. Igualmente, en consonancia con lo dicho, como no se pretende el reconocimiento como tal de un derecho, pues lo que se pretende es el pago de la mora en la efectividad del mismo, resulta viable el ejercicio de la acción ejecutiva a la luz de lo normado en el artículo 422 del Código General del Proceso, al disponer: “Artículo 422. Título Ejecutivo. Pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante, y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial, o de las providencias que en procesos de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia…” Finalmente no sobra advertir que esta Sala, en forma reiterada desde hace varios años en casos similares en igual sentido ha resuelto, verbi gratia, en los radicados 2005-0023, 2006-00303, 2006-01097, 2010-03188, 201202379 y 201600911 00, aprobados en Sala mayoritaria por esta Colegiatura, en actas números 13, 51, 70, 129, 93 y 56 del 22 de febrero, 14 de junio, 2 de agosto de 2006, 24 de noviembre de 2010, 31 de octubre de 2012 y 15 de junio de 2016, respectivamente. En mérito de lo anteriormente expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus atribuciones legales

y constitucionales, RESUELVE PRIMERO: DIRIMIR el conflicto suscitado entre el Juzgado 17 Laboral del Circuito Judicial de Medellín y el Juzgado 19 Administrativo Oral de la misma ciudad, en el sentido de asignar el conocimiento del presente asunto a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral.

SEGUNDO: REMITIR el presente proceso a conocimiento del mencionado Juzgado 17 Laboral y copia de la presente providencia al Juzgado 19

Administrativo Oral de Medellín.

CÚMPLASE

JOSÉ OVIDIO CLAROS POLANCO

Presidente

MAGDA VICTORIA ACOSTA WALTEROS FIDALGO JAVIER ESTUPIÑÁN CARVAJAL

Magistrada Magistrado

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ MARÍA LOURDES HERNÁNDEZ MINDIOLA

Magistrada Magistrada

CAMILO MONTOYA REYES PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Magistrado Magistrado

YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA

Secretaria Judicial