CSDJ - F11001010200020160345500ADJUNTA20170329125815-2017

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D.C., Veintitrés (23) de marzo de dos mil diecisiete (2017) Magistrada Ponente: Doctora MAGDA VICTORIA ACOSTA WALTEROS Radicación Nº 110010102000201603455 00 Aprobado según Acta Nº 24 de la misma fecha ASUNTO A TRATAR Se pronuncia la Sala en relación con el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el JUZGADO OCTAVO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE BARRANQUILLA y el JUZGADO QUINCE LABORAL DEL CIRCUITO DE BARRANQUILLA, en razón del conocimiento del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, instaurado por LUISA DEL CARMEN COSSIO MARTÍNEZ por conducto de apoderado judicial, contra LA NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL - FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO. Vinculado al Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla -Secretaría de Educación Distrital. .

ANTECEDENTES PROCESALES

1. Situación Fáctica Luisa del Carmen Cossío Martínez a través de apoderado judicial, acudió ante la Administración de Justicia por cuanto en calidad de docente se le notificó la Resolución Nº 02506 de mayo 6 de 2015 con la que se negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria reclamada por la

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Referencia: CONFLICTO DE JURISDICCIONES cancelación tardía de las cesantías parciales que le fuera ordenada en Resolución Nº 03821 de julio 29 de 2013.

En virtud de lo anterior, presentó demanda por el medio de control de Nulidad y Restablecimiento del derecho, contra La Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (Vinculado el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla - Secretaría de Educación Distrital), con el propósito que se declare la nulidad del oficio de febrero 26 de 2015 y la resolución Nº 02506 de 2015 (Mayo 6), con los cuales se dio respuesta a la solicitud de reconocimiento y pago de sanción moratoria y se negó dicha reclamación. La demanda se presentó el 22 de enero de 2016 ante el Juez Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla en reparto y le correspondió al Jugado Octavo Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla, despacho que profirió auto de julio 16 de 2016 con el que declaró la falta de jurisdicción para conocer de la demanda de Luis del Carmen Cossío Martínez y ordena remitir las diligencias a la oficina Judicial de Barranquilla, a efectos que se realice reparto de las mismas entre los Jueces Laborales del Circuito, al considerar que corresponde a dicha jurisdicción el conocimiento de la demanda. Obra a la foliatura copia de la Resolución Nº 03821 de julio 29 de 20131 con la que se reconoce

y ordena el pago de la liquidación parcial de las cesantías solicitada por la docente Luisa del Carmen Cossío Martínez y de los recibos de consignación en la entidad bancaria BBVA de Barranquilla, de 23 de octubre de 20132. Se aportó al diligenciamiento, el comunicado de febrero 26 de 2015 con el que la oficina de Gestión Administrativa de la Alcaldía Distrital de Barranquilla brindó respuesta a la solicitud del reconocimiento y pago de la Sanción Moratoria por la cancelación tardía de la cesantía parcial de la actora, y se indicó que el ente Distrital no está facultado para reconocer y pagar mora en sede administrativa. 1 Fls. 18 - 20 c. p. 2 Fls. 21 - 22 c. p. República de Colombia Rama Judicial

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Referencia: CONFLICTO DE JURISDICCIONES El acto administrativo representado en la comunicación referenciada de febrero 26 de 2015, fue objeto de recurso de reposición por la demandante por conducto de su apoderado, y con la Resolución Nº 02506 de mayo 6 de 2015 se resolvió dicha impugnación y se confirmó lo manifestado en el documento que negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria pretendida.

2. Actuación Procesal

• La demanda se instauró ante los Jueces Administrativos de Oralidad del Circuito de Barranquilla, y le correspondió al Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito de dicha ciudad, el que con auto de julio 15 de 2016 decidió declarar la falta de jurisdicción para conocer de la demanda y ordenó la remisión del proceso a los Juzgados Laborales del Circuito de Barranquilla, por considerar que en esa jurisdicción se debe conocer del objeto de la demanda de Luisa del Carmen Cossío Martínez para obtener el reconocimiento y pago de la sanción moratoria que depreca. - Correspondió por reparto al Juzgado Quince Laboral del Circuito de Barranquilla, el 26 de agosto de 2016, sede judicial que improbó las consideraciones del Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla, y promovió conflicto negativo para el conocimiento de la demanda, por lo que dispuso el envío del asunto a ésta Superioridad con la finalidad de propender se dirima el citado debate de jurisdicciones.

JUZGADO OCTAVO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE BARRANQUILLA En evaluación del libelo presentado por Luisa del Carmen Cossío Martínez, estimó el despacho judicial que la situación relacionada con el reconocimiento y pago de la sanción moratoria, se encuentra representada en un título ejecutivo complejo por lo que la sede de conocimiento radica en la justicia ordinaria laboral, se apoya para el fin en providencia de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en el radicado Nº 110010102000201600447 00 en el que se resolvió un conflicto

negativo de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Veintiséis Administrativo Oral del Circuito Sección Segunda de Bogotá y el Juzgado Octavo Laboral del Circuito de la República de Colombia Rama Judicial

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Referencia: CONFLICTO DE JURISDICCIONES misma ciudad, demandante Yolanda Clavijo de Rodríguez contra La Nación - Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.

La citada providencia en su aparte pertinente destaca: “En efecto, ante el hecho indiscutible de la existencia de una obligación clara, expresa y exigible contenida en un título ejecutivo complejo, se tiene que la asignación de jurisdicción y competencia en los casos en que se pretenda el pago de la sanción o indemnización moratoria por el no pago o pago tardío de las cesantías a cargo de una entidad estatal, estará en cabeza de la Jurisdicción Ordinaria Laboral”. Resalta la dependencia judicial, que conforme con la jurisprudencia en cita y en virtud de la vocación legal que reviste la sanción moratoria, ésta deviene de la existencia de una obligación clara, expresa y exigible que constituye un título ejecutivo complejo.

CONSIDERACIONES DEL JUZGADO QUINCE LABORAL DEL CIRCUITO DE

BARRANQUILLA.

Esta oficina judicial, se ocupó de profundizar una valoración de todo el argot presentado para estudio, en el que planteó que de acuerdo con jurisprudencia del

Consejo de Estado como la radicada al Nº 150012333000201300480 02 M. P. Dra. SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ de julio 16 de 2015, la del número 15000201501991 00 M. P. Dra. MARÍA DURÁN PINILLA y la 110010315000201502049 01 M. P. Dra. MARÍA PRIETO CASTILLO y 110010315000201502376 00 M. P. Dra. BERTHA HERNÁNDEZ BARBOSA, providencias en las que se coincide la afirmación que el título ejecutivo no puede ser la Resolución que reconocer las cesantías por la inexistencia en ella de la voluntad de la Administración. Afirmó esta dependencia judicial, que los precedentes anteriores no fueron tenidos en cuenta por el Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla, además que de acuerdo con la pretensión de la actora, debe acogerse lo formulado por la Sala Plena del Consejo de estado en los pronunciamientos de 27 de marzo de 2007 y 4 de mayo de 2011, en los radicados 760012331000200002513 01 (IJ) y 19001233100199802300 (19957) M. P. Dra. RUTH STELLA CORREA, en los que se ha precisado que para contar con certeza de la obligación, no basta con que la Ley haya República de Colombia Rama Judicial

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Referencia: CONFLICTO DE JURISDICCIONES

dispuesto el pago de la sanción moratoria a cargo de la administración, por el incumplimiento o retardo en el pago de las cesantías definitivas, pues esta es la fuente de la obligación más no el título ejecutivo, que se materializa con el reconocimiento de lo adeudado por parte de la administración. Por ello, la composición del título ejecutivo idóneo debe estar integrado por: “a). La Resolución que reconoce el derecho a la cesantía. b). El documento que dé cuenta del pago efectivo de la cesantía por fuera de término legal. c. El escrito de reclamación a la administración de sanción moratoria generada por la tardanza. d). El acto administrativo que reconozca la obligación por sanción moratoria a cargo de la administración”. Así las cosas, concluye la autoridad judicial que el conocimiento de la demanda de Luisa del Carmen Cossío Martínez no corresponde a la jurisdicción laboral, razón por la que rechaza la postura del Juzgado Octavo Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla, y declara la falta de jurisdicción en su sede y promueve la colisión negativa de jurisdicciones, por lo que se remitieron las diligencias a esta Corporación como encargada Constitucional y Legalmente de dirimir este tipo de conflictos. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1.- Competencia: Compete a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura conforme el numeral 2° del artículo 112 de la Ley 270 de 1996, “Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales, salvo los que se

prevén en el artículo 114, numeral tercero, de esta Ley y entre los Consejos Seccionales o entre dos salas de un mismo Consejo Seccional”; en concordancia con el numeral 6° del artículo 256 de la Carta Política. La competencia ha sido definida como la facultad que tiene el juez o el Tribunal para ejercer, por autoridad de la ley en determinado asunto. Así, se tiene que el conflicto se presenta cuando dos o más funcionarios investidos de competencia, bien porque ambos funcionarios estiman que es de su conocimiento, caso en el República de Colombia Rama Judicial

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Referencia: CONFLICTO DE JURISDICCIONES cual será positivo; o por considerar que no le corresponde, evento en el cual será negativo, y para que este se estructure o proceda es necesario que se presenten los siguientes presupuestos: a) Que al funcionario judicial se le haya asignado o esté tramitando determinado proceso. b) Que surja disputa entre el funcionario que conoce el caso y otro u otros acerca de quién debe conocerlo, y c) Que el asunto se encuentre en trámite, es decir que no se haya proferido fallo definitivo.

Antes de entrar a decidir lo que en derecho corresponda, es pertinente señalar que en razón a la entrada en vigencia del Acto Legislativo No. 02 de 2015, se adoptó una reforma a la Rama Judicial, denominada "equilibrio de poderes", en lo atinente al Consejo Superior de la Judicatura, literalmente en el parágrafo transitorio primero del artículo 19 de la referida reforma

constitucional, enunció: "(...) Los actuales Magistrados de las Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial En el mismo sentido, la Sala Plena de la Corte Constitucional en Auto 278 del 9 de julio de 2015, al pronunciarse respecto a la competencia para conocer conflictos de jurisdicciones, decantó el alcance e interpretación de la entrada en vigencia del referido Acto Legislativo No. 02 de 2015, concluyendo que en relación a las funciones que se encontraban a cargo de esta Sala, las modificaciones introducidas quedaron distribuidas de la siguiente manera: (i) la relacionada con el ejercicio de la jurisdicción disciplinaria, pasó a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial, órganos creados en dicha reforma (artículo 19), y (ii) la relacionada con dirimir los conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones, fue asignada a la Corte Constitucional (artículo 14). En cuanto hace al conocimiento de las acciones de tutela, como ya se mencionó, el parágrafo del artículo 19 dispuso expresamente que "la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las 5 Comisiones Seccionales de Disciplina Judiciales no serán competentes para conocer de acciones de tutela". Reiteró la Corte Constitucional que en relación a las funciones jurisdiccionales del Consejo Superior de la Judicatura, lo decidido en el Acto legislativo 02 de 2015, así: "Los actuales República de Colombia

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Referencia: CONFLICTO DE JURISDICCIONES Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial", en consecuencia, conforme las medidas transitorias previstas en el Acto Legislativo 002 de 2015, estimó la Guardiana de la Constitución que hasta tanto los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no se posesionen, los Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura deben continuar en el ejercicio de sus funciones, lo cual significa que actualmente esta Colegiatura conserva sus competencias, es decir, se encuentra plenamente habilitada para ejercer, no sólo la función jurisdiccional disciplinaria, sino también, para dirimir los conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones y para conocer de acciones de tutela. 2.- La Solución del conflicto Lo primero que se debe dilucidar dentro del presente asunto es que, al haber entrado en vigencia el 2 de julio de 2012, la Ley 1437 de 2011, “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”, habrá de tenerse en cuenta lo previsto en el artículo 308 cuyo tenor literal es el siguiente: “Artículo 308. Régimen de transición y vigencia. El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012.

Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia. Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior.”. (Resaltado no original). República de Colombia Rama Judicial

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Referencia: CONFLICTO DE JURISDICCIONES Como quiera que la demanda que nos ocupa, se presentó el 22 de enero de 2016, es decir, ya en vigencia del Nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo

(C.P.A.C.A.), por ello se deberá tener en cuenta las normas sobre la jurisdicción. 3.- Asunto en concreto Procede esta Corporación a dirimir el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el JUZGADO OCTAVO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE BARRANQUILLA y el JUZGADO QUINCE LABORAL DEL CIRCUITO DE BARRANQUILLA, en razón de la demanda de Luisa del Carmen Cossío Martínez en procura de obtener la nulidad del comunicado de febrero 26 de 2015 y la resolución Nº 02506 de mayo 6 de 2015, al negarse el reconocimiento de la sanción moratoria en el primer acto administrativo y el segundo decidir

recurso de reposición confirmando dicha decisión. Nos hallamos ante una realidad que consiste en la existencia de actos administrativos que se pronuncian sobre la solicitud de reconocimiento y orden de pago de sanción moratoria, es decir, se presentó respuesta a la reclamación de tal efecto indemnizatorio por el pago tardío de las cesantías parciales del extremo actor. Esta situación nos conduce a considerar que existe un pronunciamiento de la administración, lo que aleja la línea de reconocimiento de título ejecutivo corriente o complejo, habida cuenta que no se reúne ninguna de las condiciones del mismo que permitan establecer una obligación clara, expresa y exigible, que constituyen los requisitos para la ejecución. En este estado de las cosas, cabe precisar que la demanda versa sobre un hecho de controversia suscitado por la manifestación de voluntad de la administración de no reconocer y ordenar el pago del factor indemnizatorio distinguido como la sanción moratoria; se ha realizado el agotamiento de la vía gubernativa al elevar la solicitud, recibir el acto administrativo nugatorio y la notificación de la Resolución Nº 02506 de mayo 6 de 20155 en la que se confirma en todas sus partes el oficio o comunicado de febrero 26 de 2015 en el que se niega la solicitud de sanción moratoria. República de Colombia Rama Judicial

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Referencia: CONFLICTO DE JURISDICCIONES Así las cosas, la situación presentada conlleva a estimar que la Jurisdicción de lo Contencioso

Administrativo es la indicada para conocer de la demanda de Luisa del Carmen Cossío Martínez, en virtud de tratarse de un acto eminentemente de su resorte, por cuanto se cuenta con la existencia de un acto administrativo que se somete al examen de legalidad a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. De otro lado, se tiene lo consignado en el artículo 155 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que nos indica: “Los jueces administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: 1. De los de nulidad de los actos administrativos proferidos por funcionarios u organismos del orden distrital y municipal, o por las personas privadas sujetas a este régimen del mismo orden cuando cumplan funciones administrativas. 2. De los de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía no exceda de cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes. 3. De los de nulidad y restablecimiento del derecho en que se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía no exceda de trescientos (300) salarios mínimos legales mensuales vigentes. (…)”. De esta forma, se puede concluir que al hallarnos ante demanda por el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos representados en el comunicado de febrero 26 de 2015 y la Resolución Nº 02506 de mayo 6 de 2015, se cuenta con la manifestación de voluntad de la administración, lo que genera un acto formal que se distancia

de los efectos del título ejecutivo. Cuando se encuentra vinculado un título ejecutivo que reúna las características reglamentarias de dicho elemento, se plantea una situación concreta y es precisamente que el mismo toma la calificación de documento idóneo para reclamar su pago en procesos de calificación ejecutora; de ahí que se tenga definida la existencia de una obligación clara, expresa y exigible. Sin embargo, la reclamación para la nulidad de un acto administrativo, se encuentra verdaderamente distanciada de esta fórmula legal, si se tiene en cuenta que ya la administración ha manifestado su planteamiento sobre el particular asunto, a través de su forma de expresión de la voluntad, y este proceder conlleva al interesado a exigir la invalidación del República de Colombia Rama Judicial

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Referencia: CONFLICTO DE JURISDICCIONES pronunciamiento que para el efecto el legislador ha constituido el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, cuya finalidad es obtener la declaración de anulación del acto administrativo y como restablecimiento del derecho se ordene lo pertinente a la finalidad de la solicitud que en este se niega o concede, según el caso.

El actor debe entonces acudir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se reconozca el derecho, que es en últimas lo que se pretende en la demanda, sin que sea del resorte del Juez del Conflicto entrar a determinar si en el caso sub análisis se dan o no los

supuestos para la prosperidad de las pretensiones, pues ese es precisamente el tema que deberá debatirse ante el juez natural de esta clase de controversias. Es de resaltar que para este tema en cuestión, y para que no existan más contrastes en la misma Sala Disciplinaria frente a la solución de conflictos de sanción moratoria, se unificó el criterio, en el sentido de exaltar lo que realmente pretende la parte actora, desde el punto de vista sustancial o material, lo cual es obtener por vía judicial el pago de la sanción moratoria prevista en la ley por el no pago oportuno de las cesantías reconocidas por parte de la entidad demandada, siendo así es la jurisdicción ordinaria laboral la competente para conocer del asunto. Empero, cabe precisar que los asuntos referidos al reconocimiento y pago de la sanción moratoria en los que no se haya presentado pronunciamiento de la administración, pues se ha interpretado la existencia de título ejecutivo complejo con la presencia de la Resolución que reconoce y ordena el pago de las cesantías parciales o definitivas, y el recibo del pago de dicha prestación, y se eleva la solicitud para el reconocimiento y pago de la sanción moratoria y la administración guarda silencio. En el sub lite, se expidieron actos administrativos en respuesta de la solicitud para el reconocimiento de la sanción moratoria, aspecto que descontextualiza la formulación del título ejecutivo complejo, y traslada la titularidad de la acción a adelantar para su postulación al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos administrativos concretos. República de Colombia Rama Judicial

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Referencia: CONFLICTO DE JURISDICCIONES Así las cosas, no se focaliza solución distinta en el presente asunto que radicar en sede de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, el conocimiento de la demanda de Luisa del Carmen Cossío Martínez contra los actos administrativos contenidos en el comunicado de febrero 26 de 2015 con el que se informa la negación para el reconocimiento de la sanción moratoria por parte de la entidad demandada y la Resolución Nº 02506 de mayo 6 de 2015.

En mérito de lo expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus atribuciones constitucionales y legales,

RESUELVE PRIMERO: DIRIMIR EL CONFLICTO NEGATIVO DE JURISDICCIONES SUSCITADO ENTRE LA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA Y LA ORDINARIA LABORAL, EN EL SENTIDO DE ASIGNAR A LA JURISDICCION DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, EL CONOCIMIENTO DE ESTE PROCESO LA CUAL ESTÁ EN CABEZA DEL JUZGADO OCTAVO

ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE BARRANQUILLA, DE CONFORMIDAD CON

LOS RAZONAMIENTOS EXPUESTOS EN ESTE PROVEÍDO. SEGUNDO: REMITIR EL EXPEDIENTE AL JUZGADO OCTAVO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE BARRANQUILLA PARA SU CONOCIMIENTO, Y COPIA DE ESTA DECISIÓN AL JUZGADO

QUINCE LABORAL DEL CIRCUITO DE BARRANQUILLA PARA SU INFORMACIÓN. POR LA

SECRETARÍA JUDICIAL SE COMUNICARÁ A LOS SUJETOS PROCESALES LO AQUÍ

DECIDIDO.

NOTIFIQUESE Y CÚMPLASE

PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Presidente República de Colombia Rama Judicial

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Referencia: CONFLICTO DE JURISDICCIONES

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ MAGDA VICTORIA ACOSTA WALTEROS

Vicepresidenta Magistrada

FIDALGO JAVIER ESTUPIÑÁN CARVAJAL MARÍA LOURDES HERNÁNDEZ MINDIOLA

Magistrado Magistrada

CAMILO MONTOYA REYES

Magistrado

YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA

Secretaria Judicial