CSDJ - F11001010200020160152800ADJUNTA20170214114232-2017

CONFLICTO NEGATIVO / JURISDICCIÓN CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA Y

LA JURISDICCIÓN LABORAL / SERVIDORES PÚBLICOS – EMPLEADOS PÙBLICOS Bajo el marco normativo y jurisprudencial, es la misma normatividad la encargada de determinar quiénes son empleados públicos o trabajadores oficiales para los establecimientos públicos; lo que adquiere un especial vínculo cuando un empleado público pertenece a entidades territoriales tal como Departamentos y Municipios, dado que prestan una función muy similar a la que prestan dichas entidades; por lo que, se insiste de la importancia de que, sea la naturaleza jurídica del cargo prevista en la ley, la llamada a determinar la jurisdicción que deba conocer su reclamación para evitar conflictos negativos.

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D.C., nueve (9) de febrero de dos mil diecisiete (2017) Magistrada Ponente: Dra. JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ Radicado: 110010102000201601528 00 (12309-30) Aprobado según Acta No. 12 ASUNTO Procede la Sala a dirimir el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA y el

JUZGADO TERCERO LABORAL DEL CIRCUITO DE NEIVA

(HUILA), por el conocimiento del medio de control reparación directa, instaurada por el señor VITELIO CADENA YUCUMA en contra del

MUNICIPIO DE CAMPOALEGRE (HUILA) – ESCUELA CENTRO

EDUCATIVO EL JARDÍN.

ANTECEDENTES Y ACTUACIÓN PROCESAL 1.- El señor VITELIO CADENA YUCUMA, a través de apoderado judicial, el 18 de agosto 2009, interpuso demanda de reparación directa contra el MUNICIPIO DE CAMPOALEGRE (HUILA) – ESCUELA CENTRO EDUCATIVO EL JARDÍN a fin que se le reconociera y ordenara pagar con intereses e indexación, el reajuste de honorarios o salarios contractuales entre el lapso comprendido entre el 1 de julio de 2007 hasta el 31 de diciembre de 2007, como contribución al servicio prestado directamente por el señor VITELIO CADENA YUCUMA, igualmente solicitó en la demanda se condene al pago de los intereses moratorios o corrientes fijados por la superintendencia bancaria desde el momento que debió pagarse la obligación, hasta cuando se haga el pago real de la misma. (fl 1-8 C1). 2.- Radicada la demanda de reparación directa, la misma fue asignada al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Neiva, Despacho que admitió la demanda el 26 de agosto de 2009. (fl 29-30 C1). 3.- Con fecha 20 de mayo de 2010, el apoderado del municipio de Campoalegre - Huila, excepcionó la prescripción y la inexistencia probatoria, ya que no existió un acto administrativo, ni contrato alguno por escrito que demuestre la prestación del servicio. (fl 45-46 C1). 4.- El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Neiva (Huila),

profirió sentencia el día 27 de junio de 2014, donde declaró probada la exceptiva denominada inexistencia probatoria, denegó las súplicas de la demanda y no condenó en costas por cuanto no obraron constancias de actuaciones temerarias o de mala fe. (fl 110-123 C1). 5.- El apoderado del demandante, solicitó revocar la sentencia de primera instancia y conceder las pretensiones, dado que el municipio de Campoalegre, Huila, ha tenido un enriquecimiento sin justa causa en detrimento del patrimonio del señor VITELIO CADENA YUCUMA. Ante la solicitud anterior, el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Neiva, concedió con fecha 20 de agosto de 2014 el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, remitiéndola al Tribunal Contencioso Administrativo. (fl 126-138 C1). 6.- el 3 de septiembre de 2014, recibió el expediente el Tribunal Contencioso Administrativo del Huila, para surtir el recurso de apelación de la sentencia proferida el 27 de junio de 2014, quien a su vez lo admitió con fecha 30 de septiembre de 2014. (fl 3-4 C2). El Tribunal Administrativo del Huila - Sala Quinta De Decisión Escritural, con fecha 17 de febrero de 2016, procedió a resolver el recurso de apelación interpuesto por el demandante. Consideró el Tribunal que los artículos 132.2 y 134B.1 del Código Contencioso Administrativo, modificado y adicionado por los artículos 40 y 42 de la Ley 446 de 1998, asignan a los tribunales y a los jueces

administrativos en primera y en única instancia, en atención a la cuantía de las pretensiones, la competencia para decidir las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral “que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controvierten actos administrativos de cualquier autoridad”. Igualmente manifestó dicho Tribunal que la competencia que corroboran los numerales 1 y 3 del artículo 2° del Código Procesal del Trabajo, modificado por la Ley 712 de 2001, en cuanto disponen que la “jurisdicción ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social”, conoce de “los conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo” y de los asuntos referentes “al sistema de seguridad social integral que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, cualquiera que sea la naturaleza de la relación jurídica y de los actos jurídicos que se controviertan”, destacando que como quiera que el demandante al momento del retiro, ostentaba la calidad de trabajador oficial, por la naturaleza de tal relación, era competente la jurisdicción laboral ordinaria para dirimir toda controversia surgida al efecto, ya que el artículo 131, numeral 6° del C.C.A. atribuye a la jurisdicción contenciosa el conocimiento de los procesos de carácter laboral “que no provengan de un contrato de trabajo”, es decir, cuando la vinculación con la entidad pública sea de naturaleza legal y reglamentaria, cuestión que no acontece en el sub lite. Por lo anterior, resolvió el Tribunal Administrativo del Huila – Sala

Quinta de Decisión Escritural, declarar de oficio la excepción de inepta demanda por falta de jurisdicción en el asunto examinado, ordenando remitir el expediente a la Oficina Judicial, para que proceda el reparto del asunto entre los Jueces Laborales de Neiva – Huila. (fl 14-15 C2). 7.- Asignadas las diligencias por reparto el 22 de abril de 2016, le correspondieron al Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Neiva – Huila, el cual se pronunció sobre la posición adoptada por el Honorable Tribunal Contencioso Administrativo del Huila el 26 de abril de 2016, considerando que no resultaba de recibo lo que resolvió el Tribunal Administrativo del Huila, debido a que los empleados públicos eran personas que se vinculaban laboralmente con la administración pública a través de una relación legal y reglamentaria y los trabajadores oficiales se vinculaban por medio de contratos de trabajo. Igualmente, plasmó el Juzgado Tercero Laboral que las personas que prestan sus servicios en la administración municipal son empleados públicos, si la actividad es distinta de la construcción y sostenimiento de las obras públicas; pues estas actividades eran desempeñadas por trabajadores oficiales, que se vinculan mediante contrato de trabajo, como quiera que el demandante Vitelio Cadena Yucuma, de acuerdo a lo alegado en los hechos de la demanda el actor prestó sus servicios como celador en una institución educativa como es el Colegio José Hilario López – Escuela El Jardín del Municipio de Campoalegre – Huila, cargo que en nada se asimila o se identifica con las referidas laborales de construcción y sostenimiento de obras públicas.

Por lo anterior, declaró el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Neiva – Huila, que no era competente por falta de jurisdicción, para conocer del presente proceso de Acción de Reparación Directa sobre reconocimiento y pago de honorarios o salarios, impetrada a través de apoderado judicial por el ciudadano Vitelio Cadena Yucuma en contra del Municipio de Campoalegra – Huila provocando el conflicto de jurisdicciones y en consecuencia ordenó la remisión del expediente a esta Colegiatura para lo de su cargo. (fls 140-142 C1).

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1.- Competencia. De conformidad con las atribuciones consagradas en el numeral 6º del artículo 256 de la Constitución Política, en armonía con el numeral 2 del artículo 112 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria es competente para dirimir conflictos de competencia que se susciten entre distintas jurisdicciones y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales, salvo las consagradas en el numeral 3º del artículo 114 de la Ley 270 de 1996. Entendida la jurisdicción como la función del Estado de administrar justicia, y la competencia, como la facultad que tiene el juez o el Tribunal para ejercer, por autoridad de la ley en determinado asunto. Así tenemos por regla general, el conflicto se presenta cuando dos o más funcionarios investidos de competencia, se disputan el conocimiento de un proceso, bien porque ambos funcionarios estiman es de su conocimiento, caso en el cual será positivo; o por considerar no corresponderle, será negativo, y para que éste se estructure o

proceda, es necesario se presenten los siguientes presupuestos:

1. Que el funcionario judicial esté tramitando determinado proceso.

2. Que surja disputa entre el funcionario que conoce el caso y otro u otros acerca de quién debe conocerlo.

3. Que el proceso se halle en trámite.

Por otra parte, y previo a analizar el asunto objeto de estudio, es necesario precisar que en los pronunciamientos de esta Colegiatura, han de desarrollarse los principios rectores los cuales enmarcan una adecuada administración de justicia, en la búsqueda de la eficiencia y eficacia de la función judicial, pues estos pueden generar variaciones en el trámite de los conflictos de jurisdicción y competencia puestos a conocimiento de esta Colegiatura, en aras de prever actualmente un trámite expedito y ágil en orden a lograr la eficiencia en el ejercicio de la función judicial tal como lo contempló el principio constitucional consignado en el artículo 2° Superior, veamos: “Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.” En ese orden de ideas y en procura de materializar tal principio, se

ceñirá la Sala a pronunciarse sobre el tema propuesto a su consideración en el entendido de que lo pretendido es definir a quién corresponde la competencia para conocer de determinado proceso judicial, esto es, el verdadero acceso a la administración de justicia, teniendo en cuenta que esta Colegiatura es el órgano constitucional encargado para dirimir este tipo de conflictos, y en aras de garantizar el principio de economía procesal, dada la trascendencia social del litigio traído en autos, por consiguiente, se procederá a analizar el sub lite y tomar una decisión de fondo en la cual se esclarezcan los hechos objeto de la controversia, y así garantizar la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, conforme lo prevé el artículo 228 de la Constitución Política cuyo texto legal es del siguiente tenor: “La Administración de Justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial. (…)” 2.- Del objeto del presente conflicto. El objeto del presente conflicto se encamina a establecer si en atención a la demanda de reparación directa que instauró el señor VITELIO CADENA YUCUMA contra el MUNICIPIO DE CAMPOALEGRE – HUILA – CENTRO EDUCATIVO EL JARDÍN, la competencia debe ser atribuida a los Jueces Administrativos o por el contrario, a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Laboral. 2.1.- Caso Concreto. Previo a entrar al estudio del asunto que nos convoca, la Sala debe anotar que la referida demanda se interpuso el 18 de agosto de 2009,

es decir, en vigencia del Decreto 01 de 1984, en consecuencia, en razón a lo dispuesto en el artículo 308 de la CPACA el asunto se resolverá atendiendo lo dispuesto en ésta última preceptiva: “Artículo 308 Régimen de transición y vigencia: El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012. Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia. (Subrayado fuera del texto) En la demanda presentada por el señor VITELIO CADENA YUCUMA, a través de su apoderado, encuentra la Sala que la principal pretensión del actor radica en el reconocimiento y pago de honorarios o salarios contractuales comprendidos entre el 1 de julio de 2007 hasta el 31 de diciembre de 2007 con sus debidos intereses moratorios, producto de la relación existente entre el demandante y la Escuela o Centro Educativo El Jardín del Municipio de Campoalegre – Huila, institución que cuenta con reconocimiento oficial de la Secretaría de Educación Departamental quien funge como demandado por el concepto de un contrato de trabajo en donde VITELIO CADENA YUCUMA laboraba en el cargo de celador de esa institución. Ahora bien, corresponde a la Corporación, acorde al presupuesto consignado en precedencia entrar a establecer si las labores desempeñadas por el demandante, señor VITELIO CADENA YUCUMA como celador en la Escuela El Jardín del Municipio de Campoalegre – Huila, las cuales constituyen el núcleo central objeto de las pretensiones expuestos en el escrito de la demanda, encajan dentro de

las actividades sostenimiento de obra pública derivando con ello en la excepción a la regla general según la cual los servidores públicos municipales son trabajadores oficiales; o si por el contrario el demandante dadas sus pretensiones pudo fungir como trabajador oficial caso en el cual el competente sería la Jurisdicción Ordinaria Laboral. Pues bien, el artículo 5º del Decreto Ley 3135 de 1968 consagra: “Empleados públicos y trabajadores oficiales. Las personas que prestan sus servicios en los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias y establecimientos públicos son empleados públicos; sin embargo, los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales”. En ese orden el artículo 292 del Decreto 1333 de 1986, determinó: “Los servidores municipales son empleados públicos; sin embargo, los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales”1 Bajo ese marco normativo, se ha considerado que mientras los empleados públicos están vinculados a la administración mediante una relación legal o reglamentaria, los trabajadores oficiales lo están a través de contrato de trabajo; esa diferenciación de vínculo aparece 1Énfasis fuera de texto. definida de vieja data en el artículo 4º del Decreto 2127 de 1945, cuyo tenor determinó: “Trabajadores oficiales. No obstante lo dispuesto en los artículos anteriores, las relaciones entre los empleados públicos y la administración nacional, departamental o municipal no constituyen contratos de trabajo, y se rigen por leyes especiales, a menos que se trate de la construcción o sostenimiento de las obras públicas, o de empresas industriales, comerciales, agrícolas o ganaderas que

se exploten con fines de lucro". Cabe recordar que el artículo 293 del citado Decreto 1333 de 1986, sobre la distinción de vínculo en el caso de los trabajadores del orden municipal, determinó: “Los empleados públicos se rigen por las normas de ley y las demás disposiciones que, en desarrollo de ésta, dicten las autoridades municipales competentes. Los trabajadores oficiales, por la ley, las cláusulas del respectivo contrato y la convención colectiva de trabajo, si la hubiere”. De esta manera, vale destacar que la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia en fallo de 7 de abril de 1981, ya señalaba: “Desde la vigencia de la reforma administrativa de 1968, los servicios a la administración pública se catalogaron legalmente en dos clases. Los empleados públicos, que se entienden ligados por una relación de servicio público o de derecho público, y los trabajadores oficiales, cuyo vínculo se ficciona como contrato de trabajo. “En forma general, se consideran empleados públicos las personas que prestan sus servicios en los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias y establecimientos públicos, y en todas sus dependencias, con excepción: a) De las personas vinculadas a la construcción y sostenimiento de obras públicas, las cuales se califican como trabajadores oficiales…” “A su vez, por regla general, se consideran trabajadores oficiales que se entienden ligados por contrato ficcionado de trabajo, los trabajadores que prestan sus servicios en empresas industriales y comerciales del Estado, a menos que por disposición especial de los respectivos estatutos hayan sido calificados como “empleados

públicos” por desempeñar dentro de tales empresas actividades de dirección o confianza”. “Tiene aceptado la jurisprudencia de la Corte que esta clasificación se aplica tanto a los servidores nacionales como a los servidores de departamentos, intendencias, comisarías y municipios, por cuanto ella define la naturaleza jurídica de la vinculación de los servidores oficiales…” Frente a este tópico la Corte Constitucional, a su vez determinó: “Al respecto, cabe señalar que la distinción entre empleados públicos y trabajadores del Estado la hizo el propio constituyente; por lo tanto, debe presumirse que la hizo con algún propósito que no puede ser otro que el de posibilitar un régimen jurídico diverso, fundado en una diversa situación jurídica. Esta interpretación se corrobora por el hecho de que, para cuando el constituyente introdujo la referida distinción, existía en nuestro medio una amplísima tradición jurídica y jurisprudencial y una doctrina elaborada, que reconocían claramente varios criterios de distinción entre uno y otro grupo de servidores estatales, que consagraban y encontraban legítimo el diferente estatuto jurídico para cada uno de ellos, con fundamento en la distinta categorización jurídica. Esta tradición obviamente no era desconocida por el constituyente, y comprendía la distinta vinculación laboral mediante contrato de trabajo para los trabajadores oficiales, y mediante situación legal y reglamentaria, para los empleados públicos, así como el diferente régimen salarial, prestacional, disciplinario, etc., que se daba en uno y otro caso (…)"2. Bajo el anterior marco jurisprudencial, en los casos de entidades

públicas, el Departamento del Huila – Secretaría de Educación Departamental es la misma normatividad la encargada de determinar quiénes son empleados públicos o trabajadores oficiales; ello a su vez adquiere especial connotación cuando el servidor público pertenece a entidades territoriales (Departamentos y Municipios), dada la similar 2Corte Constitucional. Sentencia C-003 de 1998 M.P. VLADIMIRO NARANJO MESA. función - de carácter público - que prestan tanto éstos como aquéllos; de allí que, se insiste, sea la naturaleza jurídica del cargo prevista en la ley, la llamada a determinar la jurisdicción que deba conocer su reclamación. La Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia al respecto, precisó: “(…) no son las convenciones colectivas de trabajo, sino el Congreso o el gobierno cuando estuviese debidamente autorizado para ello, quien define la naturaleza jurídica del vínculo de los servidores públicos de todos los diversos niveles de la administración. Por tanto, no puede quedar a voluntad de los contratantes laborales determinar un aspecto de orden público absoluto, deferido constitucionalmente a tales autoridades públicas”3. En el caso particular, observa la Sala, de acuerdo con las pruebas allegadas al infolio, el señor VITELIO CADENA YUCUMA, prestó sus servicios al Municipio de Campoalegre - Huila – Centro Educativo El Jardín, en el cargo de celador o vigilante, actividad por la cual, se infiere, en principio, propia de un empleado público. Lo anterior, en razón de la naturaleza de la entidad pública para la cual laboró el demandante, y al no encontrarse la actividad desplegada por

éste vigilante dentro de las excepciones previstas en el artículo 292 del Decreto 1333 de 1986, donde se consideran como trabajadores oficiales a aquellos que desarrollan actividades de la construcción y sostenimiento de las obras públicas, entonces nos remitimos al Decreto 01 de 1984 en su artículo 82 el cual señala. 3Sala de Casación Laboral. Corte Suprema de Justicia. Sentencia de 6 de octubre de 1999. Radicado 12.398, Acta 39, M.P. Dr. JOSÉ ROBERTO HERRERA VERGARA “La jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para juzgar las controversias y litigios administrativos originados en la actividad de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones propias de los distintos órganos del Estado. Se ejerce por el Consejo de Estado, los tribunales administrativos y los juzgados administrativos de conformidad con la constitución y la ley. Esta jurisdicción podrá juzgar, inclusive, las controversias que se originen en actos políticos o de gobierno. La jurisdicción de lo contencioso administrativo no juzga las decisiones proferidas en juicios de policía regulados especialmente por la ley. Las decisiones jurisdiccionales adoptadas por las salas jurisdiccionales disciplinarias del Consejo Superior de la Judicatura y de los consejos seccionales de la judicatura, no tendrán control jurisdiccional”. Así pues, como se indicó líneas atrás, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la encargada de solucionar las controversias y litigios administrativos originados en las entidades públicas, correspondiendo dicho tema del señor VITELIO CADENA YUCUMA a mencionada

jurisdicción, representada en esta oportunidad por el Tribunal Administrativo del Huila – Sala Quinta de Decisión Escritural, el conocimiento del litigio de autos. En consecuencia, esta Colegiatura asignará la competencia para conocer de la demanda propuesta por el señor VITELIO CADENA YUCUMA contra el Municipio de Campoalegre - Huila, a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, representada en esta oportunidad por el Tribunal Administrativo del Huila. En mérito de lo expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus facultades constitucionales y legales. RESUELVE PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Tribunal Administrativo del Huila y el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Neiva, en el sentido de asignar el conocimiento del presente asunto a la Jurisdicción Contencioso Administrativa, representada por el primero de los estrados judiciales mencionados.

SEGUNDO: REMITIR el presente asunto al conocimiento del Tribunal Administrativo del Huila y copia de la presente decisión al Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Neiva, para su información correspondiente.

COMUNÍQUESE y CÚMPLASE

JOSÉ OVIDIO CLAROS POLANCO

Presidente

MAGDA VICTORIA ACOSTA WALTEROS FIDALGO JAVIER ESTUPIÑAN

CARVAJAL

Magistrada Magistrado

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ MARÍA LOURDES HERNÁNDEZ

MINDIOLA

Magistrada Magistrada

CAMILO MONTOYA REYES PEDRO ALONSO SANABRIA

BUITRAGO

Magistrado Magistrado

YIRA LUCIA OLARTE ÁVILA

Secretaria Judicial