CSDJ - F11001010200020160231000ADJUNTA20170905161500-2017

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RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D. C. 16 de agosto de 2017 Aprobado según Acta de Sala No. 069 de la fecha.

Magistrado Ponente: Doctor Camilo Montoya Reyes Radicado N°: 110010102000201602310 00

ASUNTO A TRATAR Aceptado el impedimento manifestado por la H. Magistrada Julia Emma Garzón de Gómez1 procede la Sala a pronunciarse respecto del conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el JUZGADO VEINTIUNO LABORAL DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN el JUZGADO TRECE ADMINISTRATIVO ORAL DEL MISMO CIRCUITO, con ocasión del conocimiento de la demanda ordinaria laboral promovida a través de apoderado judicial, por la señora Martha Helena Betancur Franco contra la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional. ANTECEDENTES A través de apoderado, la señora Martha Helena Betancur Franco, solicitó se condene a Colpensiones y/o la UGPP a pagar a su favor pensión de vejez según los parámetros establecidos en el Decreto 758 de 1990, así como el retroactivo, los respectivos intereses de mora, sumas de dinero debidamente indexadas. Según el demandante, mediante Resolución GNR 351662 de 12 de diciembre de 2013, Colpensiones reconoció a la actora pensión de vejez, en cuantía de $2.702.594 que ingresó en nómina en enero de 2014, pero sin que se realizara el pago de

intereses ni retroactivo pensional, al imponerle dichos pagos al empleador jubilante 1 Sala 69 de 18 de agosto de 2017

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M.P. CAMILO MONTOYA REYES Radicado N° 110010102000201602310 00

Referencia: Conflicto Negativo de Jurisdicciones ESE Rafael Uribe Uribe; la UGPP mediante resolución RDP 009859 de 25 de marzo de 2015, atendió equívocamente solicitud presentada por la actora negándole la reliquidación de pensión de jubilación convencional.

PRONUNCIAMIENTO DE LAS AUTORIDADES JUDICIALES COLISIONANTES 1.- JUZGADO VEINTIUNO LABORAL DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN, una vez la demanda fue presentada ante este Despacho, en auto de 19 de mayo de 2016 resolvió rechazarla al considerar que “en el presente caso se configura lo descrito en la segunda parte del numeral 4 del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, dado que la demandante trabajaba en el sector público, DIRECCIÓN SECCIONAL DE SALUD DE ANTIOQUIA, MUNICIPIO DE MEDELLIN, entre otros, las prestaciones hacen referencia a un asunto relacionado con la seguridad social (traslado de régimen) y se reclaman frente a una entidad de derecho público (Colpensiones).” Además de lo anterior, indicó que de acuerdo a lo establecido en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, existe una competencia prevalente en asuntos de seguridad social,

cuando lo que se ventile esté relacionado con la relación legal y reglamentaria, entre los servidores públicos y el Estado, cuando el régimen este administrado por una persona de derecho público como en el presente caso. 2. – JUZGADO TRECE ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN, allegadas las diligencias a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, fueron asignadas al Despacho mencionado, el cual mediante proveído de 12 de julio de 2016, declaró la falta de jurisdicción para conocer del asunto, al considerar que el numeral 4 del artículo 2 del Código de Procedimiento Laboral le asigna la competencia del presente asunto; así mismo el artículo 104 del CPACA delimita el conocimiento de la jurisdicción Contenciosa Administrativa a los asuntos relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado y la seguridad social de los mismos cuando sea administrado por una persona de derecho público. 2

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Referencia: Conflicto Negativo de Jurisdicciones Consideró no ser el competente para conocer de las controversias relativas a la prestación de los servicios de Seguridad Social que se susciten entre los beneficiarios y las entidades administradoras de dicho sistema, sino que es la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral. Por lo cual resolvió enviar el asunto a esta superioridad para lo propio.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

Competencia. La Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, al tenor de lo previsto en el artículo 256 numeral 6º de la Constitución Política, y en concordancia con el numeral 2º del artículo 112 de la Ley 270 de 1996Estatutaria de Administración de Justicia-, es competente para “Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales...”. Dable es señalar que tal facultad Constitucional y Legal se mantiene incólume para esta Superioridad, a pesar de la entrada en vigencia del Acto Legislativo No. 2 del primero (1º) de julio de 2015, mediante el cual se creó el nuevo órgano rector disciplinable, pues en razón a lo establecido en el parágrafo transitorio 1º del artículo 19 del referido acto legislativo, “(…) Los actuales Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”, transitoriedad que ha sido avalada por la Corte Constitucional mediante diferentes providencias, entre ellas el Auto 278 de fecha 9 de julio de 2015 proferido por la H. Corte Constitucional, que dispuso “6. De acuerdo con las medidas transitorias previstas en el Acto Legislativo 002 de 2015, cabe entender que, hasta tanto los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no se posesionen, los Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la

Judicatura deben continuar en el ejercicio de sus funciones. Ello significa que, actualmente, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura conserva sus competencias, es decir, se encuentra plenamente habilitada para ejercer, no sólo la función jurisdiccional disciplinaria, 3

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Referencia: Conflicto Negativo de Jurisdicciones sino también, para dirimir los conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones y para conocer de acciones de tutela”.

Por consiguiente, “(…) para que la Corte Constitucional pueda ejercer la nueva función de “dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones…solo tiene lugar una vez cesen los efectos de las normas transitorias…”; razón por la cual esta Sala entrará a decidir lo que en derecho corresponda. Existencia del conflicto. Existe conflicto de jurisdicciones cuando dos o más funcionarios investidos de competencia, esto es, de la facultad para conocer, tramitar y decidir un caso concreto, se disputan el conocimiento de un proceso, bien porque ambos estiman que es de su conocimiento caso en el cual será positivo, o por considerar que no les corresponde evento en el cual será negativo, y para que se estructure o proceda es necesario que se presenten los siguientes presupuestos: a) Que el funcionario judicial esté tramitando determinado proceso; b) Que surja disputa entre el funcionario que conoce el caso y otro u otros acerca de

quién debe conocerlo, y c) Que el proceso se halle en trámite. Una vez establecido que se configuró un conflicto negativo de jurisdicciones, entrará la Sala a analizar los supuestos fácticos, para de esta forma resolver la colisión y asignar la competencia de la demanda a uno de los despachos judiciales. Del asunto a resolver. Se discute el conocimiento en el sub examine de la acción de ordinaria laboral interpuesta a través de apoderado por la señora Martha Helena Betancur Franco contra la Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional - UGPP, con la finalidad de que se condene a estas a reconocer y pagar a su favor pensión de vejez según los parámetros establecidos en el Decreto 758 de 1990, así como el retroactivo, los respectivos intereses de mora, sumas de dinero debidamente indexadas 4

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Referencia: Conflicto Negativo de Jurisdicciones Solución del mismo. Ahora bien, el ejercicio de la potestad jurisdiccional debe enmarcarse dentro de las competencias reglamentadas por el Legislador al distribuir los asuntos de los cuales le corresponde conocer a los distintos jueces y tribunales del Territorio Nacional, ya que los términos jurisdicción y competencia entrañan conceptos distintos, en la medida que la primera responde a la facultad de administrar justicia y la segunda a la atribución para conocer de determinado asunto, las dos guardan

estrecha relación y no es posible separarlas, sobre todo en sistemas de derecho como el nuestro, donde convergen varias jurisdicciones como la ordinaria, contencioso administrativa, penal y penal militar, eclesiástica, etc., siendo apenas lógico entonces que si el funcionario carece de jurisdicción para asumir el conocimiento de un litigio, desde luego también carezca de competencia. En todo caso, como esa distribución obedece a unos criterios adoptados por el Legislador en orden a asegurar la adecuada y eficiente atención de las distintas clases de controversias sometidas al poder jurisdiccional, la definición de los conflictos por el conocimiento de un asunto, lo cual entraña simultáneamente establecer la competencia en un juez unipersonal o colegiado, remite a la Sala en el ejercicio de su función, a las reglas generales que el Legislador ha señalado para el efecto, sobre cuyas pautas el derecho procesal y la jurisprudencia han precisado en orden a preservar las facultades del juez natural llamado por la Ley a conocer de determinado litigio. Entonces, de acuerdo con dichas reglas, la competencia generalmente se determina por ciertos factores, como el objetivo, delimitado por la naturaleza del asunto y la cuantía; el subjetivo, referido a la calidad de las partes que intervienen en el litigio; el funcional, relativo a la instancia; el territorial, respecto al domicilio de las partes y el de conexión o fuero de atracción, en virtud del cual un solo juez puede decidir distintas pretensiones acumuladas que por su naturaleza u otros factores que le correspondería conocer a jueces distintos. 5

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Referencia: Conflicto Negativo de Jurisdicciones Sin embargo para que se obtenga un pronunciamiento sobre definición de competencias es imperioso la existencia del conflicto así planteado, es decir que autoridades judiciales de diferentes jurisdicciones se disputen el conocimiento del asunto sometido a estudio o se declaren incompetentes para conocer del mismo, como se dejó explicado en precedencia, por lo tanto la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales se pronunciará en lo relativo a señalar la jurisdicción competente para conocer de la demanda ordinaria laboral promovida a través de apoderado por la señora Martha Helena Betancur Franco.

En este orden de ideas, el numeral 1º del artículo 2º de la Ley 712 de 2001 establece que a la Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades: laboral y de seguridad social le corresponde definir los asuntos referentes a “los conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo”. Por otra parte, el artículo 155 numeral 1º del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo Ley 1437 de 2011, señala la competencia de los jueces administrativos en primera instancia en los siguientes términos: “Artículo 155. Competencia de los jueces administrativos en primera instancia. Los jueces administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos:

2. De los de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, que no provengan de un

contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía no exceda de cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes”. (Subrayado fuera del texto) Como primera medida, esta Corporación encuentra que en el proceso de marras, la actora laboró al servicio de entidades del Estado por más de 20 años, siendo las últimas empleadoras el Instituto de Seguro Social y Comfenalco Antioquia. Asi como también lo hizo en la ESE Rafael Uribe Uribe. De conformidad con el Decreto 1876 de 1994, las Empresas Sociales del Estado constituyen una categoría especial de entidad pública, descentralizada, con personería jurídica, patrimonio propio y 6

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Referencia: Conflicto Negativo de Jurisdicciones autonomía administrativa, creadas o reorganizadas por ley o por las asambleas o concejos, teniendo como objeto la prestación en forma directa de servicios de salud, sujetas al régimen previsto en la Ley 100 de 1993, la Ley 344 de 1996 y en la Ley 489 de 1998 en los aspectos no regulados por dichas leyes y a las normas que las complementen, sustituyan o adicionen.

Con fundamento en la naturaleza jurídica de la entidad demandada, es procedente determinar la calidad de empleado público ostentada por el demandante, ya que esta circunstancia es un factor importante para fijar la competencia en esta clase de

asuntos, clasificación prevista por el ejecutivo en la norma antes citada, la cual establece que en las Empresas Sociales del Estado creadas por él, sus servidores tendrán la calidad de empleados públicos, salvo quienes desempeñen funciones de mantenimiento de la planta física, hospitalaria y de servicios generales, quienes tendrán la condición de trabajadores oficiales. Artículo 674. CLASIFICACION DE EMPLEOS. En la estructura administrativa de la Nación, de las entidades territoriales o de sus entidades descentralizadas, para la organización y prestación de los servicios de salud, los empleos pueden ser de libre nombramiento y remoción o de carrera. Parágrafo. Son trabajadores oficiales, quienes desempeñen cargos no directivos destinados al mantenimiento de la planta física hospitalaria, o de servicios generales, en las mismas instituciones. Los establecimientos públicos de cualquier nivel precisarán en sus respectivos estatutos, qué actividades pueden ser desempeñadas mediante contrato de trabajo. En el caso en concreto, se tiene que desde el 1 de mayo de 2008 hasta el 28 de febrero de 2013 la señora Martha Helena Betancur Franco trabajó para el Instituto de Seguros Sociales, y del 4 de febrero de 2003 al 25 de junio de 2006. 7

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Referencia: Conflicto Negativo de Jurisdicciones Ahora bien, respecto del régimen prestacional de los empleados públicos y

trabajadores oficiales, se tiene que el Decreto 3135 de 1968 , “por el cual se prevé la integración de la seguridad social entre el sector público y el privado y se regula el régimen prestacional de los empleados públicos y trabajadores oficiales”, ha definido en su artículo 5 quienes son denominados empleados públicos y trabajadores oficiales, resaltando lo siguiente: Artículo 5º.- Empleados Públicos y Trabajadores Oficiales. Las personas que prestan sus servicios en los Ministerios; Departamentos Administrativos, Superintendencias y Establecimientos Públicos son empleados públicos; sin embargo, los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales. Se ha considerado que mientras los empleados públicos están vinculados a la administración mediante una relación legal o reglamentaria, los trabajadores oficiales lo están a través de contrato de trabajo. Por su parte, el parágrafo del artículo 26 de la ley 10 de 1990 estableció que para efectos de estas entidades dentro del sector salud , “son trabajadores oficiales, quienes desempeñen cargos no directivos destinados al mantenimiento de la planta física hospitalaria, o de servicios generales, en las mismas instituciones En consecuencia, los demás trabajadores de las ESE serían en principio ” empleados públicos o tendrían al menos vocación de serlo en virtud de la ley. Por otra parte, la jurisprudencia de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado ha convenido en la interpretación de esos textos legales, así, la primera de las Corporaciones en cita, en fallo del 7 de abril de 1981,

dijo: “Desde la vigencia de la reforma administrativa de 1968, los servicios a la administración pública se catalogaron legalmente en dos clases. Los empleados públicos, que se entienden ligados por una relación de servicio público o de derecho público, y los trabajadores oficiales, cuyo vínculo se ficciona como contrato de trabajo. 8

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Referencia: Conflicto Negativo de Jurisdicciones “En forma general, se consideran empleados públicos las personas que prestan sus servicios en los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias y establecimientos públicos, y en todas sus dependencias, con excepción: a) De las personas vinculadas a la construcción y sostenimiento de obras públicas, las cuales se califican como trabajadores oficiales…“ A su vez, por regla general, se consideran trabajadores oficiales que se entienden ligados por contrato ficcionado de trabajo, los trabajadores que prestan sus servicios en empresas industriales y comerciales del Estado, a menos que por disposición especial de los respectivos estatutos hayan sido calificados como “empleados públicos” por desempeñar dentro de tales empresas actividades de dirección o confianza. “Tiene aceptado la jurisprudencia de la Corte que esta clasificación se aplica tanto a los servidores nacionales como a los servidores de departamentos, intendencias, comisarías y municipios, por cuanto ella define la naturaleza jurídica de la vinculación de los servidores oficiales, (…)”.

Así mismo, el Consejo de Estado, en su Sala de Consulta, en concepto del 2 de junio de 1995, indicó en un caso similar del orden municipal que: “Existen dos regímenes distintos de vinculación a la administración municipal, según expresó la Sala en el punto anterior: contrato de trabajo para los trabajadores oficiales y por vinculación legal y reglamentaria, para los empleados públicos. Si la persona vinculada lo hace por contrato, el estatuto del trabajador oficial se le aplica durante todo el tiempo que permanezca; su desvinculación se rige por la convención colectiva, si lo hubiere, y por la legislación correspondiente a la contratación oficial, contenida en la Ley 6 de 1945, y el Decreto 2127 del mismo año y el Decreto Ley 1333 de 1986,…”. Finalmente, la Corte Constitucional en igual sentido se pronunció: 9

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Referencia: Conflicto Negativo de Jurisdicciones “…Al respecto, cabe señalar que la distinción entre empleados públicos y trabajadores del Estado la hizo el propio constituyente; por lo tanto, debe presumirse que la hizo con algún propósito que no puede ser otro que el de posibilitar un régimen jurídico diverso, fundado en una diversa situación jurídica.

Esta interpretación se corrobora por el hecho de que, para cuando el constituyente introdujo la referida distinción, existía en nuestro medio una amplísima tradición jurídica

y jurisprudencial y una doctrina elaborada, que reconocían claramente varios criterios de distinción entre uno y otro grupo de servidores estatales, que consagraban y encontraban legítimo el diferente estatuto jurídico para cada uno de ellos, con fundamento en la distinta categorización jurídica. Esta tradición obviamente no era desconocida por el constituyente, y comprendía la distinta vinculación laboral mediante contrato de trabajo para los trabajadores oficiales, y mediante situación legal y reglamentaria, para los empleados públicos, así como el diferente régimen salarial, prestacional, disciplinario, etc., que se daba en uno y otro caso" Frente al tipo de actividades desarrolladas por los servidores públicos, y con las cuales se establece su diferenciación, la Sala trae a colación, el estudio de inexequibilidad de la parte final del inciso primero del artículo 5º del Decreto 3135 de 1968 ((…) En los estatutos de los establecimientos públicos se precisará qué actividades pueden ser desempeñadas por personas vinculadas mediante contrato de trabajo), efectuado por el Tribunal Constitucional, en el cual precisó: “…De conformidad con el artículo 125 de la Carta Política, solamente la ley puede determinar qué actividades pueden ser desempeñadas mediante contrato de trabajo y por consiguiente quiénes pueden tener la calidad de empleados públicos o de trabajadores oficiales en los establecimientos públicos sin que dicha facultad pueda ser delegada a éstos, en sus respectivos estatutos”[2] Desde luego, si en los casos de los establecimientos públicos solamente la ley puede determinar quiénes son empleados públicos y quiénes trabajadores oficiales, con 10

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Referencia: Conflicto Negativo de Jurisdicciones mayor razón ocurre entratándose de los servidores públicos pertenecientes a la Nación y a las entidades territoriales (Departamentos y Municipios), dada la similar función (de carácter público) prestada por parte de estos últimos, siendo necesario afirmar que en esos eventos la naturaleza jurídica del cargo solamente la puede determinar la ley, sin ser dable hacerlo a quien en el caso particular funge como empleador (la entidad estatal respectiva) o al trabajador, y ni siquiera por acuerdo de voluntades entre éstos. En este sentido la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia ha indicado: “… En contra de lo sostenido en el cargo, que no son las convenciones colectivas de trabajo, sino el Congreso o el gobierno cuando estuviese debidamente autorizado para ello, quien define la naturaleza jurídica del vínculo de los servidores públicos de todos los diversos niveles de la administración. Por tanto, no puede quedar a voluntad de los contratantes laborales determinar un aspecto de orden público absoluto, deferido constitucionalmente a tales autoridades públicas”[3] Procede entonces verificar concretamente el marco normativo aplicable a los procesos laborales que taxativamente pueden someterse a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, con base en lo previsto en el CPACA – ley 1437 de 2011, estatuto

procesal vigente al momento de la presentación de la demanda y que deberá aplicarse al estudiar el presente asunto, tal como lo dispone el artículo 308 de ese mismo código. Al respecto se encuentra que, de conformidad con el artículo 104.4 del CPACA, se fijó un criterio especial que define el objeto de la justicia administrativa en materia de procesos laborales administrativos. En efecto, en virtud de la mencionada norma, dicha jurisdicción solamente conocerá de aquellos “relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público” En otros términos, se tiene que los procesos laborales administrativos de los que conoce la justicia administrativa son aquellos que tienen por objeto la solución de controversias 11

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Referencia: Conflicto Negativo de Jurisdicciones surgidas en razón o con ocasión de la relación legal y reglamentaria entre un servidor público, específicamente un empleado público.

Con base en las circunstancias que han sido descritas, la Sala considera que se reúnen los supuestos previstos en el artículo 104.4 del CPACA para reasignar el conocimiento del presente asunto a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En ese orden de ideas, este órgano de cierre disciplinario dispondrá el envío del

presente asunto al JUZGADO TRECE ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN para su conocimiento, en razón a que el actor asumió la condición de empleado público, de conformidad con el Decreto 1750 de 2003. En mérito de lo anteriormente expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus atribuciones legales y constitucionales, RESUELVE Primero.- DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el JUZGADO TRECE ADMINISTRATIVO ORAL DE MEDELLÍN, y el JUZGADO VEINTIUNO LABORAL DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN asignando la competencia para conocer del presente asunto a la Jurisdicción Contencioso Administrativa, representada en el primero de ellos, a donde se remitirán las diligencias, acorde a lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia. Segundo.- Remítase copia del presente pronunciamiento al JUZGADO VEINTIUNO LABORAL DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN para su información. Tercero.- Por secretaría líbrense las comunicaciones de ley. 12

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Referencia: Conflicto Negativo de Jurisdicciones

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Presidente

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ

Vicepresidenta

MAGDA VICTORIA ACOSTA WALTEROS FIDALGO JAVIER ESTUPIÑAN CARVAJAL

Magistrada Magistrado

MARÍA LOURDES HERNÁNDEZ MINDIOLA CAMILO MONTOYA REYES

Magistrada Magistrado

JULIO CÉSAR VILLAMIL HERNÁNDEZ

Magistrado

YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA

Secretaria Judicial 13