CSDJ - F11001010200020170055200ADJUNTA20170906094432-2017

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RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D. C. 18 de agosto de 2017 Aprobado según Acta de Sala No. 069 de la fecha.

Magistrado Ponente: Doctor Camilo Montoya Reyes Radicado N°: 110010102000201700552 00

ASUNTO A DECIDIR Se pronuncia la Sala sobre el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Bogotá y la Superintendencia Nacional de Salud Delegada para la Función Jurisdiccional y de Conciliación, con ocasión al Proceso Ordinario Laboral para el reconocimiento y pago de los recobros presentados al FIDUFOSYGA 2005 instaurada por el abogado MARIO GILBERTO FRANCO ORTEGA representación legal de la Caja de Compensación Familiar del Valle COMFENALCO VALLE Contra el Ministerio de Salud y Protección Social. ANTECEDENTES PROCESALES La CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR DEL VALLE COMFENALCO VALLE por intermedio de apoderado Judicial instauró Proceso Ordinario Laboral para que se declare la responsabilidad de la Nación-Ministerio de Salud y Protección Social, a causa de los perjuicios en la modalidad de daño emergente irrogados a la COMFENALCO que surgió de las glosas el actual administrador fiduciario de los recursos de FIDUFOSYGA 2005 a las reclamaciones de recobro de facturas que la parte actora afirma haber prestado al Plan Obligatorio de Salud.

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M.P. CAMILO MONTOYA REYES Radicado 110010102000201700552 00

Referencia: Conflicto de Jurisdicciones

II. POSICIÓN DE LOS COLISIONADOS

JUZGADO QUINTO LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ. D.C.

Arribado el proceso al despacho, con auto del 21 de Mayo de 2015 1 el titular del mismo dispuso RECHAZAR DE PLANO la demanda por falta de Jurisdicción y competencia, al considerar que, “ (…) a este despacho le resulta claro que la competencia par conocer de este conflicto recae sobre la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD a la que se le ha delegado funciones jurisdiccionales como el Juez de Salud, al tenor de lo dispuesto por los artículos 57 y 126 de la ley 1438 de 2011, que a su vez adiciono o complemento la competencia que dicha SUPERINTENDENCIA se le había asignado en el artículo 41 de la ley 1122 de 2007” Concluye que es la Superintendencia de Salud quien debe resolver sobre las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud, como se encuentra planteada en la demanda objeto del presente pronunciamiento. CONCEPTO DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD DELEGADA PARA LA FUNCIÓN JURISDICCIONAL Y DE CONCILIACIÓN Mediante proveído de 16 de Enero de 2017 1 la titular del despacho, la Doctora María Isabel Cañón Ospina, declaró la falta de competencia y propuso conflicto negativo de

competencia, argumentando que, si bien es cierto asiste competencia para conocer del asunto bajo estudio tanto a la Jurisdicción Ordinaria Laboral como a la Superintendencia Nacional de Salud, de conformidad con los postulados de los artículos 2º y 8º de la Ley 712 de 2001, también lo es que la Superintendencia Nacional de Salud, “sólo podrá conocer y fallar asuntos a petición de parte y en temas taxativamente señalados”; afirmó a su vez que “el hecho de que se otorgue a esta Superintendencia no excluye a la Jurisdicción Laboral del conocimiento de los asuntos descritos en los preceptos mencionados” En aras de argumentar su posición cita Jurisprudencia emanada de esta Superioridad en 1 Folios 376-378

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M.P. CAMILO MONTOYA REYES Radicado 110010102000201700552 00

Referencia: Conflicto de Jurisdicciones fallo de 11 de agosto de 2014 M.P. Dr. Néstor Iván Javier Osuna Patiño, precisando: “Las demandas judiciales contra el Estado por concepto de recobros al FOSYGA podrán presentarse, a elección del demandante, ante los jueces laborales y de seguridad social, o bien ante la Superintendencia Nacional de Salud – Delegatura para la función Jurisdiccional. De conformidad con el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, adicionado por el artículo 126de la Ley 1438 de 2011, esta última autoridad conoce a prevención, con la Jurisdicción Ordinaria Laboral y de Seguridad Social, de los

conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturadas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud” (resaltado de la entidad) En virtud de lo anterior dispuso la remisión de las diligencias a esta Corporación por ser la competente para dirimir el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia. El artículo 256 numeral 6° de la Constitución Política indica que corresponde a esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria, “dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”. Por su parte, el artículo 112 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, en su numeral 2° dispone que son funciones de esta Superioridad: “Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales, salvo los que se prevén en el artículo 114, numeral Segundo de esta Ley y entre los Consejos Seccionales o entre dos Salas de un mismo Consejo Seccional”. Existencia del conflicto. Existe conflicto de jurisdicciones cuando dos o más funcionarios investidos de competencia, esto es, de la facultad para conocer, tramitar y decidir un caso concreto, se disputan el conocimiento de un proceso, bien porque ambos estiman que es de su conocimiento caso en el cual será positivo, o por considerar que no les corresponde evento en el cual será negativo, y para que se estructure o proceda es necesario que se presenten los siguientes presupuestos:

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Referencia: Conflicto de Jurisdicciones a) Que el funcionario judicial esté tramitando determinado proceso; b) Que surja disputa entre el funcionario que conoce el caso y otro u otros acerca de quién debe conocerlo, y c) Que el proceso se halle en trámite.

Una vez establecido que se configuró un conflicto negativo de jurisdicciones, entrará la Sala a analizar los supuestos fácticos, para de esta forma resolver la colisión y asignar la competencia de la demanda a uno de los despachos. Del asunto a resolver. Se discute el conocimiento en el sub examine del Proceso Ordinario Laboral por intermedio de apoderado Judicial instauró Proceso Ordinario Laboral para que se pretenda el reconocimiento y pago del capital correspondiente a ciento nueve recobros que fueron glosados por concepto de medicamentos, productos e insumos NO incluidos el Plan Obligatorio de Salud, POS y los gastos administrativos e intereses que provenga de la mora. Le corresponde a esta Sala definir si le compete a la Jurisdicción Ordinaria Laboral y de Seguridad Social, o a la Autoridad administrativa, conocer, tramitar y definir la controversia suscitada. Precedente horizontal de la Sala. Esta superioridad precisa que el problema jurídico planteado, se resolverá aplicando la normatividad que guía el asunto, así como el precedente horizontal de esta Sala sobre la materia, vertido en la providencia de 11 de agosto de 2014, radicación No. 110010102000201401722-002, en donde se decidió el conflicto negativo de Jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 34 Administrativo Oral y el

31 Laboral del Circuito de Bogotá, en un tema análogo del que ocupa ahora la atención de esta Superioridad. Frente a idéntica situación fáctica la sala se pronunció, más recientemente, con fallo de 2 Con ponencia del Magistrado Néstor Javier Iván Osuna Patino.

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Referencia: Conflicto de Jurisdicciones fecha 24 de febrero de 2017, aprobado por unanimidad en sala 16 con Magistrada Ponente

la honorable Dra. María Lourdes Hernández Mindiola3. A partir de ese momento y hasta la actualidad esta Sala ha seguido su precedente horizontal4, el cual deberá mantenerse, mientras no se presente una nueva posición cumpliendo con los requisitos de transparencia y de razón suficiente, esto es, indicar expresamente la tesis anterior y explicar las razones infirmantes o de derrotabilidad a partir de nuevos criterios reinterpretativos de las normas constitucionales y legales5. En la providencia mencionada que sirve de precedente horizontal, esta Sala se refirió expresamente al marco normativo aplicable, (i) examinó la cláusula general o residual de competencia de la Jurisdicción Ordinaria Laboral y de la Seguridad Social; (ii) hizo referencia al criterio exclusivo y excluyente con la asignación a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de los litigios en materia de seguridad social de los empleados públicos, .cuando su régimen sea administrado por una persona de derecho público y, (iii)

enfatizó en la competencia de la Superintendencia Nacional de Salud al ejercer funciones jurisdiccionales, para conocer de conflictos generados de las 3 Consejo Superior de la Judicatura, providencia de 24 de febrero de 2017, radicación No. 110010102000201700168 – 00, M.P. Dra. María Lourdes Hernández Mindiola. 4 Sobre el seguimiento del citado precedente, pueden consultarse, entre otras, las siguientes providencias; del 30 de septiembre de 2015 Sala No. 082, radicado No. 201502400-00, MP Julia Emma Garzón de Gómez; del 19 de noviembre de 2015 Sala No. 094, radicado No. 201503689-00, MP José Ovidio Claros Polanco. 5 Sobre el tema, la Corte Constitucional en las sentencias T-1625 de 2000, T-698.de 2004, T-683 de 2006 y T-766 de 2008 y, T-161 de 2010, sostuvo: "Para efectos de separarse del precedente (...) son necesarios dos elementos. De una parte referirse ai precedente anterior y, por otra, ofrecer un argumento suficiente para el abandono o cambio. El primer requisito es respuesta al principio de interdicción de la arbitrariedad, pues sólo puede admitirse una revisión de un precedente si se es consciente de su existencia. El ciudadano tiene derecho a que sus jueces tengan en mente las reglas judiciales fijadas con anterioridad, pues ello garantiza que sus decisiones no son producto de apreciaciones ex novo, sino que recogen una tradición jurídica que ha generado expectativas legítimas. Proceder de manera contraria, esto es, hacer caso omiso, sea de manera intencional o por desconocimiento, introduce un

margen de discrecionalidad incompatible con el principio de seguridad jurídica, ahora si, producto de decisiones que han hecho tránsito a cosa juzgada y que han definido rationes decidendi, que los ciudadanos legítimamente siguen. A partir de la referencia al precedente anterior, es posible entrar a ofrecer argumentos suficientes que justifiquen su abandono o revisión. No se trata, en este orden de ideas, simplemente de ofrecer argumentos en otro sentido, sino que resulta indispensable demostrar que los argumentos que soportan el precedente no son válidos, suficientes, correctos, etc. El juez tiene la obligación de motivar sus decisiones. Ello implica el justificar su postura frente a otras consideraciones que hansido base de decisiones anteriores. Sólo este proceso permite superar la barrera que el derecho a la igualdad impone en la aplicación e interpretación del derecho. Sin dichas razones, el cambio de jurisprudencia será simplemente 'a introducción de un acto discriminatorio, incompatible con la Constitución. En el fundamento 10 b) de esa sentencia se han presentado razones que hacen válido y admisible el cambio o separación del precedente".

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Referencia: Conflicto de Jurisdicciones devoluciones o glosas a las facturas entre las entidades del Sistema de Seguridad Social en Salud. (resaltado propio).

Señaló además que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley 270 de 1996 (Estatutaria de la Administración de Justicia), la Jurisdicción Ordinaria “conocerá de todos

los asuntos que no estén atribuidos por la Constitución o la Ley a otra jurisdicción". De la misma forma, que en el numeral 4o del artículo 2o del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, modificado por el artículo 622 de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso), se asignó a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral y de segundad social, conocer de “las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administrativas o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos". En la providencia que viene mencionándose, se efectuó una interpretación armónica e integral de lo dispuesto en los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 2o numeral 4o del CPT, de los cuales se advierte la cláusula general de competencia de la Jurisdicción Ordinaria, que en lo atinente a la especialidad laboral y de seguridad social, es competente para conocer, en primer lugar, de las litigios originados en la prestación de los servicios de seguridad social, suscitados entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradores o prestadores, con excepción de la responsabilidad médica y los relacionados con contratos y, en segundo lugar, de los asuntos que no hayan sido asignados por el Legislador a una de las jurisdicciones especiales.. En la citada providencia, se recordó que de acuerdo con lo dispuesto en el literal f) del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, adicionado por el artículo 126 de la Ley 1438 de 2011,

a la Superintendencia Nacional de Salud cuando ejerce funciones jurisdiccionales se le asignó la competencia para conocer de los "conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud",

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Referencia: Conflicto de Jurisdicciones función que ejerce a prevención, en relación con la Jurisdicción Ordinaria Labora! y de Seguridad Social y, que tiene segunda instancia ante la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social.

De la misma manera, recordó la Sala en esa oportunidad que "no es el nomen juris de la demanda lo que determina la jurisdicción a tramitar el proceso, sino la real pretensión y objeto del litigio", de allí que esta Superioridad como juez del conflicto está autorizada para efectuar una hermenéutica vinculante sobre las 'normas que atribuyen competencias a las jurisdicciones trabadas en el conflicto, labor que está íntimamente ligada al examen del caso concreto, consistente en la verificación de la realidad procesal identificable con la pretensión de la Remanda, "integrando para ello las circunstancias de hecho y de derecho que la rodean o condicionan". Enfatizó especialmente en que (i) la nueva redacción del artículo 2.4 del Código general del Trabajo y de la Seguridad Social, con ocasión de la entrada en vigencia del artículo 622 del

Código General del Proceso, "nunca puede interpretarse como la decisión del legislador de inaplicar, restringir, ni mucho menos derogar la cláusula general y residual de competencia de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social, cuya fuente es prevalente por ser ley estatutaria"; (ii) la interpretación armónica y coherente del enunciado normativo del artículo 2.4 del CPT a la luz de la cláusula general y residual de competencia del artículo 12 de la Ley 270 de 1996 (Estatutaria de la Administración de Justicia), muestra claramente que “ los recobros al Estado son una controversia, sino directa, al menos indirecta, que se desprende necesariamente de la prestación de servicios de salud a los afiliados, beneficiarios o usuarios, por parte de una E.P.S. en tanto que administradora de j/n régimen de seguridad social en salud" y, (iii) "las demandas judiciales ocasionadas por el no pago en sede administrativa de recobros, en virtud de devoluciones o glosas a las facturas acompañadas a la solicitud de recobro, son una especie de litigio propio del sistema actual de seguridad social en salud, que se da entre un administrador del sistema de salud y el Estado, como garante último dé los derechos

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Referencia: Conflicto de Jurisdicciones fundamentales a la salud y a la seguridad social, en razón de la atención a los usuarios del mismo sistema", que no pueden confundirse con casos "de responsabilidad médica, ni con

litigios basados en contratos, ni con el medio de control de reparación directa por hechos, omisiones u operaciones del Estado". Aplicación del precedente horizontal de la sala para dar solución al conflicto en estudio. En el caso examinado y en aplicación del criterio consistente en que no es el rótulo o nombre jurídico de la demanda lo que determina la jurisdicción que debe conocer, tramitar y decidir el proceso, sino la pretensión real objeto del litigio, se tiene lo siguiente: La Caja de compensación familiar del valle pretende demostrar que en cumplimiento de órdenes proferidas por jueces de tutela y en autorizaciones expedidas por los Comités Técnicos Científicos, asumió el costo y cobertura - previa radicación de las facturas de venta -, de servicios, medicamentos y tratamientos médicos no previstos en el Plan Obligatorio de Salud (POS). Como consecuencia de lo anterior, COMFENALCO radicó solicitudes de recobro, por los mencionados conceptos, junto con los correspondientes soportes, ante los Consorcio FIDUFOSYGA 2005, para el pago del valor que debió asumir por prestar servicios de salud que presuntamente no estaban cubiertos por los recursos destinados a suplir lo concerniente al Plan Obligatorio de Salud. No obstante, todas las solicitudes fueron glosadas, ocasionando perjuicio económico a la entidad demandante. Por último, y debido al agotamiento del procedimiento administrativo previsto en la Ley para cada recobro, se acudió a la administración de Justicia para que se declare que el Estado, mediante el Ministerio de Salud Y protección y con cargo al FIDUFOSYGA 2005, tiene la

obligación de pagar a la EPS los valores mencionados con anterioridad, junto con los

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Referencia: Conflicto de Jurisdicciones intereses moratorios a que haya lugar.

La Constitución Política en su artículo 48, plasmó la Seguridad Social como un servicio público de carácter obligatorio, el cual deberá prestarse en todo el territorio nacional bajo la tutoría, es decir la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley. Es así como, en primera instancia, la norma que reglamentó fue la Ley 100 de 1993, la cual ha sido objeto de adiciones, modificaciones, sustituciones o incluso supresiones. Frente a la competencia en asuntos como el examinado, el artículo 2o numeral 4 de la Ley 712 de 20016 modificado por el artículo 622 de la Ley 1564 de 2012, Código General de! Proceso, estableció: "Art. 2°. Competencia General. La Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades laborales y de seguridad social conoce de:... ... 4. Las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos". Por su parte, el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, adicionado por el artículo 126 de la Ley

1438 de 20117 consagra así las competencias de la Superintendencia Nacional de Salud "Art. 41. Función jurisdiccional de la Superintendencia Nacional de Salud. Con el fin de garantizar la efectiva prestación del derecho a la salud de los usuarios del Sistema General de Seguridad Social en Salud y en ejercicio del artículo 116 de la Constitución Política, la Superintendencia Nacional de Salud podrá conocer y fallar en derecho, con carácter definitivo y con las facultades propias de un juez, en los siguientes asuntos: a) Cobertura de los procedimientos, actividades e intervenciones del plan obligatorio de salud 6 Por la cual se reforma el código Procesal del Trabajo. 7 Por medio de la cual se reforma el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones.

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Referencia: Conflicto de Jurisdicciones cuando su negativa por parte de las entidades promotoras de salud o entidades que se les asimilen, ponga en riesgo o amenace la salud del usuario; b) Reconocimiento económico de los, gastos en que haya incurrido el afiliado por concepto de atención de urgencias en caso de ser atendido en una IPS que no tenga contrato con la respectiva EPS cuando haya sido autorizado expresamente por la EPS para una atención específica y en caso de incapacidad, imposibilidad, negativa injustificada o negligencia demostrada de la Entidad Promotora de Salud para cubrir las obligaciones para con sus usuarios; c) Conflictos que se susciten en materia de multiafiliación dentro del Sistema General de

Seguridad Social en Salud; d) Conflictos relacionados con ¡a Ubre elección que se susciten entre ¡os usuarios y las aseguradoras y entre estos y las prestadoras de servicios de salud y conflictos relacionados con la movilidad dentro del Sistema General de Seguridad Social en Salud. e) Sobre fas prestaciones excluidas del Plan de Beneficios que no sean pertinentes para atender las condiciones particulares del individuo; f) Conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud: g) Conocer y decidir sobre el reconocimiento y pago de las prestaciones económicas por parte de las EPS o del empleador. PARÁGRAFO 1o. La Superintendencia Nacional de Salud sólo podrá conocer y fallar estos asuntos a petición de parte. No podré conocer de ningún asunto que por virtud de las disposiciones legales vigentes deba ser sometido al proceso de carácter ejecutivo o acciones de carácter pena!". (Negrillas y subrayas de la Sala). Así, dentro de tales competencias, se advierte que en principio, la Superintendencia Nacional de Salud podría conocer de la demanda en cuestión, según lo contemplado en el literal f) del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, cuando prevé que se trate del "conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud", pero, bajo la condición del parágrafo 1 del artículo en mención y es que se trate de un asunto a instancia de parte, es decir, que se haya elevado ante esa Delegada.

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Referencia: Conflicto de Jurisdicciones El caso bajo estudio versa sobre el reconocimiento y pago de los servicios médicos prestados a los usuarios por COMFENALCO VALLE EPS, no incluidos en el POS, y los cuales no han sido reconocidos a la accionante; demanda que si bien es cierto fue radicada en principio a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa y que posteriormente a la Jurisdicción Laboral finalmente remitida a la Superintendencia Nacional de Salud, amparado por la cláusula general de competencia de la cual no es desplazado, precisamente por lo consignado en el parágrafo del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, que exige para la competencia de ésta última, es necesario se presente directamente la demanda a la Superintendencia Nacional de Salud para la Función Jurisdiccional y de

Conciliación. En armonía con lo antes expuesto, esta Superioridad determina que la Jurisdicción competente para conocer de la demanda instaurada por la Caja de Compensación Familiar del Valle – COMFENALCO contra la Nación - Ministerio de Salud y Protección Social, FIDUFOSYGA 2005, es la Ordinaria Laboral en su especialidad de Seguridad Social representada por el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Bogotá, al cual se le enviará el expediente. En mérito de lo expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura en uso de sus atribuciones constitucionales y legales,

RESUELVE

PRIMERO: Asignar el conocimiento de la demanda instaurada por la Caja de Compensación Familiar del Valle – COMFENALCO, contra la Nación - Ministerio de Salud y Protección Social, FIDUFOSYGA 2005 a la Jurisdicción Ordinaria Laboral en su especialidad de seguridad social, representada por el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Bogotá.

SEGUNDO: Remítase el expediente al Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Bogotá para que proceda de conformidad con esta providencia y, copia de la misma a la

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Referencia: Conflicto de Jurisdicciones

Superintendencia Nacional de Salud.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Presidente

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ

Vicepresidenta

MAGDA VICTORIA ACOSTA WALTEROS FIDALGO JAVIER ESTUPIÑAN CARVAJAL

Magistrada Magistrado

MARÍA LOURDES HERNÁNDEZ MINDIOLA CAMILO MONTOYA REYES

Magistrada Magistrado

JULIO CÉSAR VILLAMIL HERNÁNDEZ

Magistrado

YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA

Secretaria Judicial