CSDJ - F11001010200020160187500ADJUNTA20160816081607-2016

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D.C., diez (10) de agosto de dos mil dieciséis (2016) Magistrada Ponente Doctor: MAGDA VICTORIA ACOSTA WALTEROS Radicación No. 110010102000201601875 00 Aprobado Según Acta No. 77 de la misma fecha TEMA A DECIDIR Procede la Sala a dirimir el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre la Jurisdicción Contencioso Administrativa representada por el Juzgado Sesenta y Tres Administrativo de Bogotá - Sección Tercera y la Jurisdicción Ordinaria Laboral, en cabeza del Juzgado Veintiséis Laboral del circuito de Bogotá, suscitado con ocasión de la demanda promovida por ALIANSALUD E.P.S., contra la NACIÓN –MINISTERIO

DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL.

HECHOS Y ANTECEDENTES PROCESALES Hechos. El presente conflicto de competencia se generó con ocasión de la demanda promovida por la ALIANSALUD E.P.S. contra la NACIÓN –MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL, con el fin de que se declare la existencia a favor de la demandante de la suma de $105.974.623, por concepto de cobertura y suministro de procedimientos, servicios y/o medicamentos no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud –POSo no costeados por las Unidades de Pago por Capitación –UPC-, que el Sistema General de Seguridad Social en Salud reconoce mensualmente por cada afiliado y beneficiario, de manera que están a cargo de la subcuenta de compensación del

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FOSYGA, servicios efectivamente cubiertos por la demandante, correspondientes a 136 solicitudes de recobro1. Antecedentes procesales. En providencia del 21 de septiembre de 2015, el Juzgado Veintiséis Laboral del Circuito de Bogotá, sostuvo que no se trata de un conflicto por prestación de servicios de salud conforme al artículo 622 del Código Procesal Laboral sino uno económico entre una prestadora de servicios de salud y el FOSYGA, además, no se encuentra entre las competencias asignadas a la Jurisdicción Laboral contempladas en el artículo 2 de Ley 712 de 2001, pero si le es asignado de manera general este tipo de conflictos a la Jurisdicción Contencioso Administrativa en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, y en consideración a la calidad de los sujetos demandados, el asunto es de competencia de la justicia contencioso administrativa2. ALIANSALUD E.P.S por medio de apoderado judicial presentó el 24 de septiembre de 2015 recurso de reposición y en subsidio de apelación contra providencia anterior, manifestando que según Sentencia del 11 de agosto de esta Corporación, el Magistrado Ponente Néstor Osuna Patiño en donde dirimió un conflicto similar al que suscitó el Juzgado en comento, y esta Corporación le asignó la competencia a la Jurisdicción Ordinaria Laboral, por ello solicitó que se revocara la providencia del 21 de septiembre

de 2015, para en su lugar se proceda a continuar con la siguiente etapa procesal en el litigio3. El Juzgado Veintiséis laboral del circuito de Bogotá mediante Auto del 22 de octubre de 20154, manifestó que no cambiaría su decisión de remitir el expediente a la Jurisdicción de lo Contencioso Administraba. Continuó señalando que como el recurso de apelación fue presentado dentro de término, lo concedió, para tal efecto ordenó remitir el expediente al Superior. El Tribunal Superior del Distrito Judicial del Bogotá Sala Laboral, en Auto del 9 de diciembre de 20155, señaló que según el numeral 12 del artículo 99 del Código de 1 Demanda y sus anexos visibles a folios 1 al 51 del c.o. de 1ª Inst. 2 Auto visible a folios 55 al 58 del c.o. de 1ª Inst. 3 Recurso visible a folios 59 y 60 del c.o. de 1ª Inst. 4 Auto visible a folios 61 y 62 del c.o. de 1ª Inst. 5 Auto visible a folios 65 y 66 del c.o. de 1ª Inst. República de Colombia Rama Judicial

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Procedimiento Laboral y de la Seguridad Social establece que contra el auto que decide sobre la excepción de falta de competencia no es susceptible de recurso de apelación, por lo cual inadmitió el recurso interpuesto por la demandante, y ordenó continuar con el trámite del numeral 8 del artículo ya señalado, es decir, la remisión del expediente por

parte del a quo a quien considera competente. Hecha la remisión del expediente a la Jurisdicción Contencioso Administrativa, su conocimiento le fue asignado al Juzgado Sesenta y Tres Administrativo Oral del Circuito de Bogotá Sección Tercera quien en Auto del 25 de mayo de 20166, manifestó que tal como lo señaló la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura en providencia del 30 de octubre de 2013, se trata de un asunto referente al sistema de seguridad social integral, por cuanto el interés principal de la demandante es el cobro por vía judicial a la Nación Ministerio de Salud y Protección Social, de los valores correspondientes al suministro o provisión de servicios médicos no incluidos en el POS a cargo de la subcuenta del FOSYGA. En consecuencia, dicho litigio debe ventilarse ante la Justicia Ordinaria Laboral y de la Seguridad Social. En consecuencia, ordenó remitir el asunto a esta Superioridad para dirimir el conflicto de jurisdicciones. CONSIDERACIONES Competencia. Conforme con el numeral 6° del artículo 2567 de la Constitución Política de Colombia, en concordancia con el mandato que consagra el numeral 2° del artículo 1128 de la Ley 270 de 1996 –Estatutaria de Administración de Justicia-, esta Sala 6 Auto visible a folios 72 al 75 del c.o. de 1ª Inst. 7 Art. 256.Corresponde al Consejo Superior de la Judicatura o a los consejos seccionales, según el caso y de acuerdo a la ley, las siguientes atribuciones:

6. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.

8 Art. 112. Corresponde a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura:

2. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran ente las distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales, salvo los que se prevén en el artículo 114, numeral tercero, de esta ley y entre los consejos seccionales o entre dos salas de un mismo consejo seccional.

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Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura es competente para dirimir los conflictos que se susciten entre las distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales. Ahora, si bien el Acto Legislativo 02 de 2015 "por medio del cual se adopta una reforma de equilibrio de poderes y reajuste institucional y se dictan otras disposiciones”, en su artículo 14 por el cual modificó el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política asignó a la Corte Constitucional la función de “dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”, esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria continuara con dicha asignación así como las demás enlistadas en el artículo 112 de la Ley 270 de 1996, pues el artículo 19 parágrafo transitorio 1 de dicha reforma

constitucional dispuso, que “los actuales Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”. Así mismo lo consideró la Sala Plena de la Corte Constitucional, que en Auto 278 del 9 de julio de 2015 señaló que “de acuerdo con las medidas transitorias previstas en el Acto Legislativo 002 de 2015, cabe entender que, hasta tanto los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no se posesionen, los Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura deben continuar en el ejercicio de sus funciones. Ello significa que, actualmente, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura conserva sus competencias, es decir, se encuentra plenamente habilitada para ejercer, no solo la función jurisdiccional disciplinaria, sino también, para dirimir los conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones y para conocer de acciones de tutela”. En consecuencia, concluyó que la atribución del artículo 14 del acto legislativo 02 de 2015 sólo podrá ser ejercida por la Corte Constitucional, una vez la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura cese definitivamente en sus funciones, momento en el cual los conflictos de competencia deberán ser remitidos a esa Corporación en el estado en que se encuentren. República de Colombia Rama Judicial

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Ahora bien, se entiende la jurisdicción como la función del Estado de administrar justicia y, la competencia, como la facultad que tiene el juez o el Tribunal para ejercer, por autoridad de la Ley en determinado asunto. Por regla general, un conflicto se presenta cuando dos o más funcionarios investidos de competencia, se disputan el conocimiento de un proceso, bien porque ambos funcionarios estiman es de su conocimiento, evento en el cual será positivo; o, por considerar que no les corresponde tramitar el asunto, caso en el cual será negativo y, para que éste se estructure serán necesarios los siguientes presupuestos:

1. Que el funcionario judicial esté tramitando determinado proceso.

2. Que surja disputa entre el funcionario que conoce el caso y otro acerca de quién debe conocerlo.

3. Que el proceso se halle en trámite.

En aras de lograr la eficiencia en el ejercicio de la función judicial, tal como lo contempló el principio constitucional consagrado en el artículo 2 Superior9, la Sala se ceñirá a pronunciarse sobre el tema propuesto a su consideración, en el entendido de definir a quién corresponde la competencia para conocer de determinado proceso judicial, para garantizar el acceso a la administración de justicia, teniendo en cuenta que esta colegiatura es el órgano constitucional encargado de dirimir este tipo de conflictos y, en aras de garantizar los principios de economía procesal y de prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, como lo prevé el artículo 228 de la Constitución Política10. Problema jurídico a resolver y metodología a seguir para solucionarlo. Esta Sala debe determinar si corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, o a la

9 “Art. 2. Constitución Política. Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad genera y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares”. 10 “Art. 228 Constitución Política. La Administración de Justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial.” República de Colombia Rama Judicial

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Ordinaria Laboral y de Seguridad Social, conocer, tramitar y definir la controversia suscitada a partir del recobro al FOSYGA de lo pagado por una Entidad Promotora de Salud –E.P.Spor prestaciones de salud que se encuentran por fuera del Plan Obligatorio de Salud –POSque fueron efectivamente prestadas a sus usuarios y pagadas por la demandante a sus Instituciones Prestadoras de los Servicios de Salud –

IPS-. Precisa la Sala que el problema jurídico se resolverá siguiendo el precedente horizontal vertido en la providencia del 11 de agosto de 2014, radicación No. 110010102000201401722-0011, en donde se decidió el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 34 Administrativo Oral y el 31 Laboral del Circuito de Bogotá, en un tema análogo del que ocupa ahora la atención de esta Superioridad. Siguiendo el precedente horizontal de esta Sala, el asunto se asignará a la Jurisdicción Ordinaria Laboral. En efecto, en la providencia que obra como precedente horizontal antes mencionado, en lo esencial, esta Sala al referirse al marco normativo aplicable, (i) examinó la cláusula general o residual de competencia de la Jurisdicción Ordinaria Laboral y de la Seguridad Social; (ii) hizo referencia al criterio exclusivo y excluyente con la asignación a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de los litigios en materia de seguridad social de los empleados públicos, cuando su régimen sea administrado por una persona de derecho público y, (iii) enfatizó en la competencia de la Superintendencia Nacional de Salud al ejercer funciones jurisdiccionales, para conocer de conflictos generados de las devoluciones o glosas a las facturas entre las entidades del Sistema de Seguridad Social en Salud. Ciertamente, en la providencia mencionada, esta Sala señaló que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley 270 de 1996 (Estatutaria de la Administración de Justicia), la Jurisdicción Ordinaria “conocerá de todos los asuntos que no estén atribuidos por la Constitución o la ley a otra jurisdicción”. De la misma forma, que en el

numeral 4º del artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, modificado por el artículo 622 de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso), se 11 Con ponencia del Magistrado Néstor Iván Javier Osuna Patiño. República de Colombia Rama Judicial

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SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA M.P. Dra. MAGDA VICTORIA ACOSTA WALTEROS RAD.: 110010102000201601875 00 asignó a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social, conocer de “las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administrativas o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos”. En la providencia que viene mencionándose, se efectuó una interpretación armónica e integral de lo dispuesto en los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 2º numeral 4º del CPT, de los cuales se advierte la cláusula general de competencia de la Jurisdicción Ordinaria, que en lo atinente a la especialidad laboral y de seguridad social, es competente para conocer, en primer lugar, de los litigios originados en la prestación de los servicios de seguridad social, suscitados entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradores o prestadores, con excepción de la responsabilidad médica y los relacionados con contratos y, en segundo lugar, de los asuntos que no hayan sido asignados por el Legislador a una de las jurisdicciones especiales.

Ahora bien, se señaló que como el conflicto negativo de jurisdicciones se presentó entre la Jurisdicción Ordinaria Laboral y la Contencioso Administrativa, era preciso verificar los asuntos que en materia de seguridad social taxativamente asignó el Legislador a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, particularmente en lo regulado en el artículo 104 en sus numerales 1º y 4º, valga decir, (i) debe tenerse en cuenta que, prima facie, no se trate desde la óptica sustancial o material de un litigio surgido de un acto, contrato, hecho, omisión u operación sujeto al derecho administrativo y en el que se encuentren involucradas entidades públicas o particulares en ejercicio de función administrativa y, (ii) la Jurisdicción Contenciosa Administrativa conoce en materia laboral y de seguridad social de los procesos relativos a “la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público” (negrillas en la providencia citada). De tal manera que según la providencia que sirve como precedente, los procesos judiciales referidos a la seguridad social de los servidores públicos, cuando su régimen República de Colombia Rama Judicial

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SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA M.P. Dra. MAGDA VICTORIA ACOSTA WALTEROS RAD.: 110010102000201601875 00 sea administrado por una persona de derecho público, son los únicos litigios en materia de seguridad social asignados de forma privativa y excluyente a la Jurisdicción Especial de lo Contencioso Administrativo, de donde surge claro que cuando las pretensiones de

la demanda sobre otras controversias que puedan generarse al interior de los actores del sistema general de seguridad social, corresponderán, siguiendo la cláusula general de competencia, a la Jurisdicción Ordinaria Laboral. En la citada providencia, se recordó que de acuerdo con lo dispuesto en el literal f) del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, adicionado por el artículo 126 de la Ley 1438 de 2011, a la Superintendencia Nacional de Salud cuando ejerce funciones jurisdiccionales se le asignó la competencia para conocer de los “conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud”, función que ejerce a prevención , en relación con la Jurisdicción Ordinaria Laboral y de Seguridad Social y, que tiene segunda instancia ante la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social. De la misma manera, recordó la Sala en esa oportunidad que “no es el nomen juris de la demanda lo que determina la jurisdicción a tramitar el proceso, sino la real pretensión y objeto del litigio”, de allí que esta Superioridad como juez del conflicto está autorizada para efectuar una hermenéutica vinculante sobre las normas que atribuyen competencias a las jurisdicciones trabadas en el conflicto, labor que está íntimamente ligada al examen del caso concreto, consistente en la verificación de la realidad procesal identificable con la pretensión de la demanda, “integrando para ello las circunstancias de hecho y de derecho que la rodean o condicionan”. Enfatizó especialmente en que (i) la nueva redacción del artículo 2.4 del Código General

del Trabajo y de la Seguridad Social, con ocasión de la entrada en vigencia del artículo 622 del Código General del Proceso, “nunca puede interpretarse como la decisión del legislador de inaplicar, restringir, ni mucho menos derogar la cláusula general y residual de competencia de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social, cuya fuente es prevalente por ser ley estatutaria”; (ii) la interpretación armónica y coherente del enunciado normativo del artículo 2.4 del CPT a la luz de la cláusula República de Colombia Rama Judicial

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SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA M.P. Dra. MAGDA VICTORIA ACOSTA WALTEROS RAD.: 110010102000201601875 00 general y residual de competencia del artículo 12 de la Ley 270 de 1996 (Estatutaria de la Administración de Justicia), muestra claramente que “los recobros al Estado son una controversia, sino directa, al menos indirecta, que se desprende necesariamente de la prestación de servicios de salud a los afiliados, beneficiarios o usuarios, por parte de una E.P.S. en tanto que administradora de un régimen de seguridad social en salud” y, (iii) “las demandas judiciales ocasionadas por el no pago en sede administrativa de recobros, en virtud de devoluciones o glosas a las facturas acompañadas a la solicitud de recobro, son una especie de litigio propio del sistema actual de seguridad social en salud, que se da entre un administrador del sistema de salud y el Estado, como garante último de los derechos fundamentales a la salud y a la

seguridad social, en razón de la atención a los usuarios del mismo sistema”, que no pueden confundirse con casos “de responsabilidad médica, ni con litigios basados en contratos, ni con el medio de control de reparación directa por hechos, omisiones u operaciones del Estado”. Caso concreto. Descendiendo al caso concreto y en aplicación del criterio consistente en que no es el rótulo o nombre jurídico de la demanda lo que determina la jurisdicción que debe conocer, tramitar y decidir el proceso, sino la pretensión real objeto del litigio, se tiene lo siguiente: La Entidad Promotora de Salud ALIANSALUD E.P.S busca demostrar que con base en órdenes proferidas por jueces de tutela y en autorizaciones del Comité Técnico Científico, efectuaron una serie de prestaciones en salud, consistentes en prestación de servicios médicos no provistos en el Plan Obligatorio de Salud a sus usuarios y que no debían cubrirse con cargo a la Unidad de Pago por Capitación –UPC-, a través de algunas de las IPS de su red de prestadores y, luego, previa radicación de las facturas de venta, esas EPS`s pagaron a las IPS las sumas de dinero correspondientes. Posterior a ello, la Entidad Promotora de Salud ALIANSALUD E.P.S presentó al FOSYGA el 19 de noviembre de 2014 la reclamación administrativa para el pago de lo adeudado, junto con los correspondientes soportes, para el trámite administrativo de recobro al Estado por el valor que debió asumir por prestar servicios de salud que República de Colombia Rama Judicial

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SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA M.P. Dra. MAGDA VICTORIA ACOSTA WALTEROS RAD.: 110010102000201601875 00 presuntamente, no estaban cubiertos por los recursos destinados a cumplir con el Plan Obligatorio de Salud. El Ministerio de Salud y Protección Social, a través del consorcio administrador no aprobó, ni ordenó el pago de su correspondiente importe. De tal modo que fracasado el trámite administrativo del recobro, se acudió a la administración de justicia para que declare que el Estado, mediante el Ministerio de Salud y Protección Social y con cargo al FOSYGA, tiene la obligación de pagar a las EPS`s demandantes dichos valores, junto con los intereses moratorios a que haya lugar. Luego de verificada la situación fáctica y el marco jurídico aplicable, es claro que no se trata de un proceso relativo a la seguridad social de los servidores públicos cuyo régimen sea administrado por una persona de derecho público, único litigio que taxativamente y de manera privativa y reservada se asignó a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, motivo por el cual debe entenderse que en aplicación de la cláusula general y residual de competencia de la Jurisdicción Ordinaria, de acuerdo con lo regulado en el artículo 12 de la Ley 270 de 1996, tratándose del recobro al Estado por prestaciones NO POS, el conocimiento, trámite y decisión del asunto, corresponde a la Jurisdicción Ordinaria Laboral. En mérito de lo expuesto la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus atribuciones constitucionales y legales, RESUELVE: PRIMERO: DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones, suscitado entre el Juzgado

Sesenta Y Tres Administrativo Oral del Circuito de Bogotá Sección Tercera y el Juzgado Veintiséis Laboral del Circuito de Bogotá asignando el conocimiento del asunto a la Jurisdicción Ordinaria, representada por el segundo de ellos, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. En consecuencia, procédase al envío inmediato del expediente a ese Despacho Judicial. República de Colombia Rama Judicial

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SEGUNDO: REMÍTASE copia de esta providencia al Juzgado Treinta y Ocho Administrativo Oral del Circuito de Bogotá Sección Tercera, para su información.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE

JOSÉ OVIDIO CLAROS POLANCO

Presidente

MAGDA VICTORIA ACOSTA WALTEROS FIDALGO JAVIER ESTUPIÑÁN CARVAJAL

Magistrada Magistrado

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ MARÍA LOURDES HERNÁNDEZ MINDIOLA

Magistrada Magistrada

CAMILO MONTOYA REYES PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Magistrado Magistrado

YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA

Secretaria Judicial República de Colombia Rama Judicial

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