CSDJ - F11001010200020170034100ADJUNTA20170830155740-2017

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá, D. C., diez (10) de agosto de dos mil diecisiete (2017) Magistrado Ponente: PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO Radicado: 110010102000201700341 00 Aprobado según Acta No. 64 de la misma fecha.

CONFLICTO DE JURISDICCIONES ENTRE LA

JURISDICCION ORDINARIA LABORAL Y LA

JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO VISTOS Procede la Sala a resolver el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre EL JUZGADO QUINCE LABORAL DEL CIRCUITO DE BARRANQUILLA, y EL JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO ORAL de la misma ciudad, con ocasión del conocimiento de la demanda Ordinaria Laboral promovida por ROSIRIS MARÍA TOSCANO JARABA mediante apoderado judicial, contra la

ALCALDÍA DEL DISTRITO ESPECIAL, INDUSTRIAL Y PORTUARIO DE

BARRANQUILLA.

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M.P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

ANTECEDENTES RELEVANTES Ante los Juzgados Laborales de Barranquilla, la señora ROSIRIS MARÍA TOSCANO JARABA mediante apoderado judicial, formuló demanda Ordinaria Laboral tendiente a que se reconozca que entre ella y la entidad demandada existió un contrato laboral realidad desde el 7 de marzo de 2009 hasta el 1 de

septiembre de 2011. En consecuencia se declare que al momento de la terminación del contrato laboral realidad, gozaba de fuero de maternidad, y por tanto se ordene el reintegro de la demandante a su puesto de trabajo o a uno de igual o mejores condiciones, cancelándose todas las prestaciones dejadas de devengar. La demanda fue asignada al JUZGADO QUINCE LABORAL DEL CIRCUITO DE BARRANQUILLA, estrado judicial que mediante auto de 15 de septiembre de 2014 resolvió rechazar la demanda instaurada por carecer de jurisdicción y ordenó remitir las diligencias a los Juzgados Administrativos -Repartopara su conocimiento. Consideró que la calidad o clase de servidor público la determina la ley, y no la forma de vinculación ni la denominación que la entidad le de al contratarlo.

Así indicó: “Que en lo que respecta a las entidades estatales, el Decreto 3131 de 1968 reglamenta el régimen prestacional de los empleados públicos y trabajadores oficiales, y que en su artículo 5° dispone: “Las personas que prestan sus servicios en los Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias y Establecimientos Públicos son empleados públicos; sin embargo los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales. En los estatutos de los establecimientos públicos

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M.P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO se precisará que actividades puede ser desempeñada por personas vinculadas mediante contrato de trabajo (…)” El anterior Decreto fue reglamentado a su vez por el Decreto 1848 de 1969, y que en sus

artículos 1 y 3 definen a los servidores públicos con la distinción de empleados oficiales y a los trabajadores oficiales, así: “Art. 1°.-EMPLEADOS OFICIALES. DEFINICIONES.

1. Se denomina genéricamente empleados oficiales las personas naturales que trabajan al servicio de los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos, unidades administrativas especiales, empresas industriales o comerciales de tipo oficial y sociedad de economía mixta, definidos en los artículos 5, 6 y 8 del Decreto Legislativo 1050 de 1968.

2. Los empleados oficiales pueden estar vinculados a la administración pública nacional por una relación legal o reglamentaria, se denominará empleado público. En caso contrario, tendrá la calidad de trabajador oficial, vinculado por una relación de carácter contractual laboral.” Art. 3°.- TRABAJADORES OFICIALES. Son trabajadores oficiales, los siguientes: a) Los que prestan sus servicios en las entidades señaladas en el inciso 1 del artículo 1 de éste decreto; en la construcción y sostenimiento de obras públicas, con excepción del personal directivo y de confianza que labore en dichas obras; y b) Los que presten sus servicios en establecimientos públicos organizados con carácter comercial o industrial, en las empresas industriales o comerciales del Estado y sociedades de economía mixta,(…)” En conclusión, de las anteriores normas se colige que la regla general es que toda persona que presta sus servicios a una entidad pública de orden Nacional, Departamental, Distrital o Municipal es empleado público y la excepción a esa regla son los trabajadores que realizan

actividades de construcción y sostenimiento público, que ostentan la calidad de trabajadores oficiales, invirtiéndose dicha regla tratándose de empresas industriales y comerciales del Estado, pues acá la regla general es que las personas que prestan su servicio en esas

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M.P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO empresas del Estado son trabajadores oficiales, y excepcionalmente las personas que ocupan cargos de dirección y confianza son empleados públicos. En consecuencia, y teniendo en cuenta que la demandada es una entidad pública del orden distrital, por disposición general y especial sus servidores son empleados públicos y solamente de manera excepcional se consideran trabajadores oficiales, a los servidores que se desempeñen o presten sus servicios en la construcción o sostenimiento de obras públicas. Lo que nos permite concluir, que independientemente de la forma de cómo fue vinculada a laborar la señora ROSIRIS MARÁ TOSACANO JARAA, por el hecho de prestar el servicio de Aseo y Celaduría en la Institución Educativa y Distrital de las Américas (CEB N° 202), adscritas al Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla, tiene la calidad de empleado público, pro ser un oficio diferente a las de CONSTRUCCIÓN Y SOSTENIMIENTO DE OBRAS PÚBLICAS.” Dicha decisión fue apelada por la apoderada de la demandante y remitido al TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE BARRANQUILLASALA LABORALquien mediante proveído de 15 de abril de 2015 declaró

inadmisible el recurso interpuesto. La Magistrada María Olga Henao Delgado, salvó voto arguyendo que: “Por existir norma expresa en cuanto a la apelabilidad de autos en materia laboral, que obedece al principio de taxatividad, no es necesario acudir a las normas procesales en materia civil, consignadas bien en el C. de P.C., o en el C.G.P., en virtud al principio de integración normativa consagrado en el art. 145 del C. de P. del T. y de la S. S. De ahí que por ésta mera razón, corresponde a la Sala conocer del presente asunto, sin que pueda sustraerse a su deber de surtir la segunda instancia, en aplicación del principio de la doble instancia.

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M.P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO Además de lo ya expuesto, se pretende y afirma por el demandante la declaratoria de una verdadera relación laboral amparada por contrato laboralcontrato realidad, circunstancia ésta que me permite concluir que se trata de un asunto donde se pretenden derechos laborales derivados u originados en un contrato de trabajo, lo cual es ventilable ante la jurisdicción laboral, y de competencia de esta especialidad.” Por su parte, EL JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO ORAL DE BARRANQUILLA se declaró incompetente y resolvió crear conflicto negativo de jurisdicciones, indicando que : “ha sido reiterada por este despacho la posición de que la competencia de las autoridades judiciales de conocer de procesos en los que se ventilen asuntos laborales relacionados con Conserjes, Aseadores, Auxiliar de Servicios

Generales, entre otros, no es de la jurisdicción contenciosa, sino, de la Ordinaria Laboral, por lo que en varias circunstancias ya éste órgano judicial ha generado el conflicto de competencia, asignándose posteriormente el conocimiento a la justicia ordinaria, como ocurrió en la providencia de fecha 18 de febrero de 2013, proferida por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. De igual forma se trae a colación el salvamento de voto que hizo el magistrado Pedro Alonso Sanabria Buitrago ante el auto proferido por el Consejo Superior de la Judicatura el día 30 de septiembre de 2015, en uno de los apartes expresó el mencionado magistrado: “…ha sido este servidor que las personas que prestan sus servicios para mantener las obras son trabajadores oficiales y las aseadoras precisamente se encargan de mantener dichas obras o construcciones, por lo tanto los conflictos que se susciten en torno a éstas personas deben ser conocidos por la jurisdicción ordinaria.” Un segundo argumento que refuerza nuestra tesis, lo constituye la interpretación reiterada del Honorable Consejo de Estado, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO que ha reiterado:

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M.P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO Al sentar el principio general de que son empleados públicos quienes laboran en las entidades de la rama ejecutiva del poder público (art.1° decreto 1050 de 1968), y trabajadores oficiales quienes lo hacen en las empresas industriales y comerciales del estado, el legislador empleó el criterio orgánico, es decir, la naturaleza jurídica de la entidad

determina el carácter de la vinculación. Para la excepción, el legislador acogió el criterio de la actividad u oficio, en este caso la naturaleza de la actividad determina el vínculo jurídico. (Negrillas y subrayas del Despacho) Lo anterior, teniendo en cuenta que si bien la actora fue nombrada a través de Decreto, la función que desempeña es concluyente para determinar la competencia del presente proceso.” En consecuencia, ordenó remitir el expediente a esta Magistratura para dirimir el conflicto de jurisdicciones. CONSIDERACIONES DE LA SALA Es competente esta Corporación, al tenor de lo previsto en el numeral 6º del artículo 256 de la Constitución Política y numeral 2º del artículo 112 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, para dirimir el conflicto de marras, por cuanto el mismo se ha suscitado entre distintas jurisdicciones. Y si bien, en razón a la entrada en vigencia del Acto Legislativo No. 02 de 2015, se adoptó una reforma a la Rama Judicial, denominada “equilibrio de poderes”, en lo atinente al Consejo Superior de la Judicatura, literalmente en el parágrafo transitorio primero del artículo 19 de la referida reforma constitucional, enunció: “(…) Los actuales Magistrados de las Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”.

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En el mismo sentido, la Sala Plena de la Corte Constitucional en Auto 278 del 9 de julio de 2015, al pronunciarse respecto a la competencia para conocer conflictos de jurisdicciones, decantó el alcance e interpretación de la entrada en vigencia del referido Acto Legislativo No. 02 de 2015, concluyendo que en relación a las funciones que se encontraban a cargo de esta Sala, las modificaciones introducidas quedaron distribuidas de la siguiente manera: (i) la relacionada con el ejercicio de la jurisdicción disciplinaria, pasó a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial, órganos creados en dicha reforma (artículo 19), y (ii) la relacionada con dirimir los conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones, fue asignada a la Corte Constitucional (artículo 14). En cuanto hace al conocimiento de las acciones de tutela, como ya se mencionó, el parágrafo del artículo 19 dispuso expresamente que “la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las 5 Comisiones Seccionales de Disciplina Judiciales no serán competentes para conocer de acciones de tutela”. Reiteró la Corte Constitucional que en relación a las funciones jurisdiccionales del Consejo Superior de la Judicatura, lo decidido en el Acto legislativo 02 de 2015, así: “los actuales Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”, en consecuencia, conforme las medidas transitorias previstas en el Acto Legislativo 002 de 2015, estimó la Guardiana

de la Constitución que hasta tanto los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no se posesionen, los Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura deben continuar en el ejercicio de sus funciones, lo cual significa que actualmente

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M.P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO ésta Colegiatura conserva sus competencias, es decir, se encuentra plenamente habilitada para ejercer, no sólo la función jurisdiccional disciplinaria, sino también, para dirimir los conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones y para conocer de acciones de tutela. Se hace necesario en primer término y a efecto de resolver el presente conflicto, precisar que la jurisdicción según el profesor Devis Echandía, refiere a: “[la] soberanía del Estado, aplicada por conducto del órgano especial a la función de administrar justicia, principalmente para la realización o garantía del derecho objetivo y de la libertad y de la dignidad humanas, y secundariamente para la composición de los litigios o para dar certeza jurídica a los derechos subjetivos, o para investigar y sancionar los delitos e ilícitos de toda clase o adoptar medidas de seguridad ante ellos, mediante la aplicación de la ley a casos concretos de acuerdo con determinados procedimientos y mediante decisiones obligatorias.”1 En este orden de ideas, la función de administración de justicia en diferentes jurisdicciones2, obedece a la especialidad jurídica, produciéndose una 1 DEVIS Echandía, Hernando “Teoría General del Proceso”, Ed. Universidad, 2004, Pág. 97.

2 El artículo 11 de la ley 270 de 1996, modificado por el artículo 1º de la ley 585 de 2000, dispone expresamente: “La Rama Judicial del Poder Público está constituida por:

1. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones:

a) De la Jurisdicción Ordinaria:

1. Corte Suprema de Justicia.

2. Tribunales Superiores de Distrito Judicial.

3. Juzgados civiles, laborales, penales, agrarios, de familia, de ejecución de penas, y los demás especializados y promiscuos que se creen conforme a la ley; b) De la jurisdicción de lo contencioso administrativo:

1. Consejo de Estado.

2. Tribunales Administrativos.

3. Juzgados Administrativos: c) De la Jurisdicción Constitucional: Corte Constitucional; d) De la Jurisdicción de la Paz: Jueces de Paz; e) De la Jurisdicción de las Comunidades Indígenas: Autoridades de los Territorios Indígenas.

2. La Fiscalía General de la Nación.

3. El Consejo Superior de la Judicatura.

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M.P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO distribución que conduce a posibilitar el acceso de los usuarios a jueces de diferentes especialidades del derecho, surgiendo el instituto de la competencia. En suma, la jurisdicción es entendida como la potestad general del Estado de administrar justicia, la cual es dividida por la ley en diversas clases y según la naturaleza del derecho sustancial cuya protección se invoca, por tanto,

corresponde a la justicia ordinaria, el conocimiento de las controversias de derecho privado y a la contencioso administrativa, el de los conflictos que se presenten entre la administración y los particulares cuando se hallen bajo el imperio del derecho administrativo. Por su parte, la competencia, ha sido definida como la facultad que tiene el juez o el tribunal para conocer por autoridad de la ley, en determinado asunto sometido a su conocimiento. Así, tenemos que el conflicto de jurisdicciones se presenta cuando dos o más funcionarios investidos de competencia, se disputan el conocimiento de un proceso, bien porque ambos funcionarios estiman que es de su conocimiento, caso en el cual será positivo, o por considerar que no les corresponde, evento en el cual será negativo, y para que éste se estructure o proceda, es necesario que se presenten los siguientes presupuestos: a. Que el funcionario judicial esté tramitando determinado proceso. b. Que surja disputa entre el funcionario que conoce el caso y otro u otros acerca de quién debe conocerlo. c. Que los funcionarios entre quienes se disputen formen parte de distinta jurisdicción.

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M.P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO CASO CONCRETO El punto de partida para resolver el conflicto de jurisdicciones bajo estudio lo constituye el hecho de que la señora ROSIRIS MARIA TOSCANO JARABA, quien laboró para la ALCALDÍA DISTRITO ESPECIAL, INDUSTRIAL Y PORTUARIO DE BARRANQUILLA desempeñándose en el cargo de

ASEADORA en la Institución Educativa Distrital de las Américas, en la que también eventualmente recibió órdenes para desempeñar labores de celador, mediante demanda ordinaria laboral pretende que se reconozca que entre ella y la entidad demandada existió un contrato laboral realidad desde el 7 de marzo de 2009 hasta el 1 de septiembre de 2011. En consecuencia se declare que al momento de la terminación del contrato laboral realidad, gozaba de fuero de maternidad, y por tanto se ordene el reintegro a su puesto de trabajo o a uno de igual o mejores condiciones, cancelándose todas las prestaciones dejadas de devengar. Ahora bien, entrando al análisis del asunto bajo estudio, tenemos que de acuerdo al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), el cual señaló en su artículo 308, el régimen de transición y vigencia a partir del 2 de julio de 2012, (máxime que la demanda fue radicada el 4 de septiembre de 2014), relacionó los asuntos que no corresponden a esa Jurisdicción Especial y para el caso concreto, vale la pena citar el numeral 4 del artículo 105, veamos: “4. Los conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales.”

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M.P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO De otra parte, el numeral 2 del artículo 155 Ibídem, señala que corresponde a los Jueces Administrativos definir los asuntos que se refieran a nulidad y

restablecimiento del derecho de carácter laboral, siempre y cuando “no provengan de un contrato de trabajo (…).” A contrario sensu, cuando tales asuntos de índole laboral provienen directa o indirectamente de una relación contractual de trabajo, la resolución de tales conflictos corresponde a la jurisdicción del trabajo, según se desprende del contenido del artículo 2º del Código Procesal Laboral. En el caso sub examine, se observa que la demandante se desempeñó como aseadora de la Institución Educativa de la Alcaldía de Barranquilla y al no encargarse de ninguna actividad de dirección y confianza se tiene que estamos frente a un trabajador oficial, que laboró desde el 7 de marzo de 2009 hasta el día 1 de septiembre de 2011, y por lo tanto, se debe dar aplicación a la Ley 712 de 2001, artículo 2°, numeral 1°, que a la letra reza: “ARTÍCULO 2º. El artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social quedará así: ARTICULO 2º. Competencia general. La jurisdicción ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social conoce de:

1. Los conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo.” (Negrillas fuera del texto).

En este orden de ideas, observa esta Sala que en el caso sub judice, se refiere a un litigio de carácter laboral entre la Alcaldía del Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla, que se encuentra ubicado en la estructura del Estado como un órgano principal de la Administración en el

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M.P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO nivel territorial, y un trabajador oficial, situación ajena a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, por disposición del numeral 4 del artículo 105 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Para que no quede atisbo de duda alguna sobre lo anterior, debemos acudir a la Ley 10 de 1990, que se refiere a la estructura administrativa de la Nación, al clasificar en el artículo 26 los empleos de la siguiente manera: “Artículo 26. Clasificación de empleos. En la estructura administrativa de la Nación, de las entidades territoriales o de sus entidades descentralizadas, para la organización y prestación de los servicios de salud, los empleos pueden ser de libre nombramiento y remoción o de carrera. Son empleos de libre nombramiento y remoción:

1. En la administración nacional central o descentralizada, los enumerados en las letras a), b), c) e i) del artículo 1o. de la Ley 61 de 1987. 2. En las entidades territoriales o en sus entes descentralizados: a) Los de Secretario de Salud o Director Seccional o local del sistema de salud, o quien haga sus veces, y los del primer nivel jerárquico, inmediatamente siguiente; b) Los de Director, Representante Legal de entidad descentralizada, y los del primero y segundo nivel jerárquicos, inmediatamente siguientes; c) Los empleos que correspondan a funciones de dirección, formulación y adopción de políticas, planes y programas y asesoría. Todos los demás

empleos son de carrera. Los empleados de carrera, podrán ser designados en comisión, en cargos de libre nombramiento y remoción, sin perder su

pertenencia a la carrera administrativa.

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M.P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO Parágrafo. Son trabajadores oficiales, quienes desempeñen cargos no directivos destinados al mantenimiento de la planta física hospitalaria, o de servicios generales, en las mismas instituciones”. De acuerdo con lo anterior, sólo el personal dedicado al mantenimiento de la planta física o de servicios generales ostenta la calidad de trabajadores oficiales. En similar sentido se ha pronunciado la Corte Constitucional en cuanto a la condición de trabajadores oficiales: “No hay una definición legal o reglamentaria que establezca qué actividades comprende el mantenimiento de la planta física, como tampoco las que integran los servicios generales. No obstante, se ha entendido que serían (i) actividades de mantenimiento de la planta física, “aquellas operaciones y cuidados necesarios para que instalaciones de la planta física hospitalaria, puedan seguir funcionando adecuadamente. Por su parte serían (ii) servicios generales, “aquellos servicios auxiliares de carácter no sanitario necesarios para el desarrollo de la actividad sanitaria.” (…) “Dichos servicios no benefician a un área o dependencia específica, sino que facilitan la operatividad de toda organización y se caracterizan por el predominio de actividades de simple ejecución y de índole manual.” Dentro tales servicios generales se han incluido los servicios de suministro, transporte, correspondencia y archivo, la vigilancia, y cafetería”.

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M.P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO Es decir, que a pesar del criterio orgánico que instituye la Ley 1107 de 2006 para establecer qué juez es el competente para conocer de los procesos relativos a controversias y litigios originados en las actividades de las entidades públicas, en lo relativo a temas laborales, es necesario distinguir si se trata de trabajadores oficiales, vinculados a la administración por contrato de trabajo, o de empleados oficiales, los cuales por regla general adquieren tal estatus por situación legal o reglamentaria, pues si se encuentran en el primer grupo, conforme al citado parágrafo de la Ley 1107, el competente para conocer en este caso, es el Juez ordinario. Con fundamento en lo expuesto anteriormente, procede esta Sala a adscribir el conocimiento del asunto a la Jurisdicción Ordinaria Laboral en cabeza del JUZGADO QUINCE LABORAL DEL CIRCUITO DE BARRANQUILLA, y copia de la presente providencia será remitida al Juzgado colisionante de la jurisdicción Especial de lo Contencioso Administrativo, para su información. En mérito de lo expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus facultades constitucionales y legales, RESUELVE: PRIMERO: DIRIMIR el conflicto suscitado, asignando el conocimiento de este asunto a la Jurisdicción Ordinaria Laboral.

SEGUNDO: REMITIR el presente proceso al JUZGADO QUINCE LABORAL DEL CIRCUITO DE BARRANQUILLA, y copia de esta providencia al JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO ORAL de la misma ciudad.

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COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE

PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Presidente

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ MAGDA VICTORIA ACOSTA WALTEROS

Vicepresidenta Magistrada

FIDALGO JAVIER ESTUPIÑAN CARVAJAL MARÍA LOURDES HERNÁNDEZ MINDIOLA

Magistrado Magistrada

CAMILO MONTOYA REYES JULIO CÉSAR VILLAMIL HERNÁNDEZ

Magistrado Magistrado

YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA

Secretaria Judicial

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