CSDJ - F11001010200020160294300ADJUNTA20170823162348-2017

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D. C., dos (02) de agosto de dos mil diecisiete (2017)

Magistrado Ponente: Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Radicación No.110010102000201602943 00 Aprobada según Acta de Sala Nº 61 de la misma fecha.

Ref: Conflicto de jurisdicciones entre el juzgado 13º Laboral del Circuito de Bogotá y la Superintendencia delegada para la función Jurisdiccional y Conciliación

(SUPERSALUD).

ASUNTO Se ocupa la Sala de dirimir el conflicto negativo de jurisdicciones, suscitado entre el Juzgado 13º Laboral del Circuito de Bogotá y la Superintendencia Delegada para la Función Jurisdiccional y Conciliación (Superintendencia Nacional de Salud), con ocasión del conocimiento de la demanda ordinaria laboral, promovida a través de apoderado por EPS SANITAS, contra la Nación -Ministerio de Salud y Protección Social. ANTECEDENTES RELEVANTES La EPS SANITAS., a través de apoderado, presentó ante los Juzgados Laborales del Circuito de Bogotá, demanda ordinaria laboral contra la Nación -Ministerio de Salud y Protección Social, cuya pretensión consiste en que se 2 Conflicto Negativo de Competencia Radicación 110010102000201602943 00

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO condene a los demandados al reconocimiento y pago por vía judicial de las

sumas de dinero relacionadas con los gastos que incurrió EPS SANITAS para cubrir la prestación de servicios que no se encuentran incluidos en el Plan Obligatorio de Salud, los cuales ya fueron reclamados por vía administrativa y fueron negados de manera infundada. En consecuencia se reconozca los perjuicios ocasionados por el desgaste administrativo y judicial propios de la gestión de dichos servicios.

2. La demanda fue repartida al Juzgado 13º Laboral del Circuito de Bogotá, el cual mediante providencia del 28 de marzo de 2016, la rechazó de plano al considerar que la competencia la tiene la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD, en razón a que “la Ley 1122 de 2007, en su artículo 411, regula la función jurisdiccional de la Superintendencia Nacional de Salud, con el fin de garantizar la efectiva prestación del derecho a la salud de los usuarios del Sistema General de Seguridad Social; allí se indica que dicha entidad se pronunciará a petición de parte, con sentencia definitiva y con las funciones propias de un juez, en determinados casos”.

Agregó que por haber sido glosados los recobros por parte de SANITAS EPS, en los términos del artículo 126 de la Ley 1438 de 2011, el competente para asumir el conocimiento de la demanda es la Superintendencia Nacional de Salud.

3. Arribadas las diligencias a la Superintendencia Nacional de Salud,

(Superintendencia Delegada para la Función Jurisdiccional y de Conciliación), también se declaró incompetente para conocer de la demanda, mediante auto de fecha 25 de julio de 2016, al considerar que “la

1 Modificado por el artículo 126 de la Ley 1438 de 2011. 3 Conflicto Negativo de Competencia Radicación 110010102000201602943 00

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO competencia asignada a esta entidad es de carácter concurrente y no privativa. En efecto, la expresión ‘podrá’ contenida en el primer inciso del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, nos lleva a sostener que, además de la Superintendencia Nacional de Salud, existe otra autoridad competente para conocer de los asuntos descritos en la mencionada disposición”, concluyendo que son los Jueces Laborales, como lo indica el numeral 4º del artículo 2º de la Ley 712 de 2001 (modificado por el Art. 622 del C.G.P.), teniéndose en cuenta que la demanda fue presentada ante la justicia ordinaria.

Dispuso en consecuencia, remitir las diligencias a esta Sala, a fin de que fuera dirimido el conflicto.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

COMPETENCIA.

La Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura es competente para dirimir el conflicto de competencia entre diferentes jurisdicciones planteado entre el Juzgado 13° Laboral del Circuito de Bogotá y la Superintendencia Delegada para la Función Jurisdiccional y Conciliación (Superintendencia Nacional de Salud), al tenor de lo preceptuado en el numeral 6º del artículo 256 de la Constitución Política, que precisa: “Corresponde al Consejo Superior de la Judicatura (…) las siguientes atribuciones:

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M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

(…)

6. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones (…)” Conforme al numeral 6º del artículo 256 de la Constitución Política de Colombia, en concordancia con el mandato que consagra el numeral 2° artículo 112 de la Ley 270 de 1996, -Estatutaria de Administración de Justicia-, esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura tiene facultad para dirimir los conflictos de competencia que se susciten entre las distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales. “Art. 112. Corresponde a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del

Consejo Superior de la Judicatura: (…)

2. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran ente las distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales, salvo los que se prevén en el artículo 114, numeral tercero, de esta ley y entre los consejos seccionales o entre dos salas de un mismo consejo seccional.” Ahora bien, se hace necesario en primer término y a efecto de resolver el presente conflicto, precisar que la jurisdicción es entendida como el ejercicio soberano del Estado para administrar justicia entre sus asociados, la cual siendo una, ha sido dividida por el legislador teniendo en cuenta para el efecto, las diversas materias de orden jurídico a que ella se aplica, de una

parte, creando funcionalmente diversas clases de jurisdicciones (pluralidad jurisdiccional: Ordinaria, Contencioso Administrativa, Constitucional, Especial [Indígena, Jueces de Paz, Coactiva, Penal Militar], sin ser ésta una 5 Conflicto Negativo de Competencia Radicación 110010102000201602943 00

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO enumeración excluyente); y de otra, mediante la atribución de competencias entre la pluralidad de órganos, según la naturaleza del derecho sustancial cuya protección se invoca.

Al respecto la doctrina2 ha considerado: “La palabra jurisdicción, etimológicamente, proviene del latín iurisdictio, integrado por los vocablos iuris, que significa ‘derecho’, y ‘dicere’, que quiere decir ‘declarar’, ‘dar’. Desde este punto de vista, puede concebirse como la facultad de declarar el derecho. Empero, esa función –como observa BONJEAMtiene un campo de aplicación muy extenso, pues se refiere también al legislativo y al ejecutivo, por cuanto dar o declarar el derecho es reglamentar las relaciones sociales, sea creándolo o aplicándolo. Entonces, el legislativo al dictar una ley y mediante ella adoptar un código o el ejecutivo al proferir un decreto y reglamentarla, crean derecho. Empero, no es este el sentido que tiene el vocablo, esto es, de establecerlo, que es su sinónimo, sino decirlo o aplicarlo, por lo cual la jurisdicción, específicamente considerada, alude a esa facultad que el Estado atribuye a una de sus ramas con la finalidad precisa de

administrar justicia. Con fundamento en lo expuesto, puede definirse la jurisdicción, en sentido propio, como la soberanía del Estado ejercida por conducto de los órganos a los cuales se le atribuye la función de administrar justicia, con el fin de satisfacer intereses generales y, secundariamente, aplicar el derecho sustancial o material a un caso concreto”. Por su parte, el doctrinante JAIME AZULA CAMACHO3, definió la competencia etimológicamente de la siguiente manera: 2 Teoría General del Proceso, Tomo I, Novena edición, editorial Temis, JAIME AZULA CAMACHO. 3 Teoría General del Proceso, Tomo I, Novena edición, editorial Temis. 6 Conflicto Negativo de Competencia Radicación 110010102000201602943 00

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO “(…) proviene del latín competeré, ‘atribuir’, ‘incumbir’, ‘corresponder’.

En su aceptación corriente se concibe como algo que le está atribuido a alguien. Desde el punto de vista jurídico, por competencia se entiende –según el acertado y unánime reconocimiento hecho al concepto de MATTIROLOla medida en que se distribuye la jurisdicción entre las distintas autoridades judiciales. Una acepción más amplia y que resalta todos los distintivos que presenta el fenómeno, es la que traía el Código de Procedimiento Civil derogado en su artículo 143, al decir que “es la facultad de un juez o tribunal para ejercer, por autoridad de la ley, en determinado negocio, la jurisdicción que corresponde a la República”. El anterior concepto resalta, en primer lugar, el origen legal de la competencia,

y, en segundo, que ella constituye el ejercicio de la jurisdicción, la cual por su parte, es la manifestación de la soberanía del Estado atribuida a uno de sus órganos y con la específica finalidad de administrar justicia”. De lo anteriormente expuesto, se infiere que la competencia implica necesariamente el ejercicio de la jurisdicción, empero, son diferentes tal y como lo concreta LUIS MATTIROLO, en su Tratado de Derecho Judicial Civil4, al exponer: “a) La jurisdicción emana de la ley y ninguno puede ejercerla si ésta no le ha sido conferida, mientras que la competencia puede proceder de la sola voluntad de las partes, lo que ocurre en el supuesto de la prorroga. b) La jurisdicción comprende toda clase de asuntos, mientras que la competencia queda circunscrita a los designados por la ley o acordados por las partes. c) No es aceptable un juez sin jurisdicción, al paso que sí los hay sin competencia para ciertos negocios. d) La jurisdicción es potestad en abstracto, en cambio la competencia versa sobre casos concretos. 4 Madrid 1930, Tomo I, Editorial Reus. 7 Conflicto Negativo de Competencia Radicación 110010102000201602943 00

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO e) La competencia para conocer de un proceso lleva envuelta la jurisdicción, pero quien ejerce esta última no está capacitada para conocer indistintamente de todos los procesos”.

Así pues, podemos afirmar que la competencia, no es otra cosa, que la facultad que tiene el tribunal o juez para ejercer la jurisdicción en un asunto

determinado por autoridad de la ley; es la medida de la jurisdicción asignada, a efecto de la determinación de los procesos en los que se es llamado a conocer por razón de materia, cuantía, o lugar. Ahora, es el artículo 116 de nuestra Constitución Política5, el que establece taxativamente quienes ejercen funciones jurisdiccionales dentro del ordenamiento colombiano, empero, dada la diversidad de los sistemas jurisdiccionales y de las mismas competencias que nos rigen, en ocasiones pueden presentarse con razonable fundamento, dudas en relación con la naturaleza jurídica de las preatenciones que se debaten y las acciones judiciales incoadas, por lo que el mismo ordenamiento normativo ha previsto la solución oportuna a cualquier conflicto (de jurisdicciones o de competencias), para evitar así la inseguridad jurídica y las consecuencias que pueden acarrear no sólo a los particulares, sino también a la administración de justicia. 5 “ARTICULO 116º—Modificado. A.L. 3/2002, art. 1º. La Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Superior de la Judicatura, la Fiscalía General de la Nación, los tribunales y los jueces, administran justicia. También lo hace la Justicia Penal Militar. El Congreso ejercerá determinadas funciones judiciales. Excepcionalmente la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas. Sin embargo no les será permitido adelantar la instrucción de sumarios ni juzgar delitos. Los particulares pueden ser investidos transitoriamente de la función de administrar justicia en la condición de jurados en las causas criminales, conciliadores o en la de árbitros

habilitados por las partes para proferir fallos en derecho o en equidad, en los términos que determine la ley”. 8 Conflicto Negativo de Competencia Radicación 110010102000201602943 00

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO Es así, como ya se advirtió, que nuestra Carta Política atribuyó a ésta Corporación, dar solución a los conflictos suscitados entre las distintas jurisdicciones teniéndose que los mismos se presentan cuando dos o más funcionarios investidos de competencia, se disputan el conocimiento de un proceso, bien porque ambos funcionarios estiman que es de su conocimiento, caso en el cual será positivo, o por considerar que no les corresponde, evento en el cual será negativo, y para que éste se estructure o proceda, es necesario que se presenten los siguientes presupuestos:

a. Que el funcionario judicial esté tramitando determinado proceso. b. Que surja disputa entre el funcionario que conoce el caso y otro u otros acerca de quién debe conocerlo. c. Que los funcionarios entre quienes se disputen formen parte de distinta jurisdicción. CASO CONCRETO El objeto de la demanda incoada por EPS SANITAS, es obtener se declare que la NACIÓN – MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL, le adeuda la suma de $81.984.569, por concepto de servicios y entrega de medicamentos efectuados en razón de servicios prestados a sus afiliados, no contemplados en el Plan Obligatorio de Salud. Esta Corporación, en consideración a la situación fáctica esgrimida en la demanda, dirimirá el conflicto negativo suscitado entre la Jurisdicción Ordinaria Laboral y la Superintendencia Delegada para la Función

Jurisdiccional y Conciliación, asignándole el conocimiento a la Jurisdicción 9 Conflicto Negativo de Competencia Radicación 110010102000201602943 00

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO ordinaria en su especialidad laboral, por las razones que a continuación se exponen: Lo primero que debe precisarse, es que el Despacho de quien funge como Ponente en el presente asunto era del criterio que esta clase de conflictos no se enmarcaban en la cláusula general de competencia de la Jurisdicción Ordinaria Laboral, contenida en el numeral 4 del artículo 2º de la Ley 712 de 2001 y por tal razón, la jurisdicción competente para dirimir los mismos era la Contencioso Administrativa dada la naturaleza jurídica de la parte demandada, así se dejó consignado en la providencia proferida el día 5 de marzo de 2014, aprobada en la Sala No. 15 de la misma fecha, dentro del radicado 2014 00146 00, en la que se estudió un caso similar al que en esta oportunidad se resuelve; sin embargo, una vez analizada la condición de organismo de Administración y Financiación del Fondo de Solidaridad y Garantías (FOSYGA), este mismo Despacho ha llegado a la conclusión que la Jurisdicción competente es la Ordinaria en lo laboral, tal y como lo ha decidido pacíficamente esta Corporación en sus últimas providencias.

En efecto, la Ley 712 de 2001 se expidió en un contexto de modificaciones de fondo al Código Procesal del Trabajo. Una de ellas, incluso, fue el cambio de nombre a dicho Código, el cual pasó a llamarse en adelante “Código

Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social”, lo que evidencia el propósito omnicomprensivo que lo acompañó: unificar la competencia de los conflictos del Sistema Integral de Seguridad Social establecido en la Ley 100 de 1993 en esa Jurisdicción. En consecuencia, la norma textualmente dispuso: 10 Conflicto Negativo de Competencia Radicación 110010102000201602943 00

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO “Artículo 2o.Competencia General. La Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades laborales y de seguridad social conoce de:(…)

4. Las controversias referentes al sistema de seguridad social integral que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, cualquiera que sea la naturaleza de la relación jurídica y de los actos jurídicos que se controviertan.” Respecto de la competencia dada por el Legislador a la jurisdicción ordinaria laboral para conocer las controversias originadas en el Sistema de Seguridad Social Integral, la Corte Constitucional en sentencia C-111 de 2000, señaló “De esta manera, la atribución de la solución de las controversias suscitadas entre las entidades públicas y privadas de la seguridad social integral con sus afiliados, responde a la necesidad de especializar una jurisdicción estatal con la asignación de dicha competencia, haciendo efectiva la aplicación del régimen jurídico sobre el cual se edificó la prestación del servicio público de la seguridad social. (…)” Más adelante, en la referida sentencia, precisó la Corte:

11 Conflicto Negativo de Competencia

Radicación 110010102000201602943 00

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO "Como ya se dijo la asignación de dicha competencia a la jurisdicción ordinaria en sus especialidades laboral y de seguridad social obedeció a la necesidad de hacer efectivos los mandatos de los artículos 29, 48 y 365 de la Carta Política que según se advirtió en la citada Sentencia C-111 de 2000 imponen la necesidad de especializar una jurisdicción estatal para el conocimiento de las controversias sobre seguridad social integral, haciendo efectiva la aplicación del régimen jurídico sobre el cual se edificó la prestación del servicio público de la seguridad social.

Además, la especialización que se hace de la justicia ordinaria laboral corresponde al sentido unificado del sistema de seguridad social integral querido por el constituyente. Unidad del sistema que se proyecta en la unidad de la jurisdicción.” Entonces, la competencia otorgada por el Legislador a la Jurisdicción del Trabajo y de la Seguridad Social abarca los conflictos que se susciten de los afiliados, beneficiarios y los demás usuarios, incluidos los empleadores, y las entidades administradoras de los distintos sistemas de la seguridad social, como también respecto de las entidades prestadoras de tales sistemas. Por su parte, el artículo 155 de la Ley 100 de 1993 establece que son integrantes del sistema de seguridad social en salud, los siguientes:

“ARTÍCULO 155. INTEGRANTES DEL SISTEMA GENERAL

DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD. El Sistema General de Seguridad Social en Salud está integrado por: 12 Conflicto Negativo de Competencia Radicación 110010102000201602943 00

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

1. Organismos de Dirección, Vigilancia y Control: a) Los Ministerios de Salud y Trabajo;

b) El Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud; c) La Superintendencia Nacional en Salud;

2. Los Organismos de administración y financiación:

a) Las Entidades Promotoras de Salud; b) Las Direcciones Seccionales, Distritales y Locales de salud; c) El Fondo de Solidaridad y Garantía.

3. Las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud, públicas, mixtas o privadas.

4. Las demás entidades de salud que, al entrar en vigencia la presente Ley, estén adscritas a los Ministerios de Salud y

Trabajo.

5. Los empleadores, los trabajadores y sus organizaciones y los trabajadores independientes que cotizan al sistema contributivo y los pensionados.

6. Los beneficiarios del Sistema General de Seguridad Social en Salud, en todas sus modalidades.

7. Los Comités de Participación Comunitaria "COPACOS" creados por la Ley 10 de 1990 y las organizaciones comunales que participen en los subsidios de salud. (…)” (Negrilla y subrayado fuera de texto).

13 Conflicto Negativo de Competencia Radicación 110010102000201602943 00

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO De conformidad con la norma en cita, forzoso es concluir, que el Legislador dispuso que el FOSYGA es un organismo de Administración y Financiamiento integrante del Sistema de Seguridad Social en Salud, al igual que lo son las Entidades Promotoras de Salud y las Direcciones Seccionales

y Territoriales de Salud, de suerte que los conflictos que se susciten entre los mismos, o entre estos con cualquiera de los integrantes del sistema, deben ser resueltos por la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Laboral, ello, en virtud de lo dispuesto en el artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social. Y si bien es cierto que el propio legislador le otorgó competencia para conocer de asuntos como el examinado a la Superintendencia Nacional de Salud, tal como lo prevé el artículo 126 de la Ley 1438 de 2011, razón le asiste a esta entidad al aseverar que dicha competencia es concurrente y no privativa, y que solo a petición de parte puede entrar a conocer de dichos asuntos, como se desprende del primer inciso del artículo 41 de la Ley 1122 de 20076, y dado que la demanda analizada fue presentada ante la Jurisdicción Ordinaria Laboral, la competencia recae en esta última. 6 “Artículo 41. Función jurisdiccional de la Superintendencia Nacional de Salud. Con el fin de garantizar la efectiva prestación del derecho a la salud de los usuarios del Sistema General de Seguridad Social en Salud y en ejercicio del artículo 116 de la Constitución Política, la Superintendencia Nacional de Salud podrá conocer y fallar en derecho, con carácter definitivo y con las facultades propias de un juez, en los siguientes asuntos: a) Cobertura de los procedimientos, actividades e intervenciones del plan obligatorio de salud cuando su negativa por parte de las entidades promotoras de salud o entidades que se les asimilen, ponga en riesgo o amenace la salud del usuario;

b) Reconocimiento económico de los gastos en que haya incurrido el afiliado por concepto de atención de urgencias en caso de ser atendido en una IPS que no tenga contrato con la respectiva EPS cuando haya sido autorizado expresamente por la EPS para una atención específica y en caso de incapacidad, imposibilidad, negativa injustificada o negligencia demostrada de la Entidad Promotora de Salud para cubrir las obligaciones para con sus usuarios; 14 Conflicto Negativo de Competencia Radicación 110010102000201602943 00

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO Conforme con las consideraciones que anteceden, la Sala asignará la competencia de la demanda presentada por SANITAS EPS, contra la Nación y el Ministerio de Salud y Protección Social, a la jurisdicción ordinaria laboral, representada en el presente caso por el Juzgado 13º Laboral del Circuito de

Bogotá. En mérito de lo anteriormente expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus atribuciones legales y constitucionales, RESUELVE: PRIMERO: DIRIMIR el conflicto suscitado, asignando el conocimiento de este asunto a la Jurisdicción Ordinaria Laboral. c) Conflictos que se susciten en materia de multiafiliación dentro del Sistema General de Seguridad Social en Salud; d) Conflictos relacionados con la libre elección que se susciten entre los usuarios y las aseguradoras y entre estos y las prestadoras de servicios de salud y conflictos relacionados con la movilidad dentro del Sistema General de Seguridad Social en Salud. Parágrafo 1°. La Superintendencia Nacional de Salud sólo podrá conocer y fallar estos

asuntos a petición de parte. No podrá conocer de ningún asunto que por virtud de las disposiciones legales vigentes deba ser sometido al proceso de carácter ejecutivo o acciones de carácter penal”. 15 Conflicto Negativo de Competencia Radicación 110010102000201602943 00

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO SEGUNDO: REMITIR el presente proceso al Juzgado 13º Laboral del Circuito de Bogotá, y copia de esta providencia a la Superintendencia

Nacional de Salud.

CÚMPLASE

PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Presidente

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ MAGDA VICTORIA ACOSTA WALTEROS

Vicepresidenta Magistrada

FIDALGO JAVIER ESTUPIÑÁN CARVAJAL MARÍA LOURDES HERNÁNDEZ MINDIOLA

Magistrado Magistrada

CAMILO MONTOYA REYES JULIO CÉSAR VILLAMIL HERNÁNDEZ

Magistrado Magistrado

YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA

16 Conflicto Negativo de Competencia Radicación 110010102000201602943 00

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Secretaria Judicial