CSDJ - F11001010200020160181500ADJUNTA20170712114547-2017

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá, D. C., abril cinco de dos mil diecisiete Magistrada Ponente: Doctora MARÍA LOURDES HERNÁNDEZ MINDIOLA Radicación No. 110010102000201600574 00 Aprobado según Acta No. 029 de la fecha

Referencia: Conflicto de Competencias ASUNTO Previa aceptación del impedimento1 manifestado por la Magistrada JULIA EMMA GARZÓN DE GOMEZ, procede la Sala a desatar el Conflicto Negativo de Competencia suscitado entre el JUZGADO TREINTA Y CINCO

LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ y el JUZGADO VEINTIDÓS ADMINISTRATIVO DE ORALIDAD DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BOGOTÁ, con ocasión de la demanda ordinaria laboral presentada a través de apoderado judicial, por la señora Sonia Cardozo Guzmán contra la Nación - UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN DEL PASIVO 1 Sala No. 012 del febrero 9 de 2017.

PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN

SOCIAL “UGPP”.

I. ANTECEDENTES PROCESALES La señora Sonia Cardozo Guzmán, en calidad de pensionada a cargo del Fondo de Pensiones Públicas – FOPEP por la Caja nacional de Previsión

SocialCAJANAL, ahora la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN DEL PASIVO PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL “UGPP”, presentó mediante apoderado judicial, el día 6 de abril de 2015, Demanda Ordinaria Laboral

contra la Nación - Unidad Administrativa Especial de Gestión del Pasivo Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social “UGPP”, con las siguientes pretensiones2: - Que se declare que la demandante Sonia Cardozo Guzmán tiene derecho a que la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN DEL PASIVO PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL “UGPP”, le reconozca y pague los intereses moratorios, sobre el importe del retroactivo de diferencias al reajuste en todas y cada una de las mesadas ordinarias y adicionales causadas desde el 28 de noviembre de 2003 y pagado el 25 de diciembre de 2012; además, de todos los intereses moratorios con su debida actualización conforme al IPC y su respectivo retroactivo.

II. POSICIÓN DE LOS COLISIONADOS 2 Folio 3 y 4 c.o EL JUZGADO TREINTA Y CINCO LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ. Mediante auto del 9 de septiembre de 2015, declaró la nulidad de la demanda ordinaria laboral presentada por la señora SONIA CARDOZO GUZMÁN el 6 de abril de 2015, indicando su incompetencia para conocer de la misma; como consecuencia, dispuso el envío de las diligencias a la oficina de reparto de los Juzgados Contencioso Administrativos. Para arribar a dicha decisión consideró: “No es competencia de esta jurisdicción conocer de los conflictos de seguridad social de los servidores públicos suscitada en virtud del régimen de transición; adicionalmente el numeral 4 del artículo 104 del CPACA, modificado por la Ley 1437 de 2011, indica la competencia de

la jurisdicción contencioso administrativa. Así las cosas, en este caso en particular se tiene que CAJANAL en la Resolución 645 del 17 de abril de 2002, indicó que el último cargo desempeñado por la demandante fue profesional aeronáutico III grado 27 de la dirección de telecomunicaciones de la Aeronáutica Civil-Aerocivil. Por lo tanto, el competente para conocer de esta actuación tratándose de un servidor público es la jurisdicción contencioso administrativa.” EL JUZGADO VEINTIDÓS ADMINISTRATIVO DE ORALIDAD DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BOGOTÁ, mediante auto calendado del 26 de enero de 2016, resolvió declarar su incompetencia, aduciendo: “…se tiene que en el presente caso, la demandante solicitó ante la entidad demandada, mediante petición radicada No. 2014-514122330-2 del 13 de mayo de 2015 el reconocimiento y pago de los intereses moratorios de que trata el artículo 141 de la Ley 100 de 1993 a liquidar sobre el importe del retroactivo de diferencias al reajuste de las mesadas pensionales desde que se causaron hasta cuando se materializó el pago del retroactivo, ya que mediante Resolución UGM 055972 del 17 de septiembre de 2013, la UGPP reliquidó la pensión de la actora, efectiva a partir del 28 de noviembre de 2003, el pago del retroactivo fue cancelado más no el pago de los intereses moratorios. De lo anterior, la demandante aporta pruebas de las que se desprende claramente las fechas de reconocimiento y pago efectuado en el mes de diciembre del 2012; evidenciándose entonces, tal como lo ha

entendido la jurisprudencia un título ejecutivo complejo conformado por el acto de reconocimiento de las cesantías solicitadas, las cuales no han sido cuestionadas y la constancia del pago de manera tardía, susceptible de reclamarse por la vía ejecutiva, en lo que respecta a la sanción por mora, la que comienza a correr de manera automática, a partir del momento en que feneció el plazo para el pago oportuno de las cesantías parciales definitivas. Ello así, porque en dichos asuntos no existe discusión alguna que deba ser resuelta a través de un proceso ordinario, pues del solo transcurso del tiempo y del contenido de la ley se desprende la ocurrencia de la sanción moratoria que se reclama.” CONSIDERACIONES DE LA SALA 1.- Competencia De acuerdo a lo dispuesto por el numeral 63 del artículo 256 de la Constitución Política, y en armonía con lo preceptuado por el numeral 24 del 3 Corresponden al Consejo Superior de la Judicatura o a los Consejos Seccionales, según el caso y de acuerdo a la ley, las siguientes atribuciones: (…) Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones (…)” 4 Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales, salvo los que se prevén en el artículo 114, numeral tercero, de esta Ley y artículo 112 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria es competente para dirimir conflictos de competencia que se susciten entre distintas jurisdicciones, y entre éstas y las

autoridades administrativas a las cuales la ley les ha atribuido funciones jurisdiccionales, salvo las consagradas en el numeral 35 del artículo 114 de la Ley 270 de 1996. Del mismo modo, la Corte Constitucional en el Auto de Sala Plena No. 278 del 9 de julio de 2015, al interpretar lo dispuesto en los artículos 14 a 19 del Acto Legislativo 02 de 2015, sostuvo que la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura continuará ejerciendo sus funciones, hasta tanto no se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Existencia del conflicto.- Existe conflicto de jurisdicciones cuando dos o más funcionarios investidos de competencia, esto es, de la facultad para conocer, tramitar y decidir un caso concreto, se disputan el conocimiento de un proceso, bien porque ambos estiman que es de su conocimiento, caso en el cual será positivo; o por considerar que no les corresponde, evento en el cual será negativo, y para que se estructure o proceda es necesario que se presenten los siguientes presupuestos: a) Que el funcionario judicial esté tramitando determinado proceso; b) Que surja disputa entre el funcionario que conoce el caso y otro u otros acerca de quién debe conocerlo y c) Que el proceso se halle en trámite. entre los Consejos Seccionales o entre dos salas de un mismo Consejo Seccional. 5 Corresponde a las Salas Jurisdiccionales Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura: (…) Dirimir los conflictos de competencia que dentro de su jurisdicción se susciten entre jueces o fiscales e inspectores de policía.

Una vez establecido que se configuró un conflicto negativo de jurisdicciones, entrará la Sala a analizar los supuestos fácticos, para de esta forma resolver la colisión y asignar la competencia de la demanda a uno de los funcionarios judiciales. Caso Concreto. - Al respecto, la controversia objeto de estudio surge alrededor de la demanda ordinaria laboral interpuesta el 6 de abril de 2015 a través de apoderado judicial por la señora Sonia Cardozo Guzmán, con el propósito de que se le reconozca y pague los intereses moratorios, sobre el importe del retroactivo de diferencias al reajuste en todas y cada una de las mesadas ordinarias y adicionales causadas desde el 28 de noviembre de 2003 y pagado el 25 de diciembre de 2012, el pago del retroactivo y sobre su importe, debió haber pagado el interés moratorio a la tasa máxima legalmente permitida, los intereses moratorios a la tasa legalmente permitida, liquidados sobre el retroactivo causado desde el 28 de noviembre de 2003 y pagado el 25 de diciembre de 2012 y la actualización de los intereses moratorios por el método de la variación del índice de precios al consumidor (IPC) al momento de la liquidación y pago. Ahora bien, la entidad demandada, esto es, la Unidad Administrativa Especial de Gestión del Pasivo Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social “UGPP”, negó al demandante mediante oficio UGPP No. 20145022258981 del 26 de mayo de 20146 el reconocimiento de la pensión sanción establecida en el artículo 8 de la Ley 171 de 1961, al considerar:

6 Folios 20-24 del c.o. “…La UGPP carece de competencia para el reconocimiento y pago de los intereses moratorios de que trata el artículo 177 del C.C.A., ordenados mediante fallos judiciales debidamente ejecutoriados, en donde Cajanal Eice hoy extinta fue la entidad condenada, razón por la cual este tipo de reclamaciones deben ser atendidas por el Patrimonio Autónomo de Remanentes (PAR CAJANAL) o por parte de la entidad que asuma dichos pasivos. Lo anterior, en virtud de lo dispuesto en los artículos 25, parágrafo segundo, artículo 26 y artículo 35 del Decreto 254 de 2000. (…) No obstante lo anterior, una vez realizada la correspondiente revisión normativa se evidencia que en ninguno de sus apartes impone a esta Unidad el deber de asumir las consecuencias de la condena, respecto al pago de intereses moratorios de que trata el precitado artículo 177 del C.C.A.” En relación con lo anterior, considera pertinente la Sala entrar a definir, la naturaleza jurídica de la entidad a la cual la señora Sonia Cardozo Guzmán prestó sus servicios como profesional aeronáutico III grado 27 de la dirección de telecomunicaciones de la Aeronáutica Civil-Aerocivil. Ahora bien, la naturaleza jurídica de la entidad en la cual prestaba sus servicios la señora Sonia Cardozo Guzmán, esto es, a la Aeronáutica CivilAerocivil, está regulada por el Decreto 260 del 28 de enero de 2004 “Por el cual se modifica la estructura de la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil-Aerocivil y se dictan otras disposiciones”, dispone:

ARTÍCULO 1°. NATURALEZA JURÍDICA. La Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil-Aerocivil, es una entidad especializada de carácter técnico adscrita al Ministerio de Transporte, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente. La Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil-Aerocivil, tendrá su sede principal en la ciudad de Bogotá, D. C. (Subrayado fuera de texto). En primer lugar, se tiene que la demandante laboró al servicio de la Aeronáutica Civil-Aerocivil, entidad que mediante la ley 105 del 30 de diciembre de 1993, se adscribe al Ministerio de Transporte, como órgano rector de la política y ejecución de las funciones relativas al transporte aéreo. Sin embargo, esta entidad es el resultado de la fusión del Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil y el Fondo Aeronáutico Nacional, ordenado par el Art. 67 del Decreto 2171 de 1992 y actualmente se rige por el Decreto 260 del 28 de enero de 2004. Sobre la naturaleza jurídica de los Ministerios, se debe considerar lo normado en el artículo 38 de la Ley 489 de 1998,“Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”, definiéndolos como organismos que hacen parte del sector central y descentralizado por servicios. Este artículo señala: “Artículo 38. Integración de la Rama Ejecutiva del Poder Público en el

orden nacional. La Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional, está integrada por los siguientes organismos y entidades:

1. Del Sector Central: a) La Presidencia de la República; b) La Vicepresidencia de la República; c) Los Consejos Superiores de la administración; d) Los ministerios y departamentos administrativos (…)” Se concluye entonces que la Ley 489 de 1998 define a los Ministerios como organismos pertenecientes al sector central, independiente que en su estructura interna puedan existir fenómenos de desconcentración como la existencia de Direcciones Territoriales u oficinas de trabajo, como ocurrió en el caso de autos, como lo certificó el Liquidador del Fondo Nacional de Caminos Vecinales, al señalar que el actor estuvo vinculado al mismo hasta el 31 de mayo de 1994, Establecimiento Público del Orden Nacional, adscrito al Ministerio de Transporte, reorganizado mediante Decreto 2128 de 1995, desde el 1 de junio de 1964 al 31 de diciembre de 1988.

Ahora bien, como lo pretendido por la actora se relaciona con la seguridad social entre el sector público y el régimen prestacional de los empleados públicos y los trabajadores oficiales, el Decreto 3135 de 1968, señala en su artículo 5 lo siguiente: “Artículo 5.- Empleados Públicos y Trabajadores Oficiales. Las personas que prestan sus servicios en los Ministerios; Departamentos Administrativos, Superintendencias y Establecimientos Públicos son empleados públicos; sin embargo, los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales.”

En cuanto a las relaciones con el Estado, las mismas han sido definidas en dos formas de vinculación, la legal y reglamentaria (empleado público) o de contrato de trabajo (trabajador oficial) por lo cual el numeral 4 del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, estableció la competencia general de los asuntos que serán ventilados ante el Juez Contencioso Administrativo, en los que están “4. Los relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público.”, con lo que se establece que esta jurisdicción solo conoce de los asuntos propios de los empleados públicos. ARTÍCULO 104. DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. (…)

4. Los relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público.

Los servidores públicos gozan de una regulación especial de acuerdo a su forma de vinculación con el Estado, es decir, que se distingan por ser empleados públicos o de trabajadores oficiales, actividades éstas que son

desarrolladas al interior de las diferentes entidades que conforman la estructura del estado mismo, y sobre los cuales el legislador ha otorgado lineamientos para su efectiva clasificación. Para resolver el presente asunto, acudiremos a la jurisprudencia de la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado, en punto de establecer el surgimiento de una relación legal y reglamentaria o de un contrato de trabajo dentro de las relaciones laborales con el Estado y sus servidores públicos. Al respecto la interpretación legal de estas dos formas de empleo público, indicando por la primera de las Corporaciones en cita, en fallo del 7 de abril de 1981: “Desde la vigencia de la reforma administrativa de 1968, los servicios a la administración pública se catalogaron legalmente en dos clases. Los empleados públicos, que se entienden ligados por una relación de servicio público o de derecho público, y los trabajadores oficiales, cuyo vínculo se ficciona como contrato de trabajo. “En forma general, se consideran empleados públicos las personas que prestan sus servicios en los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias y establecimientos públicos, y en todas sus dependencias, con excepción: a) De las personas vinculadas a la construcción y sostenimiento de obras públicas, las cuales se califican como trabajadores oficiales… “A su vez, por regla general, se consideran trabajadores oficiales que se entienden ligados por contrato ficcionado de trabajo, los trabajadores que prestan sus servicios en empresas industriales y comerciales del Estado, a menos que por disposición especial de los respectivos estatutos hayan sido calificados como “empleados públicos” por desempeñar dentro de tales empresas actividades de

dirección o confianza. “Tiene aceptado la jurisprudencia de la Corte que esta clasificación se aplica tanto a los servidores nacionales como a los servidores de departamentos, intendencias, comisarías y municipios, por cuanto ella define la naturaleza jurídica de la vinculación de los servidores oficiales…”. A su turno, el Consejo de Estado, en su Sala de Consulta, en concepto del 2 de junio de 1995, en relación con los trabajadores del orden municipal, sostuvo: “Existen dos regímenes distintos de vinculación a la administración municipal, según expresó la Sala en el punto anterior: contrato de trabajo para los trabajadores oficiales y por vinculación legal y reglamentaria, para los empleados públicos. Si la persona vinculada lo hace por contrato, el estatuto del trabajador oficial se le aplica durante todo el tiempo que permanezca; su desvinculación se rige por la convención colectiva, si lo hubiere, y por la legislación correspondiente a la contratación oficial, contenida en la Ley 6 de 1945, y el Decreto 2127 del mismo año y el Decreto Ley 1333 de 1986,…”. La propia Corte Constitucional se pronunció en idéntico sentido: “…Al respecto, cabe señalar que la distinción entre empleados públicos y trabajadores del Estado la hizo el propio constituyente; por lo tanto, debe presumirse que la hizo con algún propósito que no puede ser otro que el de posibilitar un régimen jurídico diverso, fundado en una diversa situación jurídica. Esta interpretación se corrobora por el hecho de que, para cuando el constituyente introdujo la referida distinción, existía en nuestro medio una

amplísima tradición jurídica y jurisprudencial y una doctrina elaborada, que reconocían claramente varios criterios de distinción entre uno y otro grupo de servidores estatales, que consagraban y encontraban legítimo el diferente estatuto jurídico para cada uno de ellos, con fundamento en la distinta categorización jurídica. Esta tradición obviamente no era desconocida por el constituyente, y comprendía la distinta vinculación laboral mediante contrato de trabajo para los trabajadores oficiales, y mediante situación legal y reglamentaria, para los empleados públicos, así como el diferente régimen salarial, prestacional, disciplinario, etc., que se daba en uno y otro caso"7. Así las cosas, al concordar las normas transcritas con las pretensiones de la demanda incoada, es ineludible que la demanda incoada se ajusta a los presupuestos de los artículos transcritos en materia de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Entonces el litigio planteado en el presente asunto, por todas estas razones se ubica inevitablemente en el ámbito de la competencia jurisdiccional administrativa, como habrá de declararlo la Sala, asignándolo al Juzgado Veintidós Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá. 7 C-003 de 1998 La anterior decisión no implica juicio alguno, sino constituye un pronunciamiento sobre la competencia para dirimir el caso, que conforme al acervo probatorio concluye esta Superioridad, se itera, corresponde a la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Esto conlleva igualmente, que no se puede pretender que a través de los conflictos de competencia se ratifique o por el contrario se reforme la argumentación jurídica planteada por el

apoderado judicial en su demanda cuando decide incoarla a través de una determinada acción, competencia que solamente le está dada al juez de conocimiento quien en el respectivo fallo definirá si la fundamentación jurídica planteada tiene o no éxito. Lo contrario sería convertir el mecanismo constitucional de dirimir los conflictos de jurisdicción en camisa de fuerza para el operador judicial a quien corresponda su competencia. En consecuencia, ninguna duda encuentra la Sala, que en razón a la naturaleza de la relación laboral sostenida por la señora Sonia Cardozo Guzmán, mediante apoderado judicial, el conocimiento del presente proceso indudablemente corresponde a la Jurisdicción Contencioso Administrativa, por tanto dirimirá el conflicto propuesto asignando el conocimiento del sub lite al Juzgado Veintidós Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá. En mérito de lo expuesto la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus atribuciones constitucionales y legales, RESUELVE PRIMERO: ASIGNAR el conocimiento de la demanda ordinaria laboral presentada, mediante apoderado, por la señora SONIA CARDOZO GUZMÁN contra la Nación - Unidad Administrativa Especial de Gestión del Pasivo Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social “UGPP” a la Jurisdicción Contencioso Administrativa, representada por el Juzgado Veintidós Administrativo de Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá. En consecuencia, procédase al envío inmediato del expediente a ese Despacho Judicial.

SEGUNDO: REMÍTASE copia de esta providencia al JUZGADO TREINTA Y

CINCO LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ, para su información.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Presidente

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ MAGDA VICTORIA ACOSTA WALTEROS

Vicepresidenta Magistrada Continúan Firmas……..

FIDALGO JAVIER ESTUPIÑÁN CARVAJAL MARÍA LOURDES HERNÁNDEZ MINDIOLA

Magistrado Magistrada

CAMILO MONTOYA REYES JULIO CÉSAR VILLAMIL HERNÁNDEZ

Magistrado Magistrado

YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA

Secretaria Judicial