CSDJ - F11001010200020160161800ADJUNTA20170321083426-2017

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D.C., ocho (8) de marzo de dos mil diecisiete (2017) Magistrado Ponente: Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO Rad. No. 110010102000201601618 00 Aprobada según Acta Nº 020 de la misma fecha.

Ref: Conflicto de Competencias entre la

Jurisdicción Ordinaria Laboral y Administrativa. ASUNTO Procede la Sala a pronunciarse sobre el conflicto negativo de competencias entre distintas jurisdicciones suscitado entre el Consejo de Estado -sección segunda, subsección B-, y la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá, respecto del conocimiento de la Acción de Nulidad y Restablecimiento del derecho instaurada por el señor Pablo Alejandro Pinzón Mejía contra La Nación -Ministerio del Trabajo-. ANTECEDENTES 1.- La Coordinación de Grupo Interno de prevención, Inspección, Vigilancia y Control de la Dirección Territorial de Bogotá del Ministerio de Trabajo, mediante auto Nº 001408 del 7 de noviembre de 2014 dispuso la terminación de la investigación preliminar que adelantaba contra la empresa Conflicto negativo de jurisdicción 2 Radicación 110010102000201601618 00

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO “PROMINENT COLOMBIA S.A.S., actuación iniciada por querella interpuesta el 9 de junio de 2014 por el señor Pablo Alejandro Pinzón Mejía. 2.- La Dirección Territorial del Ministerio de Trabajo, en resolución expedida el

23 de enero de 2015, decidió el recurso de apelación interpuesto por el querellante contra la anterior determinación, modificando la decisión en el sentido de precisar que los querellados son la firma PROMINENT COLOMBIA

S.A., PROMINENT GMBH y THOMAS ALEXANDER KOETZING.

3. Por lo anterior, a través de apoderado, el 3 de junio de 2015, el señor PINZÓN MEJÍA presentó ante el Consejo de Estado (reparto), Acción de Nulidad y Restablecimiento del derecho para que se declare la nulidad de los actos administrativos por medio de los cuales se ordenó terminar la investigación preliminar antes especificada, para que en su lugar se ordene la continuación del procedimiento administrativo sancionatorio y se formulen cargos contra los querellados. Además, se condene en costas y agencias en derecho a la demandada y se expidan copias ante la Procuraduría General de la Nación para lo de su competencia.

PLANTEAMIENTO DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA El Consejo de Estado -sección segunda, subsección B-, mediante auto del 17 de febrero de 2016, planteó el conflicto negativo de competencias y ordenó la remisión de las diligencias al reparto de la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá, teniéndose en cuenta que: Conflicto negativo de jurisdicción 3 Radicación 110010102000201601618 00

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO “la pretensión del actor consiste en que se anulen los actos acusados mediante los cuales se ordenó la terminación de la

averiguación preliminar iniciada con ocasión de la querella presentada y se restablezca el derecho adelantándose el procedimiento administrativo a los querellados que son las empresas PROMINENTE DE COLOMBIA S.A.S. y PROMINENT GMBH, lo mismo que al particular THOMAS ALEXANDER KOETZING, lo cual es un asunto que se rige por el derecho privado toda vez que el conflicto que se suscitó entre éstos y el demandante se originó en el contrato laboral a término indefinido que presuntamente las partes suscribieron, documento (sic) no hace parte del plenario. En este orden de ideas, las pretensiones del demandante en ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho no son de conocimiento de esta Corporación, pues, como se dijo, el conflicto se originó en un contrato laboral”. PLANTEAMIENTO DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA En providencia adiada el 10 de mayo de 2016, la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá declaró su incompetencia para conocer del asunto y dispuso su remisión a esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria para que se dirima dicho conflicto. Consideró esa Corporación: “Surge con claridad que la Jurisdicción Laboral ordinaria, no es la competente para resolver el presente proceso, sino que esta corresponde a la Jurisdicción Contencioso Administrativa, quien debe decidir la controversia, pues si bien el demandante hace mención a la relación laboral existente con su empleador Prominent Conflicto negativo de jurisdicción 4 Radicación 110010102000201601618 00

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Colombia S.A.S., lo cierto es que la pretensión de la demanda es que se declare la nulidad de los actos administrativos señalados, por lo que no es dable al operador judicial cambiar la pretensión de la demanda”.

CONSIDERACIONES

Competencia. En virtud de lo dispuesto por el numeral 6º del artículo 256 de la Constitución Política, en armonía con lo previsto en el numeral 2º del artículo 112 de la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia, esta Sala es competente para dirimir los conflictos entre distintas jurisdicciones. Y si bien, en razón a la entrada en vigencia del Acto Legislativo No. 02 de 2015, se adoptó una reforma a la Rama Judicial, denominada “equilibrio de poderes”, en lo atinente al Consejo Superior de la Judicatura, literalmente en el parágrafo transitorio primero del artículo 19 de la referida reforma constitucional, enunció: “(…) Los actuales Magistrados de las Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”. En el mismo sentido, la Sala Plena de la Corte Constitucional en Auto 278 del 9 de julio de 2015, al pronunciarse respecto a la competencia para conocer conflictos de jurisdicciones, decantó el alcance e interpretación de la entrada en vigencia del referido Acto Legislativo No. 02 de 2015, concluyendo que en relación a las funciones que se encontraban a cargo de Conflicto negativo de jurisdicción 5

Radicación 110010102000201601618 00

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO esta Sala, las modificaciones introducidas quedaron distribuidas de la siguiente manera: (i) la relacionada con el ejercicio de la jurisdicción disciplinaria, pasó a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial, órganos creados en dicha reforma (artículo 19), y (ii) la relacionada con dirimir los conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones, fue asignada a la Corte Constitucional (artículo 14). En cuanto hace al conocimiento de las acciones de tutela, como ya se mencionó, el parágrafo del artículo 19 dispuso expresamente que “la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las 5 Comisiones Seccionales de Disciplina Judiciales no serán competentes para conocer de acciones de tutela”.

Reiteró la Corte Constitucional que en relación a las funciones jurisdiccionales del Consejo Superior de la Judicatura, lo decidido en el Acto legislativo 02 de 2015, así: “los actuales Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”, en consecuencia, conforme las medidas transitorias previstas en el Acto Legislativo 002 de 2015, estimó la Guardiana de la Constitución que hasta tanto los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no se posesionen, los Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura deben continuar en el ejercicio de sus funciones, lo cual significa que actualmente

ésta Colegiatura conserva sus competencias, es decir, se encuentra plenamente habilitada para ejercer, no sólo la función jurisdiccional Conflicto negativo de jurisdicción 6 Radicación 110010102000201601618 00

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO disciplinaria, sino también, para dirimir los conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones y para conocer de acciones de tutela.

Ahora bien, se hace necesario en primer término y a efectos de resolver el presente conflicto, precisar que la jurisdicción es entendida como el ejercicio soberano del Estado para administrar justicia entre sus asociados, la cual siendo una, ha sido dividida por el legislador teniendo en cuenta para el efecto, las diversas materias de orden jurídico que a ella se aplica, de una parte, creando funcionalmente diversas clases de jurisdicciones (pluralidad jurisdiccional: Ordinaria, Contencioso Administrativa, Constitucional, Especial [Indígena, Jueces de Paz, Coactiva, Penal Militar], sin ser ésta una enumeración excluyente); y de otra, mediante la atribución de competencias entre la pluralidad de órganos, según la naturaleza del derecho sustancial cuya protección se invoca. Al respecto, la doctrina1 ha considerado: “La palabra jurisdicción, etimológicamente, proviene del latín iurisdictio, integrado por los vocablos iuris, que significa ‘derecho’, y ‘dicere’, que quiere decir ‘declarar’, ‘dar’. Desde este punto de vista, puede concebirse como la facultad de declarar el derecho. Empero, esa función –como observa BONJEAMtiene un campo de aplicación muy extenso, pues se refiere también al legislativo y al

ejecutivo, por cuanto dar o declarar el derecho es reglamentar las relaciones sociales, sea creándolo o aplicándolo. Entonces, el legislativo al dictar una ley y mediante ella adoptar un código o el ejecutivo al proferir un decreto y reglamentarla, crean derecho. Empero, no es este el sentido que tiene el vocablo, esto es, de establecerlo, que es su sinónimo, sino decirlo o aplicarlo, por lo cual la jurisdicción, específicamente considerada, alude a esa facultad que 1 Teoría General del Proceso, Tomo I, Novena edición, editorial Temis, JAIME AZULA

CAMACHO.

Conflicto negativo de jurisdicción 7 Radicación 110010102000201601618 00

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO el Estado atribuye a una de sus ramas con la finalidad precisa de administrar justicia.

Con fundamento en lo expuesto, puede definirse la jurisdicción, en sentido propio, como la soberanía del Estado ejercida por conducto de los órganos a los cuales se le atribuye la función de administrar justicia, con el fin de satisfacer intereses generales y, secundariamente, aplicar el derecho sustancial o material a un caso concreto”. Por su parte, el doctrinante JAIME AZULA CAMACHO2, definió la competencia etimológicamente de la siguiente manera: “(…) proviene del latín competeré, ‘atribuir’, ‘incumbir’, ‘corresponder’. En su aceptación corriente se concibe como algo que le está atribuido a alguien. Desde el punto de vista jurídico, por competencia se entiende –según el acertado y unánime reconocimiento hecho al concepto de

MATTIROLOla medida en que se distribuye la jurisdicción entre las distintas autoridades judiciales. Una acepción más amplia y que resalta todos los distintivos que presenta el fenómeno, es la que traía el Código de Procedimiento Civil derogado en su artículo 143, al decir que “es la facultad de un juez o tribunal para ejercer, por autoridad de la ley, en determinado negocio, la jurisdicción que corresponde a la República”. El anterior concepto resalta, en primer lugar, el origen legal de la competencia, y, en segundo, que ella constituye el ejercicio de la jurisdicción, la cual por su parte, es la manifestación de la soberanía del Estado atribuida a uno de sus órganos y con la específica finalidad de administrar justicia”. De lo anteriormente expuesto, se infiere que la competencia implica necesariamente el ejercicio de la jurisdicción, sin embargo, son diferentes tal 2 Teoría General del Proceso, Tomo I, Novena edición, editorial Temis. Conflicto negativo de jurisdicción 8 Radicación 110010102000201601618 00

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO y como lo concreta LUIS MATTIROLO, en su Tratado de Derecho Judicial Civil3, al exponer: “a) La jurisdicción emana de la ley y ninguno puede ejercerla si ésta no le ha sido conferida, mientras que la competencia puede proceder de la sola voluntad de las partes, lo que ocurre en el supuesto de la prórroga. b) La jurisdicción comprende toda clase de asuntos, mientras que la competencia queda circunscrita a los designados por la ley o

acordados por las partes. c) No es aceptable un juez sin jurisdicción, al paso que sí los hay sin competencia para ciertos negocios. d) La jurisdicción es potestad en abstracto, en cambio la competencia versa sobre casos concretos. e) La competencia para conocer de un proceso lleva envuelta la jurisdicción, pero quien ejerce esta última no está capacitada para conocer indistintamente de todos los procesos”. Así pues, podemos afirmar que la competencia, no es otra cosa, que la facultad que tiene el tribunal o juez para ejercer la jurisdicción en un asunto determinado por autoridad de la ley; es la medida de la jurisdicción asignada, a efecto de la determinación de los procesos en los que se es llamado a conocer por razón de materia, cuantía, o lugar. 3 Madrid 1930, Tomo I, Editorial Reus. Conflicto negativo de jurisdicción 9 Radicación 110010102000201601618 00

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO Ahora, es el artículo 116 de nuestra Constitución Política4, el que establece taxativamente quienes ejercen funciones jurisdiccionales dentro del ordenamiento jurídico colombiano, pero dada la diversidad de los sistemas jurisdiccionales y de las mismas competencias que nos rigen, en ocasiones pueden presentarse con razonable fundamento, dudas en relación con la naturaleza jurídica de las pretensiones que se debaten y las acciones judiciales incoadas, por lo que el mismo ordenamiento normativo ha previsto la solución oportuna a cualquier conflicto (de jurisdicciones o de

competencias), para evitar así la inseguridad jurídica y las consecuencias que pueden acarrear no sólo a los particulares, sino también a la administración de justicia. Es así, como ya se advirtió, que nuestra Carta Política atribuyó a ésta Corporación, dar solución a los conflictos suscitados entre las distintas jurisdicciones teniéndose que los mismos se presentan cuando dos o más funcionarios investidos de competencia, se disputan el conocimiento de un proceso, bien porque ambos funcionarios estiman que es de su conocimiento, caso en el cual será positivo, o por considerar que no les corresponde, evento en el cual será negativo, y para que éste se estructure o proceda, es necesario que se presenten los siguientes presupuestos: 4 “ARTICULO 116º—Modificado. A.L. 3/2002, art. 1º. La Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Superior de la Judicatura, la Fiscalía General de la Nación, los tribunales y los jueces, administran justicia. También lo hace la Justicia Penal Militar. El Congreso ejercerá determinadas funciones judiciales. Excepcionalmente la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas. Sin embargo no les será permitido adelantar la instrucción de sumarios ni juzgar delitos. Los particulares pueden ser investidos transitoriamente de la función de administrar justicia en la condición de jurados en las causas criminales, conciliadores o en la de árbitros habilitados por las partes para proferir fallos en derecho o en equidad, en los términos que determine la ley”.

Conflicto negativo de jurisdicción 10 Radicación 110010102000201601618 00

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

a. Que el funcionario judicial esté tramitando determinado proceso. b. Que surja disputa entre el funcionario que conoce el caso y otro u otros acerca de quién debe conocerlo. c. Que los funcionarios entre quienes se disputen formen parte de distinta jurisdicción. Caso concreto. El objeto de la Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho promovida por el señor Pablo Alejandro Pinzón Mejía contra el Ministerio de Trabajo es que se anulen las decisiones proferidas el 7 de noviembre de 2014 y el 23 de enero de 2015, por medio de las cuales, a través de las oficinas competentes, dispuso la terminación de la investigación preliminar que adelantaba contra la empresa “PROMINENT COLOMBIA S.A.S. y otros. Es decir, contrario a lo considerado por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, lo que se pretende con la demanda interpuesta a través de apoderado por el ciudadano antes mencionado es que se deje sin efectos las decisiones que ordenaron la terminación de la investigación administrativa referenciada, en otras palabras, que se continúe el procedimiento sancionatorio reglado en el artículo 47 de la Ley 1437 de 2011, del siguiente tenor: “Artículo 47. Procedimiento administrativo sancionatorio. Los procedimientos administrativos de carácter sancionatorio no regulados por leyes especiales o por el Código Disciplinario Único se sujetarán a las disposiciones de esta Parte Primera del Código.

Conflicto negativo de jurisdicción 11 Radicación 110010102000201601618 00

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO Los preceptos de este Código se aplicarán también en lo no previsto por dichas leyes.

Las actuaciones administrativas de naturaleza sancionatoria podrán iniciarse de oficio o por solicitud de cualquier persona. Cuando como resultado de averiguaciones preliminares, la autoridad establezca que existen méritos para adelantar un procedimiento sancionatorio, así lo comunicará al interesado. Concluidas las averiguaciones preliminares, si fuere del caso, formulará cargos mediante acto administrativo en el que señalará, con precisión y claridad, los hechos que lo originan, las personas naturales o jurídicas objeto de la investigación, las disposiciones presuntamente vulneradas y las sanciones o medidas que serían procedentes Este acto administrativo deberá ser notificado personalmente a los investigados. Contra esta decisión no procede recurso. Los investigados podrán, dentro de los quince (15) días siguientes a la notificación de la formulación de cargos, presentar los descargos y solicitar o aportar las pruebas que pretendan hacer valer. Serán rechazadas de manera motivada, las inconducentes, las impertinentes y las superfluas y no se atenderán las practicadas ilegalmente. Parágrafo. Las actuaciones administrativas contractuales sancionatorias, incluyendo los recursos, se regirán por lo dispuesto en las normas especiales sobre la materia”. Por lo anterior, ninguna duda se presenta para que esta Corporación pueda considerar que en presencia de actos administrativos como los demandados

por el señor Pablo Alejandro Pinzón Mejía, la acción invocada resulta ser de la competencia de la Jurisdicción Contencioso Administrativa en los términos del artículo 149 de la ley 1437 de 2011, al disponer: “Artículo 149. Competencia del Consejo de Estado en única instancia. Conflicto negativo de jurisdicción 12 Radicación 110010102000201601618 00

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO El Consejo de Estado, en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, por intermedio de sus Secciones, Subsecciones o Salas especiales, con arreglo a la distribución de trabajo que la Sala disponga, conocerá en única instancia de los siguientes asuntos:

1…

2. De los de nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía, en los cuales se controviertan actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional.

También conocerá de las demandas que en ejercicio de la indicada acción, y sin atención a la cuantía se promuevan en contra de los actos expedidos por el Procurador General de la Nación en ejercicio del poder disciplinario y las demás decisiones que profiera como supremo Director del Ministerio Público”. Tal y como lo consideró la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá, así en la querella interpuesta por el señor Pinzón Mejía, que dio lugar al inicio de investigación preliminar por parte del Grupo Interno de Prevención, Inspección, Vigilancia y Control de la Dirección Territorial de Bogotá del Ministerio de Trabajo, se hiciera alusión a presunta relación laboral con el empleador PROMINENT COLOMBIA S.A.S., no puede olvidarse que la

pretensión se orienta a lograr sanción administrativa contra los querellados, y por eso se comprende la clase de acción escogida por el demandante y la jurisdicción ante la cual fue radicada la demanda. La anterior postura corresponde a lo dicho en su jurisprudencia por el Consejo de Estado5 -mutatis mutandis-: “en lo que respecta a la falta de competencia del Consejo de Estado para conocer de esta acción, es del caso indicarle a la 5 Providencia del 3 de abril de 2014, radicado Nº 20100029500. C.P. Marco Antonio Velilla Moreno. Conflicto negativo de jurisdicción 13 Radicación 110010102000201601618 00

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO apoderada de la Junta Central de Contadores, que los actos acusados provienen de una entidad central y al no constar estos de cuantía alguna, su conocimiento corresponde a esta Corporación en los términos del numeral 2º del artículo 128 del

C.C.A.6. Así las cosas, es evidente que es a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo a quien le corresponde conocer de la acción analizada, de conformidad con lo dicho en precedencia, pues la demanda invocada por el señor Pablo Alejandro Pinzón Mejía se dirige contra decisiones de una entidad del orden nacional (Ministerio de Trabajo), proferidas dentro de un procedimiento administrativo sancionatorio, lo que permite considerar que el competente para conocerla es el Consejo de Estado -sección segunda, subsección B-, a quien le correspondió por reparto. Así se ordenará por esta Sala Disciplinaria.

En mérito de lo expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus facultades constitucionales y legales, RESUELVE PRIMERO: DIRIMIR el conflicto de competencia entre distintas jurisdicciones, declarando que el conocimiento de la presente actuación corresponde a la 6 “Competencia del Consejo de Estado en única instancia. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá de los siguientes procesos privativamente y en única instancia: (…)

2. De los de nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía, en los cuales se controviertan actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional, con excepción de los de carácter laboral…” (Subrayado fuera de texto).

Conflicto negativo de jurisdicción 14 Radicación 110010102000201601618 00

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO Jurisdicción Contencioso Administrativa, por ende remítase el expediente al Consejo de Estado -sección segunda, subsección B-, para lo de su competencia.

SEGUNDO: ENVÍESE copia de esta providencia a la Sala Laboral del Tribunal Superior de Bogotá, para su información.

NOTIFIQUESE Y CÚMPLASE

JOSÉ OVIDIO CLAROS POLANCO

Presidente

MAGDA VICTORIA ACOSTA WALTEROS FIDALGO JAVIER ESTUPIÑÁN CARVAJAL

Magistrada Magistrada JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ MARÍA LOURDES HERNÁNDEZ MINDIOLA Conflicto negativo de jurisdicción 15 Radicación 110010102000201601618 00

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Magistrada Magistrada

CAMILO MONTOYA REYES PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Magistrado Magistrado YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA Secretaria judicial