CSDJ - F1100101020002016034050020170223163122-2017

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D.C, febrero 9 de dos mil diecisiete (2017) Magistrado ponente: doctor JOSÉ OVIDIO CLAROS POLANCO Radicación 110010102000201603405 00 C Aprobado según Acta 12, de la misma fecha ASUNTO A TRATAR Procede la Sala a dirimir el aparente conflicto negativo surgido entre el Juzgado 30 Laboral del Circuito de Bogotá y La Superintendencia Nacional de Salud, que alegan sucesivamente falta de jurisdicción respecto de la demanda presentada por la EPS Colsubsidio contra la Nación, Ministerio de Salud y de la Protección Social, y otros.. HECHOS La EPS Colsubsidio presentó demanda ordinaria laboral (F. 85 a 106 c.o.) ante los Juzgados Laborales del Circuito en contra de la Nación y el Ministerio de Salud y Protección Social, y solidariamente al “Consorcio SAYP 2011”, integrado por las fiducias Fiduciaria La Previsora S.A. y Fiduciaria Colombiana de Comercio Exterior S.A.FIDUCOLDEX S.A., por los daños y perjuicios antijurídicos sufridos por la EPS Colsubsidio, a raíz del incumplimiento en los pagos por concepto de recobros. Solicitó se declarara que la EPS Colsubsidio suministró a sus usuarios prestaciones de servicios de salud no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud subsidiado. También que lo hizo en cumplimiento de órdenes de tutela o por autorizaciones expedidas por el comité técnico

científico. Y que se declarara que correspondía a las demandadas asumirlas, que la entidad demandada aplicó indebidamente las glosas de los recobros objeto del litigio, que la demandante sufrió detrimento patrimonial, por el cumplimiento de fallos de tutela y aprobaciones de comités técnicos científicos y que las demandadas adeudan a la EPS $ 244.805.797, solicitando que se ordene pagar los recursos materiales (lucro cesante), que comporta la obligación de pago de indexación e intereses entre ellos los moratorios. 2 República de Colombia Rama Judicial

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M.P. Dr. José Ovidio Claros Polanco Radicado N° 110010102000201603405 00 Conflicto de Jurisdicciones Y finalmente, que se ordene pagar oportunamente los recobros que sean presentados por la EPS Colsubsidio. Actuación procesal La demanda fue presentada el 11 de marzo de 2016, y correspondió por reparto al Juzgado 30 Laboral del Circuito de Bogotá, donde mediante auto de 8 de abril de 2016, se declaró que no tenía competencia para conocer de este asunto y ordenó su remisión a la Superintendencia Nacional de Salud (F. 109 c.o.), decisión contra la cual la apoderada de la demandante presentó recurso de apelación (F. 110 a 112 c.o.), pero el 22 de abril de 2016, se declaró la improcedencia de recursos al tenor del artículo 139 del Código General del Proceso (F. 113 c.o.). Nuevamente la apoderada

de la demandante presentó recurso de reposición contra el auto que denegó la apelación (F. 114 a 1157 c.o.), pero el 5 de mayo de 2016, se declaró la improcedencia, y el 11 de mayo de 2016, se envió el expediente a la Superintendencia Nacional de Salud (F. 119 c.o.) La Superintendente delegada para la Función Jurisdiccional y de Conciliación, mediante auto de fecha 12 de julio de 2016, rechazó por la falta de competencia conocer de este asunto, por estimar que el competente era el juez laboral, y traba el conflicto negativo de competencias, ordenando el envío del expediente a esta Sala (F. 123 a 124 c.o.). CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia Esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura tiene competencia para resolver esta clase de conflictos que involucran a autoridades de diferentes jurisdicciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 256 numeral 6 de la Constitución Política, en armonía con lo dispuesto en el artículo 112 numeral 2 de la Ley 270 de 1996. Y si bien, en razón de la entrada en vigencia del Acto Legislativo No. 02 de 2015, se adoptó una reforma a la Rama Judicial, denominada “equilibrio de poderes”, en 3 República de Colombia Rama Judicial

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lo atinente al Consejo Superior de la Judicatura, literalmente en el parágrafo transitorio primero del artículo 19 de la referida reforma constitucional, enunció: “(...) Los actuales Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”. En el mismo sentido, la Sala Plena de la Corte Constitucional en Auto 278 de 9 de julio de 2015, al pronunciarse respecto a la competencia para conocer conflictos de jurisdicciones, decantó el alcance e interpretación de la entrada en vigencia del referido Acto Legislativo No. 02 de 2015, concluyendo que en relación con las funciones que se encontraban a cargo de esta Sala, las modificaciones introducidas quedaron distribuidas de la siguiente manera: (i) la relacionada con el ejercicio de la jurisdicción disciplinaria, pasó a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial, órganos creados en dicha reforma (artículo 19), y (ii) la relacionada con dirimir los conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones, fue asignada a la Corte Constitucional (artículo 14). En cuanto hace al conocimiento de las acciones de tutela, como ya se mencionó, el parágrafo del artículo 19 dispuso expresamente que “la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judiciales no serán competentes para conocer de acciones de tutela”. Reiteró la Corte Constitucional que en relación con las funciones jurisdiccionales

del Consejo Superior de la Judicatura, lo decidido en el Acto Legislativo 02 de 2015, así: “…los actuales Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”, en consecuencia, conforme las medidas transitorias previstas en el referido acto legislativo, estimó la guardiana de la Constitución que hasta tanto los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no se posesionen, los magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura deben continuar en el ejercicio de sus funciones, lo cual significa que actualmente está Colegiatura conserva sus competencias, es decir, se encuentra plenamente habilitada para ejercer, no sólo la función jurisdiccional disciplinaria, sino también, 4 República de Colombia Rama Judicial

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M.P. Dr. José Ovidio Claros Polanco Radicado N° 110010102000201603405 00 Conflicto de Jurisdicciones para dirimir los conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones y para conocer de acciones de tutela. EL JUZGADO 30 LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ Mediante auto del 08 de abril de 2016, conforme al numeral 2 del artículo 2 del Código de procedimiento del Trabajo y de la Seguridad Social, el juez laboral conoce de las controversias relativas a la presentación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los

afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradores o prestadoras. Es por ello que este despacho desde tiempo atrás ha dicho que tales controversias deberán ser adelantadas ante el juez administrativo, tal y como el Consejo de Estado, Sección Tercera lo ha venido predicando, ejemplo de ellos es la providencia del 22 enero de 2015 dentro del radicado No 76001233300020120010701 C.P. Doctora Stella Conto Díaz Del Castillo, demandante EMSSANAR E.S.S., donde se reiteró que los procesos en donde pretenda el pago de los recobros al FOSYGA por los servicios prestados, en cumplimiento de los fallos de tutela deberán adelantarse a través de la acción de reparación directa en esa jurisdicción. LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD En el artículo 41 de la ley 1122 de 2007, modificado y adicionado por el artículo 126 de la ley 1438 de 2011, se definió el ámbito de competencia de la Superintendencia Nacional de Salud sólo podrá conocer y fallar asuntos a petición de parte y en temas taxativamente señalados. Así lo expone la sentencia C-119 de 2008. “(…) C. indica que la superintendencia Nacional de Salud solo podrá conocer y fallar estos asuntos a petición de parte y que no podrá conocer de ningún asunto que por virtud de las disposiciones legales vigentes debe ser sometido al proceso de carácter ejecutivo o acciones de carácter pena”. Por otro lado, respeto de la competencia para conocer de procesos contra las entidades del Sistema de Seguridad Social Integral, el artículo 8 de la ley 712 de 2001, modificatorio del artículo

11 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, define: “En los procesos que se sigan en contra de las entidades que conforman el sistema de seguridad social integral, será competente el juez laboral del circuito del lugar del domicilio de la entidad de seguridad social demandada o el del lugar donde se haya surtido la reclamación del respectivo derecho, a elección del demandante”. 5 República de Colombia Rama Judicial

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M.P. Dr. José Ovidio Claros Polanco Radicado N° 110010102000201603405 00 Conflicto de Jurisdicciones En conclusión, la competencia asignada, a la Superintendencia Nacional de Salud para conocer en sede jurisdiccional de los asuntos descritos en el Artículo 41 de la ley 122 de 2007 y 126 de la ley 1438 de 2011, es de CARÁCTER PREVENTIVO Y NO PRIVATIVA O EXCLUSIVA, como se infiere del auto del Juzgado Treinta laboral del circuito de Bogotá. La Corte Constitucional, con ponencia del entonces magistrado Marco Gerardo Monroy Cabra, en la C-119 de trece (13) de febrero de dos mil ocho (2008), al resolver sobre la constitucionalidad del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, dijo en algunos de los apartes aplicables a este caso y que sirven para ilustrar la decisión que se toma: “3.1 En la presente oportunidad se demanda el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 cuyo alcance normativo, según se deduce de su tenor literal, es el siguiente:

A. Atribuye funciones jurisdiccionales a la Superintendencia Nacional de Salud, a fin de garantizar

la efectiva prestación del derecho a la salud de los usuarios del Sistema General de Seguridad Social en Salud.

B. Señala los asuntos en los cuales la mencionada Superintendencia ejercerá funciones judiciales, a saber: “a) Cobertura de los procedimientos, actividades e intervenciones del plan obligatorio de salud cuando su negativa por parte de las entidades promotoras de salud o entidades que se les asimilen, ponga en riesgo o amenace la salud del usuario; “b) Reconocimiento económico de los gastos en que haya incurrido el afiliado por concepto de atención de urgencias en caso de ser atendido en una IPS que no tenga contrato con la respectiva EPS cuando haya sido autorizado expresamente por la EPS para una atención específica y en caso de incapacidad, imposibilidad, negativa injustificada o negligencia demostrada de la Entidad Promotora de Salud para cubrir las obligaciones para con sus usuarios; “c) Conflictos que se susciten en materia de multiafiliación dentro del Sistema General de Seguridad Social en Salud; “d) Conflictos relacionados con la libre elección que se susciten entre los usuarios y las aseguradoras y entre estos y las prestadoras de servicios de salud y conflictos relacionados con la movilidad dentro del Sistema General de Seguridad Social en Salud.

C. Indica que la Superintendencia Nacional de Salud sólo podrá conocer y fallar estos asuntos a petición de parte y que no podrá conocer de ningún asunto que por virtud de las disposiciones legales vigentes deba ser sometido al proceso de carácter ejecutivo o acciones de carácter penal.

D. En el último inciso, señala que “(e)l procedimiento que utilizará la Superintendencia Nacional de

Salud en el trámite de los asuntos de que trata este artículo será el previsto en el artículo 148 de la Ley 446 de 1998.” 3.2 Frente al anterior contenido normativo, los cargos de la demanda, en síntesis, consisten en afirmar: (i) que para el cumplimiento de las funciones jurisdiccionales atribuidas a la Superintendencia, la norma acusada no garantiza la observancia de los principios de independencia e imparcialidad que rigen el ejercicio de la función judicial, pues esa misma entidad cumple funciones de inspección, vigilancia y control respecto de actividades relacionadas con las materias sobre las que recaen las competencias judiciales. Así, en cuanto la Superintendencia emite instrucciones y órdenes de carácter técnico referentes a actividades relacionadas con la prestación de servicios de salud, luego no puede ser juez de la forma en que se han cumplido 6 República de Colombia Rama Judicial

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M.P. Dr. José Ovidio Claros Polanco Radicado N° 110010102000201603405 00 Conflicto de Jurisdicciones dichos instructivos; y (ii) que cuando la Superintendencia ejerza las funciones judiciales que le han sido otorgadas para definir en ciertos casos la cobertura del plan obligatorio de salud (cuando su negativa ponga en riesgo o amenace la salud del usuario), esta entidad incurrirá en una violación del debido proceso, porque sólo los jueces de tutela tienen la competencia para amparar el derecho a la salud inaplicando normatividad de rango legal o reglamentario.

3.3 Ahora bien, a juicio de la Corte, el primero de los dos cargos de inconstitucionalidad anteriores ya fue estudiado por esta Corporación, con ocasión de otra demanda incoada en contra de la misma disposición acusada dentro del presente expediente. En efecto, dentro del proceso radicado bajo el número D6871 se estudió la demanda dirigida en contra del artículo 41 de la Ley 1122 de

2007. La acusación se dirigía a cuestionar las facultades jurisdiccionales de la Superintendencia Nacional de Salud, por considerar que las mismas recaían sobre asuntos frente a los cuales la misma entidad ejercía facultades de inspección, vigilancia y control, lo cual afectaba su imparcialidad, por lo cual resultaba desconocido el artículo 209 de la Constitución.

La Corte, tras recordar la jurisprudencia sentada en torno a la constitucionalidad de las facultades jurisdiccionales de las superintendencias, se detuvo analizar la nueva estructura funcional de la Superintendencia Nacional de Salud, creada por el Decreto 1018 de 2007; de este estudio concluyó que ese Decreto separaba el ámbito de ejercicio de las funciones jurisdiccionales de la citada entidad, de aquellas otras de inspección, vigilancia y control que también le correspondían; por lo cual estimó que la disposición acusada cumplía con los requisitos jurisprudencialmente definidos, conforme a los cuales para que la atribución de facultades jurisprudenciales a las superintendencias se ajuste a la Constitución, es menester que haya una distinción clara entre dichas funciones y las administrativas de la entidad. No obstante, teniendo en cuenta que en la práctica debía surtirse un proceso de

transición en la modificación de la estructura de la entidad, y que los funcionarios de la Superintendencia Delegada para la Función Jurisdiccional y la conciliación podían haberse pronunciado en ejercicio de sus funciones previas de inspección, vigilancia y control, la Corte estimó que era menester asegurar que el mismo funcionario llamado a cumplir funciones judiciales, no hubiera intervenido en actuaciones administrativas de inspección, vigilancia y control respecto del mismo caso sujeto a su consideración. En tal virtud, la Corte declaró la exequibilidad condicionada del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, únicamente por el cargo analizado, es decir el relativo al desconocimiento de los principios de imparcialidad e independencia judiciales, “ en el entendido de que ningún funcionario de la Superintendencia Nacional de Salud podrá ejercer funciones jurisdiccionales respecto de casos en los cuales se hubiera pronunciado con anterioridad, en razón de sus funciones administrativas de inspección, vigilancia y control.” Así las cosas, respecto de ese cargo de inconstitucionalidad nuevamente aducido en la presente demanda, la Corte se abstendrá de emitir un nuevo fallo de fondo, 7 República de Colombia Rama Judicial

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M.P. Dr. José Ovidio Claros Polanco Radicado N° 110010102000201603405 00 Conflicto de Jurisdicciones y ordenara estarse a lo resuelto de la Sentencia C-117 de 20081, mediante la cual se resolvió la demanda de inconstitucionalidad radicada bajo el número D-6871.

3.4 En todo caso, la Corte estima oportuno recordar que, en virtud de la remisión hecha por el parágrafo 2° del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 al artículo 148 de la Ley 446 de 19982, el procedimiento que debe ser seguido por las superintendencias cuando ejercen funciones judiciales, es el señalado en esta última disposición. Ahora bien, dicho artículo 148 de la Ley 446 de 1998, modificado por el artículo 52 de la Ley 510 de 1999, contiene una garantía adicional del principio de independencia e imparcialidad judicial, que radica en que el superior jerárquico de los funcionarios de la Superintendencia Delegada para la Función Jurisdiccional y de Conciliación, esto es el Superintendente, no tiene dentro de sus competencias la de conocer del recurso de apelación respecto de esas decisiones; en efecto, según se despende de lo reglado por el inciso tercero de esa norma: “(l)os actos que dicten las Superintendencias en uso de sus facultades jurisdiccionales no tendrán acción o recurso alguno ante las autoridades judiciales. Sin embargo, la decisión por la cual las entidades se declaren incompetentes y la del fallo definitivo, serán apelables ante las mismas (…)”. La Corte precisó el alcance de este inciso en dos sentidos: (i) En la Sentencia C-384 de 20003 aclaró que la primera parte del inciso debe entenderse sin perjuicio de la procedencia de la acción de tutela contra las decisiones judiciales de las superintendencias y de las acciones contencioso administrativas en caso que dichos entes

actuaren excediendo sus competencias jurisdiccionales. (ii) En la sentencia C-415 de 20024 precisó que la expresión “ante las mismas” de la parte final del referido inciso, se refiere a las autoridades judiciales que fueron desplazadas por las superintendencias, de forma que “la autoridad judicial llamada a tramitar la apelación será entonces el superior jerárquico del juez al cual desplazó la Superintendencia”5 En este orden de ideas, en lo referente a las competencias judiciales asignadas por el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 a la Superintendencia Nacional de Salud, es fácil concluir que el fallo definitivo y la decisión por la cual dicha entidad se declare incompetente son apelables ante el juez que sea el superior jerárquico del juez que hubiere sido desplazado por esa entidad administrativa”. Y líneas adelante, para lo que nos interesa, dice: “…en el caso de las atribuciones judiciales asignadas en el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 a la Superintendencia Nacional de Salud (conflictos de la seguridad social en salud relacionados con coberturas del POS, reembolso de gastos de urgencia, multiafiliación y libre elección y movilidad dentro del sistema), dicha entidad desplaza, a prevención, a los jueces laborales del circuito (o civiles del circuito en los lugares en que no existen los primeros), cuya segunda instancia está 1 M.P Manuel José Cepeda Espinosa 2 “PARÁGRAFO 2o. El procedimiento que utilizará la Superintendencia Nacional de Salud en el trámite de los asuntos de que trata este artículo será el previsto en el artículo 148 de la Ley 446 de 1998.”

3 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. 4 M.P. Eduardo Montealegre Lynett. 5 La Corte advirtió que era menester precisar cuáles eran las "autoridades judiciales" ante las cuales se surtiría el recurso de apelación, pues si este asunto no podía ser precisado, ello conduciría necesariamente a la declaración de inconstitucionalidad de la norma, pues esa imprecisión vulneraría los derechos al debido proceso y al juez natural. Al respecto, consideró que si la Superintendencia suplía excepcionalmente la competencia de un juez dentro de la estructura jurisdiccional ordinaria, la autoridad judicial llamada a tramitar la apelación era “el superior jerárquico del juez al cual desplazó la Superintendencia.” 8 República de Colombia Rama Judicial

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M.P. Dr. José Ovidio Claros Polanco Radicado N° 110010102000201603405 00 Conflicto de Jurisdicciones asignada a la Sala Laboral de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial. En ese orden de ideas, las decisiones judiciales de la Superintendencia Nacional de Salud serán apelables ante las Salas Laborales de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial, como superiores jerárquicos de los jueces que fueron desplazados por la referida entidad administrativa de su función de decidir en primera instancia” (negrilla fuera de texto). Por lo expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus atribuciones constitucionales y legales, RESUELVE PRIMERO: REMITIR el conflicto negativo de jurisdicción planteado en el proceso promovido por la

EPS Colsubsidio contra la Nación, Ministerio de Salud y de la Protección Social, entre el Juzgado 30 Laboral del Circuito de Bogotá y La Superintendencia Nacional de Salud, acorde con lo expuesto en la parte considerativa de este proveído. En consecuencia, procédase al envío inmediato del expediente al Tribunal Superior de Bogotá Sala Laboral, para que conozca del asunto.

SEGUNDO: REMÍTASE copia de esta providencia al Juzgado 30 Laboral del Circuito de Bogotá y a la Superintendencia Nacional de Salud, para su información.

COMUNIQUESE Y CÚMPLASE

JOSÉ OVIDIO CLAROS POLANCO

Presidente

MAGDA VICTORIA ACOSTA WALTEROS FIDALGO JAVIER ESTUPIÑAN

CARVAJAL

Magistrada Magistrado 9 República de Colombia Rama Judicial

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M.P. Dr. José Ovidio Claros Polanco Radicado N° 110010102000201603405 00 Conflicto de Jurisdicciones

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ MARÍA LOURDES HERNÁNDEZ

MINDIOLA

Magistrada Magistrada

CAMILO MONTOYA REYES PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Magistrado Magistrado

YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA

Secretaria Judicial