CSDJ - F1100101020002017004250020170815113447-2017

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D.C., doce (12) de julio de dos mil diecisiete (2017) Magistrado ponente: Dr. JULIO CÉSAR VILLAMIL HERNÁNDEZ Radicación 110010102000201700425 00 Aprobado según Acta 53 de la misma fecha ASUNTO Procede la Sala a dirimir el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre la Jurisdicción ordinaria, representada por el JUZGADO 8 LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ, y la Jurisdicción Contenciosa Administrativa en cabeza del JUZGADO 7 ADMINISTRATIVO DE ORALIDAD DE BOGOTÁ, con ocasión del Medio de Control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho interpuesto mediante apoderado judicial por la Cámara de Comercio de Bogotá, en contra de la UNIDAD ADMINISTRATIVA

ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA

PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP.

ANTECEDENTES La Cámara de Comercio de Bogotá promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP, solicitando como pretensiones principales:

1. Declarar la nulidad plena de la Liquidación Oficial No. RDO 187 del 27 de febrero de 2015, proferida por la Subdirección de Determinación de Obligaciones de la Dirección de Parafiscales de la UGPP, por omisión

en la afiliación, mora e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos de los aportes al Sistema de la Protección Social, por los períodos comprendidos entre el 1 de enero al 31 de diciembre de los años 2011 y 2013, modificada por la Resolución No. RDC 025 del 2 de febrero de 2016, proferida por la Dirección de Parafiscales de la misma entidad, en decisión del recurso de reconsideración interpuesto por la Cámara de Comercio de Bogotá, en contra del primero de los actos administrativos mencionados.

2. Declarar que antes de la expedición de los actos administrativos RDO 187 del 27 de febrero de 2015 y RDC 025 del 2 de febrero de 2016, la Cámara de Comercio de Bogotá, cumplió con la legislación correspondiente y se encontraba a paz y salvo por concepto de afiliación y pago de aportes al Sistema de

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Referencia: CONFLICTO DIFERENTES JURISDICIONES. la Protección Social por todos sus trabajadores a través de las autoliquidaciones de las cotizaciones respectivas, por los períodos 01 de enero al 31 de diciembre de los años 2011 y 2013.

3. Condenar a título de restablecimiento del derecho, a la entidad UGPP a devolver a la Cámara de Comercio de Bogotá, el valor de los montos que llegare a pagar como aportes a las entidades integrantes

del Sistema de Protección Social, en estricto cumplimiento de las resoluciones acusadas, debidamente actualizados con el IPC, entre la fecha en que se realice el pago y la fecha en la que la devolución pretendida se haga efectiva, con sus respectivos intereses.

4. Condenar a título de restablecimiento del derecho, a la UGPP a que se indemnice todo otro daño o perjuicio que se haya causado a la Cámara de Comercio de Bogotá, con ocasión de la expedición y vigencia de los actos administrativos atacados que se demuestren en el proceso.

Y como pretensiones subsidiarias, si no prosperara la solicitud de nulidad de los actos administrativos atacados:

1. Reliquidar y ajustar los cálculos realizados en la Liquidación Oficial No. RDO 187 de 27 de febrero de 2015 y en la Resolución No. RDC 025 de 2 de febrero de 2016, por omisión en la afiliación, mora e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos de los aportes al Sistema de la Protección Social, por los períodos comprendidos entre el 01 de enero al 31 de diciembre de los años 2011 y 2013, por la Cámara de Comercio de Bogotá, contenidos en los elementos de prueba aportados al proceso.

2. Declarar a título de restablecimiento del derecho, que la Cámara de Comercio de Bogotá, no ha incurrido en la mora, omisiones e inexactitudes endilgadas por la UGPP, en los actos administrativos RDO 187 del 27 de febrero de 2015 y RDC 025 del 2 de febrero de 2016, respecto de la afiliación y pago de aportes al Sistema de Protección

Social por todos sus trabajadores a través de las autoliquidaciones de las cotizaciones respectivas a dicho Sistema, por los periodos comprendidos entre el 01 de enero al 31 de diciembre de los años 2011 y 2013.

3. Condenar a título de restablecimiento del derecho, a la entidad UGPP a devolver a la Cámara de Comercio de Bogotá, por el mayor valor de los montos pagados como aportes a las entidades integrantes del Sistema de Seguridad Social Integral y Parafiscalidad, en estricto cumplimiento de las resoluciones acusadas, debidamente actualizadas entre

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Referencia: CONFLICTO DIFERENTES JURISDICIONES. la fecha en que se realice el pago por la Cámara de Comercio de Bogotá, y la fecha en la que la devolución pretendida se haga efectiva, con sus respectivos intereses; así como se indemnice todo otro daño que se haya causado a la Cámara de Comercio de Bogotá, con ocasión de la expedición y vigencia de los actos administrativos atacados que se demuestren en el proceso.

En ambos casos propuso como pretensiones: Condenar en costas a la entidad demandada y ordenar que a la sentencia que ponga fin al presente proceso judicial se le dé cumplimiento en los términos del artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Fue sometida a reparto el 5 de julio de 2016, correspondiendo al Juzgado 7 Administrativo de

Oralidad del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Segunda, el cual, mediante auto de fecha 22 de julio de 2016, resolvió remitirlo por competencia al Juez Laboral del Circuito Judicial de Bogotá (reparto), a donde fue enviado el expediente el 8 de agosto de 2016. Realizado el reparto entre los Despachos Laborales del Circuito Judicial de Bogotá, el 25 de agosto de 2016, le correspondió al JUZGADO 8 LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ, donde se declaró su incompetencia y se promovió el conflicto negativo de competencias ante esta Sala. CONSIDERACIONES DEL JUZGADO 7 ADMINISTRATIVO DE ORALIDAD DE BOGOTÁ Sostuvo este Despacho Judicial, una vez revisada la documental del folio 325, que la Cámara de Comercio de Bogotá era una entidad sin ánimo de lucro, por lo cual su naturaleza jurídica es de carácter privado. La Corte Constitucional en sentencia C-144-93 del 20 de abril de 1993, dijo “Excluida la función de llevar el registro mercantil, las restantes funciones de las Cámaras, su organización y dirección, las fuentes de sus ingresos, la naturaleza de sus trabajadores, la existencia de estatutos que las gobiernan, extremos sobre los cuales no es necesario para los efectos de esta providencia entrar a profundizar, ponen de presente que sólo a riesgo de desvirtuar tales elementos no se puede dudar sobre su naturaleza corporativa, gremial y privada", por lo cual a la demandante le es aplicable el régimen de la Ley 100 de 1993, al no encontrarse dentro de las excepciones de que trata el artículo 279 de la misma.

Esgrime el artículo 155.2 del CPACA, según el cual, los Jueces Administrativos conocerán en primera instancia de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, que no provengan de un contrato de trabajo, concluyendo que el conocimiento del presente asunto correspondía a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Laboral y de la Seguridad Social, al tenor de la Ley 712 de 2001, que modificó el artículo 2o del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, para que la 3 República de Colombia Rama Judicial

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Referencia: CONFLICTO DIFERENTES JURISDICIONES. justicia ordinaria laboral conociera de: "3. Las controversias referentes al sistema de seguridad social integral que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, cualquiera que sea la naturaleza de la relación jurídica y de los actos jurídicos que se controviertan".

En atención a que las pretensiones de la demanda se dirigían a la exoneración frente a los aportes a la seguridad social, y conforme lo reglado en el artículo 622 del CGP, que modificó el numeral 4 del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, el cual quedará así "4. Las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de

responsabilidad médica y los relacionados con contratos". Cita también el artículo 138 del CPACA, que dice: "Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior". CONSIDERACIONES DEL JUZGADO 8 LABORAL DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BOGOTÁ Este Despacho1 no compartió el criterio expuesto por el JUZGADO SÉPTIMO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE ORALIDAD DEL CIRCUITO DE BOGOTA - SECCIÓN SEGUNDA, pues si la pretensión fue la nulidad de la liquidación oficial, el auto del juez administrativo está fundándose en la naturaleza de la Cámara de Comercio - demandante - mas no en la naturaleza de ente que profiere la resolución sancionatoria. Para ilustrar su decisión cita un aparte de decisión del Consejo de Estado, sobre los factores de competencia, en los siguientes términos: "La jurisprudencia de esto Corporación ha definido la competencia como la facultad que tiene un juez para ejercer, por autoridad de la ley y en determinado asunto, la jurisdicción que corresponde a la República1 o como la medida con base en la cual se distribuye la jurisdicción entre las distintas autoridades que la integran y cuya determinación atiende a factores universales que garantizan que el asunto debatido será conocido por el juez más cercano a quienes aspiran a obtener un pronunciamiento

de la Rama Judicial del Poder Público1. Tales factores guardan relación con la naturaleza del proceso y la cuantía de la pretensión —objetivo—i la calidad de las personas que han de ser partes dentro de la 1 F. 325 c.a. 4 República de Colombia Rama Judicial

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Referencia: CONFLICTO DIFERENTES JURISDICIONES. litis —subjetivo— la distribución de los asuntos entre las diferentes jerarquías de funcionarios dentro de la jurisdicción, como corolario del principio de la doble instanciafuncional—-; el reparto de los negocios atendiendo al lugar geográfico dentro del cual el juez o tribunal tiene atribuida la iuris dictio —territorial— o la acumulación de una pretensión a otra, cuando entre ellas existe conexión y un juez que en principio carece de competencia para conocer alguna de las acumuladas, puede asumir la obligación de decidir respecto de todas por ser legalmente competente para resolver una de las reclamaciones formuladas —conexión—." Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia de 29 de agosto de 2007. CP.: Mauricio Fajardo Gómez. Radicado: 15526" Y en el texto de la Resolución se menciona el recurso de reconsideración para agotar la vía gubernativa, por lo cual debe aplicarse el artículo 104 de CPACA, sin remitirse al Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social, puesto que en ninguna de las

excepciones contenidas en el artículo 105 del CPACA, cabe la planteada por el juez administrativo, pues no se trata de un conflicto surgido entre una entidad pública y un trabajador oficial. Precisa finalmente, que la controversia no es frente al sistema, sino por el ejercicio de funciones de carácter público asignadas a la UGPP, que concluyeron en un acto administrativo sancionatorio, como responsabilidad administrativa de un empleador el cual no es más que un administrador. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia De conformidad con las atribuciones consagradas en el numeral 6º del artículo 256 de la Constitución Política, en armonía con el numeral 2 del artículo 112 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria es competente para dirimir conflictos de competencia que se susciten entre distintas jurisdicciones y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales, salvo las consagradas en el numeral 3º del artículo 114 de la Ley 270 de 1996. Entendida la jurisdicción como la función del Estado de administrar justicia, y la competencia, como la facultad que tiene el juez o el Tribunal para ejercer, por autoridad de la ley en determinado asunto. Así tenemos por regla general, el conflicto se presenta 5 República de Colombia Rama Judicial

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Referencia: CONFLICTO DIFERENTES JURISDICIONES.

cuando dos o más funcionarios investidos de competencia, se disputan el conocimiento de un proceso, bien porque ambos funcionarios estiman es de su conocimiento, caso en el cual será positivo; o por considerar no corresponderle, será negativo, y para que éste se estructure o proceda, es necesario se presenten los siguientes presupuestos:

1. Que el funcionario judicial esté tramitando determinado proceso.

2. Que surja disputa entre el funcionario que conoce el caso y otro u otros acerca de quién debe conocerlo.

3. Que el proceso se halle en trámite.

Antes de entrar a decidir lo que en derecho corresponda, es pertinente señalar que en razón de la entrada en vigencia del Acto Legislativo Número 02 de 2015, se adoptó una reforma a la Rama Judicial, denominada "equilibrio de poderes", en lo atinente al Consejo Superior de la Judicatura, literalmente en el parágrafo transitorio primero del artículo 19 de la referida reforma constitucional, enunció: "(...) Los actuales Magistrados de las Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial En el mismo sentido, la Sala Plena de la Corte Constitucional en Auto 278 de 9 de julio de 2015, al pronunciarse respecto a la competencia para conocer conflictos de jurisdicciones, decantó el alcance e interpretación de la entrada en vigencia del referido Acto Legislativo Número 02 de 2015, concluyendo que en relación con las funciones que se encontraban a cargo de esta Sala, las modificaciones introducidas quedaron distribuidas de la siguiente manera: (i) la relacionada con el ejercicio de la jurisdicción disciplinaria, pasó a la Comisión

Nacional de Disciplina Judicial y a las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial, órganos creados en dicha reforma (artículo 19), y (ii) la relacionada con dirimir los conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones, fue asignada a la Corte Constitucional (artículo 14). En cuanto hace al conocimiento de las acciones de tutela, como ya se mencionó, el parágrafo del artículo 19 dispuso expresamente que "la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judiciales no serán competentes para conocer de acciones de tutela". 6 República de Colombia Rama Judicial

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Referencia: CONFLICTO DIFERENTES JURISDICIONES.

Reiteró la Corte Constitucional que en relación con las funciones jurisdiccionales del Consejo Superior de la Judicatura, lo decidido en el Acto legislativo 02 de 2015, así: "Los actuales Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial", en consecuencia, conforme las medidas transitorias previstas en el Acto Legislativo 002 de 2015, estimó la Guardiana de la Constitución que hasta tanto los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no se posesionen, los Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura deben continuar en el

ejercicio de sus funciones, lo cual significa que actualmente esta Colegiatura conserva sus competencias, es decir, se encuentra plenamente habilitada para ejercer, no sólo la función jurisdiccional disciplinaria, sino también, para dirimir los conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones y para conocer de acciones de tutela. Del caso en concreto El objeto del presente conflicto es determinar cuál jurisdicción es compete para conocer del Medio de Control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho promovido por la Cámara de Comercio de Bogotá, contra la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP, por el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre la Jurisdicción Ordinaria, representada por el JUZGADO 8 LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ, y la Jurisdicción Contenciosa Administrativa en cabeza del JUZGADO 7

ADMINISTRATIVO DE ORALIDAD DE BOGOTÁ.

La Ley 1607 de 2012, artículos 178 y 179, al derogar el artículo 123 de la Ley 1438 de 2011, facultó a la UGPP, para imponer otra clase de sanciones para los empleadores y otro tipo de aportantes que incurrieran en conductas de evasión y elusión, entre otras por omisión en la afiliación o vinculación y no pago de aportes, inexactitud en las autoliquidaciones y el no suministro de información solicitada, entre otras, y lo pretendido por la actora es la nulidad de los actos administrativos consistentes en las liquidaciones oficiales por omisión en la afiliación, mora e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos de

los aportes al Sistema de la Protección Social, contenida en actos administrativos, contra los cuales procedía el recurso de reconsideración, que se interpuso en contra de la Liquidación Oficial, para agotar la vía gubernativa, sin duda la competente es la Jurisdicción Contenciosa Administrativa. 7 República de Colombia Rama Judicial

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Referencia: CONFLICTO DIFERENTES JURISDICIONES.

Así lo admite el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, al tomar decisiones reconociendo su competencia en casos con pretensiones similares, tales como en la Sección Cuarta, con ponencia del Consejero Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, el 2 de julio de 2015, dentro del expediente 25000233700020140047601, siendo demandante Real Cartagena Fútbol Club S.A., y demandada la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP; con ponencia del Consejero Jorge Octavio Ramírez Ramírez, el 19 de julio de dos mil 2016, dentro del radicado 08001 23 33 002 2015 00082 01 (22468), siendo accionante Servicios Especiales Gama S.A. y demandada la misma UGPP; y con ponencia del mismo consejero, el 2 de diciembre de 2015, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 76001-2333-000-2014-01243-01 (21754), siendo demandante la Cooperativa de Trabajo Asociado Servicios

Integrados del Valle – Cooservivalle; el mismo Consejo de Estado - Sección Segunda, con ponencia del Consejero William Hernandez Gómez, en providencia de 7 de marzo de 2016, dentro del radicado 2500023-42-000-2015-05757-01, siendo demandante la Cooperativa de Trabajo Asociado ComunitarioCooastcom cta, entre otras. Como la demanda versa sobre un hecho de controversia suscitado por la manifestación de voluntad de la administración de establecer la mora e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos de los aportes al Sistema de Seguridad Social en contra de la demandante, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la indicada para conocer del Medio de Control de Nulidad y Restablecimiento, por la existencia de unos actos administrativos de los cuales se solicita su exclusión del mundo jurídico, lo que debe debatirse ante dicha jurisdicción, pues se atacan actos administrativos, sin que sea del resorte de la competencia del Juez del Conflicto, entrar a determinar si en el caso se dan o no los supuestos para la prosperidad de las pretensiones, pues ese es precisamente el tema que deberá debatirse ante el juez natural de esta clase de controversias. Así las cosas, no se focaliza solución distinta en el presente asunto que radicar en sede de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, el conocimiento del Medio de Control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho promovido por la Cámara de Comercio de Bogotá, contra la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP, porque se concluye que la pretensión del actor se encuentra relacionada con la

nulidad de unos actos administrativos –Resoluciones – que establecen la presunta mora e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos de los aportes al Sistema de Seguridad Social, es decir, de unos gravámenes de naturaleza eminentemente tributaria, siendo el Juez Contencioso Administrativo el competente para conocer de la presente controversia, por lo cual se asignará el conocimiento del asunto al JUZGADO 7 ADMINISTRATIVO DE ORALIDAD DE BOGOTÁ, Sección Segunda En mérito de lo expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus atribuciones constitucionales y legales, 8 República de Colombia Rama Judicial

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Referencia: CONFLICTO DIFERENTES JURISDICIONES.

RESUELVE PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre la Jurisdicción Ordinaria, representada por el JUZGADO 8 LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ, y la Jurisdicción Contenciosa Administrativa en cabeza del JUZGADO 7 ADMINISTRATIVO DE ORALIDAD DE BOGOTÁ, Sección Segunda, con ocasión del Medio de Control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho promovido por la Cámara de Comercio de Bogotá, contra la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP, en el sentido de asignar el conocimiento del presente asunto al JUZGADO 7

ADMINISTRATIVO DE ORALIDAD DE BOGOTÁ, Sección Segunda, con fundamento en lo expuesto en el presente proveído. SEGUNDO.- REMITIR el proceso a conocimiento del JUZGADO 7 ADMINISTRATIVO DE ORALIDAD DE BOGOTÁ, Sección Segunda, y copia de la presente providencia al JUZGADO 8 LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ, para su información. Por la Secretaría Judicial se comunicará a los sujetos procesales lo aquí decidido.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Presidente

MAGDA VICTORIA ACOSTA WALTEROS FIDALGO JAVIER ESTUPIÑÁN CARVAJAL

Magistrada Magistrado

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ MARÍA LOURDES HERNÁNDEZ MINDIOLA

Magistrada Magistrada 9 República de Colombia Rama Judicial

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Referencia: CONFLICTO DIFERENTES JURISDICIONES.

CAMILO MONTOYA REYES JULIO CÉSAR VILLAMIL HERNÁNDEZ

Magistrado Magistrado

YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA

Secretaria Judicial 10 República de Colombia Rama Judicial

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