CSDJ - F11001010200020160275300ADJUNTA20170908103432-2017

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D.C., agosto dieciocho de dos mil diecisiete Magistrada Ponente Doctora MARÍA LOURDES HERNÁNDEZ MINDIOLA Radicación No. 110010102000201602753 00 Aprobado Según Acta No.069 de la misma fecha

Referencia: CONFLICTO DE COMPETENCIA.

ASUNTO Procede la Sala a pronunciarse respecto del conflicto negativo de competencias entre la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo representada por el Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Barranquilla y, la Jurisdicción Ordinaria Laboral, representada por el Juzgado Quince Laboral del Circuito de Barranquilla, con ocasión de la demanda–de carácter laboral-, incoado por Miriam del Carmén Herdenez Polo por intermedio de apoderado judicial, contra el Distrito de Barranquilla-secretaría de Salud-E.S.E. Redehospital. ANTECEDENTES PROCESALES El presente conflicto de competencia entre las jurisdicciones citadas, se generó en la demanda radicada el 9 de agosto de 2011 por el apoderado judicial de MIRIAM DEL CARMÉN HERDENEZ POLO contra el DISTRITO DE BARRANQUILLA-SECRETARÍA DE SALUD-E.S.E. REDEHOSPITAL, con la finalidad que se condenara a las demandadas al pago de cesantías definitivas, correspondiente al tiempo laborado -10 de marzo de 1981 hasta el 6 de agosto de 2004-, para una acumulación de 23 años, 5 meses,

tomando como fundamento el último salario devengado y por ende se le reconociera el pago de los intereses moratorios por el no pago oportuno de dicha prestación. El proceso de la referencia fue tramitado por el Juzgado Octavo Laboral del Circuito de Barranquilla, despacho que profirió el auto admisorio el 12 de agosto de 2011, el cual posteriormente fue enviado al Juez Adjunto de Descongestión para ese juzgado el 6 de septiembre de 2011, luego fue avocado el proceso por el Juzgado Sexto Laboral del Circuito de Descongestión del Circuito de Barranquilla en noviembre 27 de 2012, por último fue avocado el conocimiento del asunto por el Juzgado Tercero Laboral de Descongestión del Circuito de Barranquilla (despacho que fue eliminado) en noviembre 24 de 2014 y, mediante audiencia de saneamiento y fijación del litigio del 23 de abril de 2015 la Juez declaró probada la falta de jurisdicción y competencia, siendo remitida a los Juzgados Contencioso Administrativos del Circuito de Barranquilla. Remitida la demanda, correspondió al Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Barranquilla, el cual se declaró sin competencia para conocer del asunto y ordenó remitirlo a los Juzgados Laborales del Circuito de la misma ciudad y, el Juzgado Quince Laboral del Circuito, resolvió promover conflicto negativo de competencia entre diferentes jurisdicciones y, ordenó remitir el proceso a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.

I. POSICIÓN DE LOS COLISIONADOS JUZGADO TRECE ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE BARRANQUILLA, mediante auto de mayo 31 de 2016, fundamentó su incompetencia en el hecho que lo pretendido por la demandante era la ejecución de una acreencia laboral, esto es, el no pago de las prestaciones sociales definitivas, lo cual se encontraba acreditado en el plenario mediante la Resolución Nro. 1152 de 2008, acto que genera una sanción moratoria y, en virtud de lo estipulado en la Ley 244 de 1995 el pago tardío de tal concepto obliga a la entidad a reconocer y cancelar un día de salario por cada día de retardo al servidor público, para lo cual sólo bastara que éste último acredite la no cancelación dentro del término fijado por la ley, ordenando enviar el expediente a los Juzgados Laborales del Circuito de

Barranquilla (Reparto).

JUZGADO QUINCE LABORAL DEL CIRCUITO DE BARRANQUILLA.

Mediante proveído de agosto 17 de 2016, apoyó su falta de competencia para conocer del asunto, en virtud a que en el presente asunto se trata de un conflicto laboral de una empleada pública ya que la demandante MIRIAM DEL CARMÉN HERDENEZ POLO prestó sus servicios como trabajadora social en el Hospital Pediátrico de Barranquilla, adscrita a la Secretaría de Salud del Distrito de Barranquilla, y por ello le corresponde su conocimiento a la jurisdicción contencioso administrativa. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia De acuerdo a lo dispuesto por el numeral 61 del artículo 256 de la

Constitución Política, y en armonía con lo preceptuado por el numeral 22 del artículo 112 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria es competente para dirimir conflictos de competencia que se susciten entre distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les ha atribuido funciones jurisdiccionales, salvo las consagradas en el numeral 33 del artículo 114 de la Ley 270 de 1996. Del mismo modo, la Corte Constitucional en el Auto de Sala Plena No. 278 del 9 de julio de 2015, al interpretar lo dispuesto en los artículos 14 a 19 del Acto Legislativo 02 de 2015, sostuvo que la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura continuará ejerciendo sus funciones, hasta tanto no se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Existencia del conflicto.- Existe conflicto de jurisdicciones cuando dos o más funcionarios investidos de competencia, esto es, de la facultad para conocer, tramitar y decidir un caso concreto, se disputan el conocimiento de un proceso, bien porque ambos estiman que es de su conocimiento, caso en el cual será positivo; o por considerar que no les corresponde, evento en el 1 Corresponden al Consejo Superior de la Judicatura o a los Consejos Seccionales, según el caso y de acuerdo a la ley, las siguientes atribuciones: (…) Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones (…)” 2 Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, y entre

éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales, salvo los que se prevén en el artículo 114, numeral tercero, de esta Ley y entre los Consejos Seccionales o entre dos salas de un mismo Consejo Seccional. 3 Corresponde a las Salas Jurisdiccionales Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura: (…) Dirimir los conflictos de competencia que dentro de su jurisdicción se susciten entre jueces o fiscales e inspectores de policía. cual será negativo, y para que se estructure o proceda es necesario que se presenten los siguientes presupuestos: a) Que el funcionario judicial esté tramitando determinado proceso; b) Que surja disputa entre el funcionario que conoce el caso y otro u otros acerca de quién debe conocerlo y c) Que el proceso se halle en trámite. Una vez establecido que se configuró un conflicto negativo de jurisdicciones, entrará la Sala a analizar los supuestos fácticos, para de esta forma resolver la colisión y asignar la competencia de la demanda a uno de los funcionarios judiciales. Caso concreto. Le corresponde a esta Sala definir si le compete a la jurisdicción de lo contencioso administrativo o a la ordinaria en su especialidad laboral, conocer sobre la demanda dirigida por la actora respecto al reconocimiento y pago de las cesantías y la sanción moratoria por la no cancelación de las mismas, una vez fue terminado su vínculo laboral como trabajadora social con la entidad demandada mediante Resolución Nro. 1152 de 18 de noviembre de 2008. Indicó que mediante escrito de marzo 3 de 2009 la accionante le solicitó al

apoderado de REDEHOSPITAL EN LIQUIDACIÒN el pago de las cesantías definitivas en razón a la terminación de la relación laboral, y la entidad demandada mediante acto administrativo del 22 de enero de 2010 resolvió tal petición, negando dicho pago. La Sala precisa que el problema jurídico planteado, se resolverá aplicando la normatividad que guía el asunto y la Jurisprudencia del Consejo de Estado4, así como el precedente horizontal de esta Sala sobre la materia, vertido en la providencia del 16 de febrero de 2017, radicado No. 110010102000201602995 005, en la cual reorientó su jurisprudencia sobre la sanción moratoria por pago tardío de las cesantías a los servidores públicos y unificó la posición al respecto. A partir de ese momento esta Sala seguirá su precedente horizontal6, el cual deberá mantenerse, mientras no se presente una nueva posición cumpliendo con los requisitos de transparencia y de razón suficiente, esto es, indicar expresamente la tesis anterior y explicar las razones infirmantes o de derrotabilidad a partir de nuevos criterios reinterpretativos de las normas constitucionales y legales7. 4 Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Sentencia de fecha 16 de julio de

2015. Proceso radicado No. 150012333000201300480 02. C.P: Sandra Lisset Ibarra Vélez. 5 M.P. José Ovidio Claros Polanco 6 Sobre el seguimiento del citado precedente, pueden consultarse, entre otras, las siguientes providencias: del 16 de febrero de 2017, Sala No. 016, radicado No. 201601798 -00, M.P.

José Ovidio Claros Polanco; del 24 de febrero de 2017, Sala No. 017, radicado No. 201603344-00, M.P. José Ovidio Claros Polanco. 7 Sobre el tema, la Corte Constitucional en las sentencias T-1625 de 2000, T-698 de 2004, T683 de 2006 y T-766 de 2008 y, T-161 de 2010, sostuvo: “Para efectos de separarse del precedente (…) son necesarios dos elementos. De una parte referirse al precedente anterior y, por otra, ofrecer un argumento suficiente para el abandono o cambio. El primer requisito es respuesta al principio de interdicción de la arbitrariedad, pues sólo puede admitirse una revisión de un precedente si se es consciente de su existencia. El ciudadano tiene derecho a que sus jueces tengan en mente las reglas judiciales fijadas con anterioridad, pues ello garantiza que sus decisiones no son producto de apreciaciones ex novo, sino que recogen una tradición jurídica que ha generado expectativas legítimas. Proceder de manera contraria, esto es, hacer caso omiso, sea de manera intencional o por desconocimiento, introduce un margen de discrecionalidad incompatible con el principio de seguridad jurídica, ahora sí, producto de decisiones que han hecho tránsito a cosa juzgada y que han definido rationes decidendi, que los ciudadanos legítimamente siguen. A partir de la referencia al precedente anterior, es posible entrar a ofrecer argumentos suficientes que justifiquen su abandono o revisión. No se trata, en este orden de ideas, simplemente de ofrecer argumentos en otro sentido, sino que resulta indispensable

demostrar que los argumentos que soportan el precedente no son válidos, suficientes, correctos, etc. El juez tiene la obligación de motivar sus decisiones. Ello implica el justificar su postura frente a otras consideraciones que han sido base de decisiones anteriores. Sólo 3.- Siguiendo el precedente horizontal de esta Sala se asignará el asunto a la jurisdicción de lo contencioso administrativa. En la providencia mencionada que sirve de precedente horizontal, esta Sala se refirió expresamente a las tesis sobre la materia que venía sosteniendo hasta ese momento y advirtió la disparidad de criterios mantenidos, lo que generaba un aumento de conflictos negativos de competencia entre las jurisdicciones de lo contencioso administrativa y ordinaria laboral por el conocimiento de las demandas en las que se pretende el pago de indemnización moratoria por falta de pago oportuno de las cesantías reconocidas, debido a la incertidumbre imperante en los despachos judiciales a nivel nacional. Fue por ello que se expresaron argumentos suficientes para la orientación de una posición coherente que ofreciera a los ciudadanos y a los despachos judiciales certidumbre sobre el mecanismo idóneo para reclamar el pago de la aludida acreencia laboral. Previo análisis del contenido y alcance de lo regulado en la Ley 244 de 1995 (modificada por la Ley 1071 de 2006) sobre la regulación de la indemnización moratoria por el no pago oportuno del auxilio de cesantía a favor del trabajador, a cargo del empleador moroso, la Sala expuso las siguientes reglas jurisprudenciales: este proceso permite superar la barrera que el derecho a la igualdad impone en la aplicación

e interpretación del derecho. Sin dichas razones, el cambio de jurisprudencia será simplemente la introducción de un acto discriminatorio, incompatible con la Constitución. En el fundamento 10 b) de esa sentencia se han presentado razones que hacen válido y admisible el cambio o separación del precedente”. La pretensión formalmente manifestada por los demandantes canalizada mediante el medio de control nulidad y restablecimiento del derecho –nulidad del acto expreso o fictono determina por sí sola la jurisdicción competente para este tipo de litigios, cuando las normas jurídicas de derecho objetivo que delimitan la jurisdicción y competencia son de orden público y, por ello no pueden desconocerse por las partes del proceso, así como tampoco por las autoridades judiciales, a quienes no les está permitido convalidar tal voluntad cuando resulta contraria al ordenamiento jurídico. Basta recordar que en el parágrafo del artículo 5º de la Ley 1071 de 2006, el legislador dispuso directa e inmediatamente que la entidad obligada reconocerá y cancelará la sanción moratoria al beneficiario, consistente en un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en esa norma. No es el nomen juris de la demanda lo que determina la jurisdicción a tramitar el proceso, sino la pretensión real y el objeto del litigio, integrando las circunstancias de hecho y de derecho que la rodean y condicionan, la que permite establecer la autoridad judicial competente para su conocimiento y definición; pero tampoco es competencia de esta Sala, ajustar la demanda

presentada, esto es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho a una ejecutiva, por ejemplo, para decidir si es la jurisdicción administrativa o la ordinaria laboral la competente en estos casos. Lo pretendido desde el punto de vista sustancial o material, es obtener por vía judicial el pago de la sanción moratoria prevista en la ley por el pago inoportuno de las cesantías que ya han sido reconocidas –con orden de pago-, por parte de la entidad estatal demandada. El litigio o controversia judicial que surge tiene como elemento central determinante la consecuencia jurídica por el hecho de la mora en el pago efectivo de las cesantías del servidor público, de tal suerte que el pretendido debate sobre el control de legalidad a la respuesta negativa dada por la autoridad administrativa obligada por ley al pago de la sanción moratoria, es accesoria, innecesaria o irrelevante, pues la sanción prevista en el artículo 5º de la Ley 1071 de 2006 opera por ministerio de la ley y el derecho a su pago no depende, de reconocimiento o declaración por parte del obligado, ni tampoco de autoridad judicial. Por lo anterior, no puede la jurisdicción ordinaria laboral, asumir conocimiento de un asunto que no le corresponde dirimir, ya que la competencia en términos constitucionales y legales, es el conjunto de atribuciones y funciones conferidas a los órganos administrativos y judiciales, pues dada su multiplicidad es necesario delimitarles funciones bien sea por naturaleza de asunto, la cuantía de lo que se reclama, la calidad de las partes y en general todas aquellas situaciones descritas en la ley les define o distribuye

determinados asuntos. El Consejo de Estado, como se dijo precedentemente, confirma la competencia a los jueces administrativos frente a la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías, por ello, el actor debe acudir a la Jurisdicción Administrativa, señalando que la vía procesal adecuada es el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que es en últimas lo que se pretende en la demanda. Por todo lo anterior, esta Sala unificó el criterio, en el sentido de exaltar lo que realmente pretende la parte actora, desde el punto de vista sustancial o material, lo cual es obtener por vía judicial el reconocimiento de la sanción moratoria prevista en la ley, por el no pago oportuno de las cesantías reconocidas por parte de la entidad demandada, siendo así la jurisdicción administrativa la competente para conocer del asunto. Finalmente, considera la Sala que la posición fijada permite garantizar de la mejor manera posible al Tribunal Supremo de Conflictos de Competencia entre distintas Jurisdicciones, el derecho fundamental de toda persona para acceder a la administración de justicia, en los términos del artículo 229 de la Carta Política y la jurisprudencia de la Corte Constitucional relativa al acceso, no sólo formal sino sustancial, real y efectivo a la justicia. 3.1. Aplicación del precedente horizontal de la Sala al caso concreto. En el caso examinado, la Sala encuentra que la pretensión real de la demanda incoada mediante apoderado judicial por la señora Miriam del Carmen Herdenez Polo, tiende indudablemente a obtener el pago de la sanción moratoria a su favor, por la no cancelación de las cesantías

definitivas, como quiera que mediante Resolución 1152 del 18 de noviembre de 2008 emanada del Gerente de la E.S.E. REDHOSPITAL terminó su relación laboral, y una vez solicitadas por la accionante mediante derecho de petición, le fueron negadas mediante acto administrativo del 22 de enero de 2012. La controversia objeto de estudio surge básicamente para que se declare nulo el acto ficto o presunto que negó el reconocimiento y pago de las cesantías definitivas y la sanción por mora y en su lugar, se ordene el reconocimiento y pago de las mencionadas acreencias. Así las cosas, es pertinente afirmar que la acreencia laboral cuyo pago reclama la demandante se causa una vez terminó la relación laboral de forma definitiva con la entidad demandada y, considerando el derecho de petición impetrado por la accionante, respecto del cual la administración le negó la solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías y la sanción por su cancelación tardía, se estaría ante la discusión de la legalidad de dicho acto. En tal sentido se ha pronunciado el Consejo de Estado8, entre otras, por medio de la Sentencia proferida al interior del expediente 200801581, y el ya mencionado inicialmente; 201300480 02, en los cuales afirmó que la vía judicial para reclamar la mora en el pago de cesantías es el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho ante la Jurisdicción Contenciosa, siempre que se ataque el acto administrativo, así: “En suma la vía procesal adecuada para discutir las cesantías y el reconocimiento de la sanción moratoria es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, salvo que

exista certeza del derecho y de la sanción, porque, se repite, en estos eventos procede la ejecución del título complejo”. Igualmente se indicó en la sentencia del Consejo de Estado, que (i) El acto de reconocimiento de las cesantías definitivas puede ser controvertido, cuando el administrado no está de acuerdo con la liquidación, mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho; (ii) ese mismo acto constituye título ejecutivo y puede ser reclamado por la vía judicial correspondiente, que es la acción ejecutiva, pero en lo que respecta a la sanción moratoria deberá demostrarse, además, que no se ha pagado o 8 Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia de fecha 28 de abril de 2011. C.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez. Sentencia de fecha 16 de julio de 2015. C.P: Sandra Lisset Ibarra Vélez. que se pagó en forma tardía; (iii) el acto de reconocimiento de la sanción moratoria puede ser cuestionado a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho si el administrado se encuentra inconforme con él, pero si hay acuerdo sobre su contenido y no se produce el pago de la sanción la vía indicada es la acción ejecutiva; (iv) cuando se suscite discusión sobre alguno de los elementos que conforman el título ejecutivo, como que no sean claros, expresos y exigibles, debe acudirse ante esta jurisdicción para que defina el tema. De lo contrario la obligación puede ser ejecutada ante la jurisdicción ordinaria por la acción pertinente. Por último, se indicó en la sentencia referenciada, que “ Conviene

precisar que en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho siempre existirá un acto atacable. Los expresos de reconocimiento de las cesantías definitivas y de reconocimiento de la sanción moratoria, o los fictos frente a la petición de reconocimiento de las cesantías definitivas o frente a la petición de reconocimiento y pago de la indemnización moratoria, por lo que la acción que debe impetrarse es la de nulidad y restablecimiento del derecho. (...)". (negrilla y subrayado fuera de texto) De otra parte, se debe entender que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consiste en que una persona perjudicada por un acto administrativo solicita al juez que decrete la nulidad de ese acto por ser contrario a una norma jurídica superior, pero que, además, se le restablezca en su derecho o se le repare el daño9. En el caso concreto, vemos como la situación fáctica se ajusta a estas características, lo cual hace idónea su solicitud y por ende la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa para resolverla. 9 Rodríguez Rodríguez, Libardo. Derecho Administrativo General y colombiano. Editorial TEMIS. XIII Edición. 2002. Página 258. Aunado a lo anterior, de acuerdo con las manifestaciones expuestas en la demanda, se tiene claro, que la misma se encuentra dirigida a la protección directa de derechos subjetivos, presuntamente vulnerados o desconocidos por el acto de la administración y, busca la condena de ésta para que sea efectivo ese restablecimiento, aspectos estos que hacen aún más palpable la necesidad de aplicar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y, por ende, que la competencia sea abrogada a la Jurisdicción de lo

Contencioso Administrativo. En conclusión, se considera que en el caso de autos frente a la existencia de un acto administrativo que negó el reconocimiento y pago de las cesantías definitivas y la sanción moratoria, la jurisdicción competente para conocer de las presentes diligencias es la Contencioso Administrativa, a la que en efecto se remitirá la competencia. En mérito de lo expuesto la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus atribuciones constitucionales y legales, RESUELVE PRIMERO: ASIGNAR el conocimiento de la demanda presentada mediante apoderado por la señora Miriam del Carmén Herdenez contra El Distrito de Barranquilla-Secretaria de SaludE.S.E. REDEHOSPITALARIA, a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa, representada por el Juzgado Trece Administrativo del Circuito de Barranquilla. En consecuencia, procédase al envío inmediato del expediente a ese Despacho Judicial.

SEGUNDO: REMÍTASE copia de esta providencia al Juzgado Quince Laboral del Circuito de Barranquilla, para su información.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE

PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Presidente

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ MAGDA VICTORIA ACOSTA WALTEROS

Vicepresidenta Magistrada

FIDALGO JAVIER ESTUPIÑÁN CARVAJAL MARÍA LOURDES HERNÁNDEZ MINDIOLA

Magistrado Magistrada Continúan Firmas……..

CAMILO MONTOYA REYES JULIO CÉSAR VILLAMIL HERNÁNDEZ

Magistrado Magistrado

YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA

Secretaria Judicial