CSDJ - F11001010200020170019100ADJUNTA20170508135545-2017

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá, D. C., cuatro (04) de mayo de dos mil diecisiete (2017) Magistrada Ponente: MAGDA VICTORIA ACOSTA WALTEROS Radicación Número 110010102000201700191 00 Aprobado según Acta Número 36, de la misma fecha TEMA A DECIDIR Procede la Sala a dirimir el conflicto negativo de jurisdicciones entre la Superintendencia de Salud, y la Jurisdicción Ordinaria Laboral en cabeza del Juzgado Treinta y Nueve (39) Laboral del Circuito Judicial de Bogotá, suscitado con ocasión de la demanda promovida por la FUNDACIÓN HOSPITAL INFANTIL UNIVERSITARIO DE SAN JOSÉ, contra la NACIÓN –MINISTERIO de SALUD y PROTECCIÓN SOCIAL, y el FONDO DE SOLIDARIDAD Y GARANTIA

- FOSYGA.

ANTECEDENTES La FUNDACIÓN HOSPITAL INFANTIL UNIVERSITARIO DE SAN JOSÉ, promovió demanda en contra de la NACIÓN –MINISTERIO de SALUD y PROTECCIÓN SOCIAL, y el FONDO DE SOLIDARIDAD Y GARANTIAFOSYGA, con ocasión a la la falta de reconocimiento y pago de prestación de servicios de salud, por la demandante, a usuarios que en el momento de la atención registraban sin protección por parte de las entidades promotoras de salud. Correspondió el conocimiento de la misma al Juzgado Treinta y Nueve (39) Laboral del Circuito Judicial de Bogotá. El aludido Despacho Judicial, mediante

auto del 01 de julio de 2016, rechazó la demanda por competencia, y ordenó la República de Colombia Rama Judicial

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CONFLICTO ENTRE JURISDICCIONES. remisión del expediente a la Superintendencia delegada para la función jurisdiccional y de conciliación de la Superintendencia de Salud. Hecha la remisión del expediente a la dicha entidad, mediante Auto 2016-001863 del 01 de septiembre de 2016, se rechazó la demanda y en consecuencia, ordenó remitir el asunto a esta Superioridad para dirimir el conflicto de jurisdicciones. CONSIDERACIONES DEL JUZGADO TREINTA Y NUEVE (39) LABORAL DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BOGOTÁ Consideró el despacho luego de citar lo dispuesto en el artículo 2 numeral 4 del CPT y SS, modificado por el artículo 622 de la Ley 1564 de 2012, así como la sentencia C-1027 del 2002 de la Corte Constitucional, que el presente asunto no es de su conocimiento, sino que es la Superintendencia Nacional de Salud, la llamada a dirimir la controversia suscitada por la IPS, pues lo que se pretende es el reconocimiento y pago de servicios excluidos del POS, cuyas facturas fueron devueltas y glosadas por el Ministerio de Salud y Protección Social. Además que ante esta entidad se tramita un proceso preferente y sumario, por lo que las partes no tendrían que someterse a un proceso ordinario1.

CONSIDERACIONES DE LA SUPERINTENDENCIA DELEGADA PARA LA

FUNCIÓN JURISDICCIONAL Y DE CONCILIACIÓN DE LA SUPERINTENDENCIA DE SALUD Aclaró las competencias tanto de la Superintendencia, como de esa delegada, señalando que en el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, modificado y adicionado por el artículo 126 de la Ley 1438 de 2011, se especificaron los asuntos respecto de los cual podría conocer y fallar en derecho. Competencia que además fue analizada por la Corte Constitucional en la sentencia C-119 de 2008, y por tanto solo podrá conocer y fallar de asuntos a petición de parte y en temas taxativamente señalados. 1 Folios 167 y 168. República de Colombia Rama Judicial

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CONFLICTO ENTRE JURISDICCIONES.

Igualmente manifestó que al otorgarse competencia judicial a esa entidad administrativa, en ningún momento se está excluyendo a las autoridades que integran la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral del conocimiento de los asuntos, conforme al artículo 2 del CPT y SS modificado por la Ley 712 de 2001 en su artículo 2 y por el artículo 622 del Código General del Proceso, máxime cuando la competencia que se le otorgó a esa Superintendencia es de carácter preventivo y no privativa o exclusiva, como lo pretende hacer ver el Juzgado Laboral. Por lo tanto propuso el conflicto negativo de competencia al considera que es la

Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, a la que le corresponde definir la entidad competente para conocer de este asunto2. CONSIDERACIONES DE LA SALA De la competencia. Compete a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura conforme el numeral 2° del artículo 112 de la Ley 270 de 1996, “Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales, salvo los que se prevén en el artículo 114, numeral tercero, de esta Ley y entre los Consejos Seccionales o entre dos salas de un mismo Consejo Seccional”; en concordancia con el numeral 6° del artículo 256 de la Carta Política. Y si bien, en razón a la entrada en vigencia del Acto Legislativo No. 02 de 2015, se adoptó una reforma a la Rama Judicial, denominada “equilibrio de poderes”, en lo atinente al Consejo Superior de la Judicatura, literalmente en el parágrafo transitorio primero del artículo 19 de la referida reforma constitucional, enunció: “(...) Los actuales Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”. En el mismo sentido, la Sala Plena de la Corte Constitucional en Auto 278 del 9 de julio de 2015, al pronunciarse respecto a la competencia para conocer conflictos de 2 Folios 171 y 172 República de Colombia

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CONFLICTO ENTRE JURISDICCIONES. jurisdicciones, decantó el alcance e interpretación de la entrada en vigencia del referido Acto Legislativo No. 02 de 2015, concluyendo que en relación a las funciones que se encontraban a cargo de esta Sala, las modificaciones introducidas quedaron distribuidas de la siguiente manera: (i) la relacionada con el ejercicio de la jurisdicción disciplinaria, pasó a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial, órganos creados en dicha reforma (artículo 19), y (ii) la relacionada con dirimir los conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones, fue asignada a la Corte Constitucional (artículo 14). En cuanto hace al conocimiento de las acciones de tutela, como ya se mencionó, el parágrafo del artículo 19 dispuso expresamente que “la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judiciales no serán competentes para conocer de acciones de tutela”. Reiteró la Corte Constitucional que en relación a las funciones jurisdiccionales del Consejo Superior de la Judicatura, lo decidido en el Acto Legislativo 02 de 2015, así: “…los actuales Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”, en consecuencia,

conforme las medidas transitorias previstas en el referido acto legislativo, estimó la guardiana de la Constitución que hasta tanto los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no se posesionen, los Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura deben continuar en el ejercicio de sus funciones, lo cual significa que actualmente está Colegiatura conserva sus competencias, es decir, se encuentra plenamente habilitada para ejercer, no sólo la función jurisdiccional disciplinaria, sino también, para dirimir los conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones y para conocer de acciones de tutela. Entendida la jurisdicción como la función del Estado de administrar justicia y la competencia, como la facultad que tiene el juez o el Tribunal para ejercer, por autoridad de la ley en determinado asunto. Así, se tiene que el conflicto se presenta cuando dos o más funcionarios investidos de competencia, bien porque ambos funcionarios estiman que es de su República de Colombia Rama Judicial

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CONFLICTO ENTRE JURISDICCIONES. conocimiento, caso en el cual será positivo; o por considerar que no le corresponde, evento en el cual será negativo, y para que este se estructure o proceda es necesario que se presenten los siguientes presupuestos: a) Que al funcionario judicial se le haya asignado o esté tramitando determinado proceso. b) Que surja disputa entre el funcionario que conoce el caso y otro u otros

acerca de quién debe conocerlo, y c) Que el asunto se encuentre en trámite, es decir que no se haya proferido fallo definitivo. Por otra parte y previo a analizar el asunto que ocupa la atención d Sala, es necesario precisar que en los pronunciamientos de esta Colegiatura, han de desarrollarse los principios rectores que enmarcan una adecuada administración de justicia, en la búsqueda de la eficiencia y eficacia de la función judicial, que puede generar variaciones en el trámite de los conflictos de jurisdicción y competencia puestos a conocimiento de esta Colegiatura, en aras de prever actualmente un trámite expedito y ágil en orden a lograr la eficiencia en el ejercicio de la función judicial tal como lo contempló el principio constitucional en el artículo 2° Superior que a la letra reza: “Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.” En ese orden de ideas y en procura de materializar tal principio, se ceñirá la Sala a pronunciarse sobre el tema propuesto a su consideración en el entendido de que

lo pretendido es definir a quién corresponde la competencia para conocer de determinado proceso judicial, esto es, el verdadero acceso a la administración de República de Colombia Rama Judicial

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CONFLICTO ENTRE JURISDICCIONES. justicia, teniendo en cuenta que esta Colegiatura es el órgano constitucional encargado para dirimir este tipo de conflictos y en aras de garantizar el principio de economía procesal, dada la trascendencia social del litigio traído en autos, por consiguiente, se procederá a analizar el sub lite y tomar una decisión de fondo en la cual se esclarezcan los hechos objeto en la controversia y así garantizar la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, conforme lo prevé el artículo 228 de la Constitución Política cuyo texto legal es del siguiente tenor: “La Administración de Justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial. (…)” Del Caso en Concreto. Esta Sala debe determinar si corresponde a la Jurisdicción Ordinaria Laboral y de Seguridad Social o a la Superintendencia delegada para la función jurisdiccional y de conciliación de la Superintendencia de Salud, conocer, tramitar y definir la controversia suscitada a partir del recobro a la NACIÓN –MINISTERIO de SALUD y PROTECCIÓN SOCIALy al FOSYGA, de lo pagado por FUNDACIÓN

HOSPITAL INFANTIL UNIVERSITARIO DE SAN JOSÉ, con ocasión a la prestación de servicios de salud a usuarios que en el momento de la atención registraban sin protección por parte de las entidades promotoras de salud. Precisa la Sala que el problema jurídico se resolverá siguiendo el precedente horizontal vertido en la providencia del 11 de agosto de 2014, radicación número 110010102000201401722-003, en donde se decidió el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 34 Administrativo Oral y el 31 Laboral del Circuito de Bogotá, en un tema análogo del que ocupa ahora la atención de esta Superioridad, es decir, el asunto se asignará a la Jurisdicción Ordinaria Laboral. En efecto, en la providencia que se cita, en lo esencial, esta Sala al referirse al marco normativo aplicable, (i) examinó la cláusula general o residual de competencia de la Jurisdicción Ordinaria Laboral y de la Seguridad Social; (ii) hizo 3 Con ponencia del Magistrado Néstor Iván Javier Osuna Patiño. República de Colombia Rama Judicial

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CONFLICTO ENTRE JURISDICCIONES. referencia al criterio exclusivo y excluyente con la asignación a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de los litigios en materia de seguridad social de los empleados públicos, cuando su régimen sea administrado por una persona de derecho público y, (iii) enfatizó en la competencia de la Superintendencia Nacional

de Salud al ejercer funciones jurisdiccionales, para conocer de conflictos generados de las devoluciones o glosas a las facturas entre las entidades del Sistema de Seguridad Social en Salud. Ciertamente, en la providencia mencionada, esta Sala señaló que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley 270 de 1996 (Estatutaria de la Administración de Justicia), la Jurisdicción Ordinaria “conocerá de todos los asuntos que no estén atribuidos por la Constitución o la ley a otra jurisdicción”. De la misma forma, que en el numeral 4º del artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, modificado por el artículo 622 de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso), se asignó a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social, conocer de “las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administrativas o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos”. En la providencia que viene mencionándose, se efectuó una interpretación armónica e integral de lo dispuesto en los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 2º numeral 4º del CPT, de los cuales se advierte la cláusula general de competencia de la Jurisdicción Ordinaria, que en lo atinente a la especialidad laboral y de seguridad social, es competente para conocer, en primer lugar, de los litigios originados en la prestación de los servicios de seguridad social, suscitados entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades

administradores o prestadores, con excepción de la responsabilidad médica y los relacionados con contratos y, en segundo lugar, de los asuntos que no hayan sido asignados por el Legislador a una de las jurisdicciones especiales. Ahora bien, se señaló que como el conflicto negativo de jurisdicciones se presentó entre la Jurisdicción Ordinaria Laboral y la Contencioso Administrativa, era preciso República de Colombia Rama Judicial

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CONFLICTO ENTRE JURISDICCIONES. verificar los asuntos que en materia de seguridad social taxativamente asignó el Legislador a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, particularmente en lo regulado en el artículo 104 en sus numerales 1º y 4º, valga decir, (i) debe tenerse en cuenta que, prima facie, no se trate desde la óptica sustancial o material de un litigio surgido de un acto, contrato, hecho, omisión u operación sujeto al derecho administrativo y en el que se encuentren involucradas entidades públicas o particulares en ejercicio de función administrativa y, (ii) la Jurisdicción Contenciosa Administrativa conoce en materia laboral y de seguridad social de los procesos relativos a “la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público” (negrillas en la providencia citada). De tal manera que según la providencia que sirve como precedente, los procesos

judiciales referidos a la seguridad social de los servidores públicos, cuando su régimen sea administrado por una persona de derecho público, son los únicos litigios en materia de seguridad social asignados de forma privativa y excluyente a la Jurisdicción Especial de lo Contencioso Administrativo, de donde surge claro que cuando las pretensiones de la demanda sobre otras controversias que puedan generarse al interior de los actores del sistema general de seguridad social, corresponderán, siguiendo la cláusula general de competencia, a la Jurisdicción Ordinaria Laboral. En la citada providencia, se recordó que de acuerdo con lo dispuesto en el literal f) del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, adicionado por el artículo 126 de la Ley 1438 de 2011, a la Superintendencia Nacional de Salud cuando ejerce funciones jurisdiccionales se le asignó la competencia para conocer de los “conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud”, funci ón que ejerce a prevención, en relación con la Jurisdicción Ordinaria Laboral y de Seguridad Social y, que tiene segunda instancia ante la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social. República de Colombia Rama Judicial

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De la misma manera, recordó la Sala en esa oportunidad que “no es el nomen juris de la demanda lo que determina la jurisdicción a tramitar el proceso, sino la

real pretensión y objeto del litigio”, de allí que esta Superioridad como juez del conflicto está autorizada para efectuar una hermenéutica vinculante sobre las normas que atribuyen competencias a las jurisdicciones trabadas en el conflicto, labor que está íntimamente ligada al examen del caso concreto, consistente en la verificación de la realidad procesal identificable con la pretensión de la demanda, “integrando para ello las circunstancias de hecho y de derecho que la rodean o condicionan”. Enfatizó especialmente en que (i) la nueva redacción del artículo 2.4 del Código General del Trabajo y de la Seguridad Social, con ocasión de la entrada en vigencia del artículo 622 del Código General del Proceso, “nunca puede interpretarse como la decisión del legislador de inaplicar, restringir, ni mucho menos derogar la cláusula general y residual de competencia de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social, cuya fuente es prevalente por ser ley estatutaria”; (ii) la interpretación armónica y coherente del enunciado normativo del artículo 2.4 del CPT a la luz de la cláusula general y residual de competencia del artículo 12 de la Ley 270 de 1996 (Estatutaria de la Administración de Justicia), muestra claramente que “los recobros al Estado son una controversia, sino directa, al menos indirecta, que se desprende necesariamente de la prestación de servicios de salud a los afiliados, beneficiarios o usuarios, por parte de una E.P.S. en tanto que administradora de un régimen de seguridad social en salud” y, (iii) “las demandas judiciales ocasionadas por el

no pago en sede administrativa de recobros, en virtud de devoluciones o glosas a las facturas acompañadas a la solicitud de recobro, son una especie de litigio propio del sistema actual de seguridad social en salud, que se da entre un administrador del sistema de salud y el Estado, como garante último de los derechos fundamentales a la salud y a la seguridad social, en razón de la atención a los usuarios del mismo sistema”, que no pueden confundirse con casos “de responsabilidad médica, ni con litigios basados en contratos, ni con el medio de control de reparación directa por hechos, omisiones u operaciones del Estado”. República de Colombia Rama Judicial

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Descendiendo al caso concreto y en aplicación del criterio consistente en que no es el rótulo o nombre jurídico de la demanda lo que determina la jurisdicción que debe conocer, tramitar y decidir el proceso, sino la pretensión real objeto del litigio, se tiene que la FUNDACIÓN HOSPITAL INFANTIL UNIVERSITARIO DE SAN JOSÉ, promovió demanda en contra de la NACIÓN –MINISTERIO de SALUD y PROTECCIÓN SOCIAL, y el FONDO DE SOLIDARIDAD Y GARANTIAFOSYGA, con ocasión a la falta de reconocimiento y pago de prestación de servicios de salud a usuarios que en el momento de la atención registraban sin protección por parte de las entidades promotoras de salud.

El Ministerio de Salud y Protección Social no aprobó, ni ordenó el pago de su correspondiente importe. De tal modo que fracasado el trámite administrativo del recobro, se acudió a la administración de justicia para que declare que el Estado, mediante el Ministerio de Salud y Protección Social, tiene la obligación de pagar a la demandante dichos valores, junto con los intereses moratorios a que haya lugar. Ahora, tal y como lo ha señalado en otras oportunidades, la Sala estima pertinente recordar que, en los términos del literal f) del artículo 41 de la ley 1122 de 2007, adicionado por el artículo 126 de la ley 1438 de 2011, cuando la Superintendencia Nacional de Salud ejerce funciones jurisdiccionales conoce de los “conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud”, dicha competencia la ejerce a prevención en relación con la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social. El ejercicio de esta función jurisdiccional por parte de la precitada autoridad administrativa tiene además asegurada su segunda instancia ante la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de seguridad social. No obstante, luego de verificada la situación fáctica y el marco jurídico aplicable, encuentra la Sala, que la controversia traída en la solicitud del actor, hace referencia a una controversia propia del Sistema de Seguridad Social, motivo por el cual debe entenderse que en aplicación de la cláusula general y residual de competencia de la Jurisdicción Ordinaria, de acuerdo con lo regulado en el artículo 12 de la Ley 270 de 1996. Así las cosas, tratándose del recobro al Estado por

prestaciones, para esta Superioridad lo que aquí se presentó fue una controversia República de Colombia Rama Judicial

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CONFLICTO ENTRE JURISDICCIONES. relativa a la prestación de servicios de la seguridad social suscitada entre entidades prestadoras y administradoras del sistema el conocimiento, trámite y decisión del asunto, corresponde a la Jurisdicción Ordinaria Laboral. En mérito de lo expuesto la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus atribuciones constitucionales y legales, RESUELVE: PRIMERO. DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre la Superintendencia de Salud, y la Jurisdicción Ordinaria Laboral en cabeza del Juzgado Treinta y Nueve (39) Laboral del Circuito Judicial de Bogotá, en el sentido de asignar del presente asunto a la jurisdicción ordinaria, representada en este caso en el segundo de los Despachos mencionados. SEGUNDO. REMITIR el expediente al Juzgado Treinta y Nueve (39) Laboral del Circuito Judicial de Bogotá para su conocimiento, y copia de esta decisión a la

SUPERINTENDENCIA NACIONAL de SALUD – SUPERINTENDENCIA DELEGADA PARA LA FUNCIÓN JURISDICCIONAL y DE CONCILIACIÓN para su información.

TERCERO.- Por Secretaría líbrense las comunicaciones de ley.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Presidente República de Colombia Rama Judicial

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CONFLICTO ENTRE JURISDICCIONES.

MAGDA VICTORIA ACOSTA WALTEROS FIDALGO JAVIER ESTUPIÑÁN CARVAJAL

Magistrada Magistrado

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ MARÍA LOURDES HERNÁNDEZ MINDIOLA

Magistrada Magistrada

CAMILO MONTOYA REYES JULIO CÉSAR VILLAMIL HERNÁNDEZ

Magistrado Magistrado

YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA

Secretaria Judicial.