CSDJ - F11001010200020170069900ADJUNTA20180315121147-2018

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D.C., febrero doce de dos mil dieciocho Magistrada Ponente Doctora MARÍA LOURDES HERNÁNDEZ MINDIOLA Radicación No. 110010102000201700699 00 Aprobado Según Acta No. 008 de la misma fecha Referencia: Conflicto de competencias ASUNTO Resuelve esta Sala Superior el conflicto negativo de competencias entre la Jurisdicción Ordinaria, representada por el Juzgado Veintiocho Laboral del Circuito de Bogotá y, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa representada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, con ocasión de la demanda de reparación directa incoada por EPS SALUD TOTAL S.A.., por intermedio de apoderada judicial, contra La Nación – Ministerio de Salud y Protección Social, Fosyga y Fidufosyga 2005.

I. ANTECEDENTES PROCESALES El presente conflicto de competencia entre las jurisdicciones citadas, se generó en la demanda de reparación directa (fls. 1 al 29) radicada en julio 25 de 2008 (fl. 29, reverso) por la apoderada judicial de la Entidad Promotora de Salud SALUD TOTAL S.A., contra La Nación – Ministerio de la Salud y Protección Social, Fosyga y Fidufosyga 2005 con la finalidad que se declare administrativa, extracontractual y solidariamente responsable a las demandadas por los perjuicios causados a la demandante, con ocasión del

no pago oportuno de las solicitudes de recobro presentadas por Salud Total al consorcio fiduciario y consecuentemente se condene a cancelar las siguientes sumas: a. Por los intereses correspondientes a las solicitudes de recobro que se cancelaron extemporáneamente por parte del Consorcio Fidufosyga 2005, estimados en la suma de MIL CUATROCIENTOS CUARENTA Y TRES

MILLONES TREsCIENTOS VEINTISÉIS MIL QUINIENTOS NOVENTA Y

SEIS PESOS ($1.443.326.596).

b. Que se cancele el valor estimado por el perito por concepto de daño por lucro cesante de los valores que dejó de recibir oportunamente Salud Total S.A EPS del régimen contributivo y subsidiado. c. Que del valor liquidado se indexe a la fecha de pago efectivo a Salud Total, tal y como lo establece el artículo 884 del Código de Comercio, modificado por el artículo 111 de la Ley 510 de 1.999. Mediante providencia de julio 26 de 2016 (fls. 482 al 483) el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, declaró la falta de competencia por jurisdicción para conocer del referido proceso y, lo remitió al turno de los Juzgados Laborales del Circuito de Bogotá para su reparto. Remitida la demanda, correspondió al Juzgado Veintiocho Laboral del Circuito de Bogotá, despacho judicial que mediante auto de septiembre 5 de 2016 (fls. 486 -489), declaró la falta de competencia por jurisdicción para conocer del referido proceso y, ordenó remitir el proceso a la Sala

Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.

II. POSICIÓN DE LOS COLISIONADOS El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, fundamentó su incompetencia en precedente de esta Sala, que resolvió el conflicto negativo de competencia con radicado No. 110010102000201401722-00, en la cual se indicó que el conocimiento para los procesos cuyo objeto sea el recobro al Estado por prestaciones NO POS será competencia de la jurisdicción ordinaria laboral en aplicación de la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria.

También indicó que la demanda en estricto sentido no corresponde a una reparación directa, toda vez que sus fundamentos de hecho y de derecho no logran distinguirla de una controversia propia del sistema de seguridad social en salud entre actores de dicho sistema, sobre recursos del sistema y derivada de la prestación de servicios de salud a usuarios del sistema; dado que lo pretendido es la declaratoria de responsabilidad de la NaciónMinisterio de la Protección Social y las entidades que integran el Consorcio Fidufosyga 2005, como consecuencia del no pago oportuno de las solicitudes de recobro presentadas por Salud Total al Consocio Fiduciario, por lo tanto, la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social es la competente para asumir la presente demanda. Le correspondió entonces al Juzgado Veintiocho Laboral del Circuito de Bogotá plantear los fundamentos de su incompetencia en el entendido que al tenor de las pretensiones de la demanda, los supuestos fácticos, el daño antijurídico denunciado por la parte demandante, y la ausencia de los

presupuestos que establece el numeral 4º del artículo 2º del C.P.T y de la S.S, esta Sede judicial considera que la autoridad competente para seguir conociendo de las diligencias es la jurisdicción contencioso administrativa por medio del Tribunal que remitió el expediente, y no la jurisdicción ordinaria laboral, al no estar frente a una controversia originada en el suspenso del reconocimiento y pago de servicios de la seguridad social, sino ante la discusión de un daño causado por una entidad pública.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Y DECISIÓN A ADOPTAR 1.- Competencia De acuerdo a lo dispuesto por el numeral 61 del artículo 256 de la Constitución Política, y en armonía con lo preceptuado por el numeral 22 del artículo 112 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria es competente para dirimir conflictos de 1 Corresponden al Consejo Superior de la Judicatura o a los Consejos Seccionales, según el caso y de acuerdo a la ley, las siguientes atribuciones: (…) Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones (…)” 2 Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales, salvo los que se prevén en el artículo 114, numeral tercero, de esta Ley y entre los Consejos Seccionales o entre dos salas de un mismo Consejo Seccional. competencia que se susciten entre distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les ha atribuido funciones jurisdiccionales, salvo las consagradas en el numeral 33 del artículo 114 de la

Ley 270 de 1996. Del mismo modo, la Corte Constitucional en el auto de Sala Plena No. 278 del 9 de julio de 2015, al interpretar los dispuesto en los artículos 14 al 19 del Acto Legislativo 02 de 2015 sostuvo que la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura continuará ejerciendo sus funciones, hasta tanto no se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. 2.- Problema jurídico a resolver y metodología a seguir para solucionarlo Le corresponde a esta Sala definir si le compete a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, o a la Ordinaria Laboral y de Seguridad Social, conocer, tramitar y definir la controversia suscitada por el no pago oportuno de las solicitudes de recobro presentadas por Salud Total al Consorcio Fiduciario demandado, por concepto de medicamentos autorizados por el Comité Técnico Científico y medicamentos y procedimientos autorizados por fallos de tutela y en consecuencia se condene a las entidades demandadas a pagar la suma de MIL CUATROCIENTOS CUARENTA Y TRES MILLONES TRESCIENTOS VEINTISÉIS MIL QUINIENTOS NOVENTA Y SEIS PESOS ($1.443.326.596). 3 Corresponde a las Salas Jurisdiccionales Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura: (…) Dirimir los conflictos de competencia que dentro de su jurisdicción se susciten entre jueces o fiscales e inspectores de policía. La Sala precisa que el problema jurídico planteado, se resolverá aplicando la normatividad que guía el asunto, así como el precedente horizontal de esta

Sala sobre la materia, vertido en la providencia del 11 de agosto de 2014, radicación No. 110010102000201401722-004, que decidió el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 34 Administrativo Oral y el 31 Laboral del Circuito de Bogotá, en un tema análogo del que ocupa ahora la atención de esta Superioridad. A partir de ese momento y hasta la actualidad esta Sala ha seguido su precedente horizontal5, el cual deberá mantenerse, hasta tanto no se presente una nueva posición cumpliendo con los requisitos de transparencia y de razón suficiente, esto es, indicar expresamente la tesis anterior y explicar las razones infirmantes o de derrotabilidad a partir de nuevos criterios reinterpretativos de las normas constitucionales y legales6. 4 Con ponencia del Magistrado Néstor Javier Iván Osuna Patiño. 5 Sobre el seguimiento del citado precedente, pueden consultarse, entre otras, las siguientes providencias; del 30 de septiembre de 2015 Sala No. 082, radicado No. 201502400-00, MP Julia Emma Garzón de Gómez; del 19 de noviembre de 2015 Sala No. 094, radicado No. 201503689-00, MP José Ovidio Claros Polanco. 6 Sobre el tema, la Corte Constitucional en las sentencias T-1625 de 2000, T-698 de 2004, T683 de 2006 y T-766 de 2008 y, T-161 de 2010, sostuvo: “Para efectos de separarse del precedente (…) son necesarios dos elementos. De una parte referirse al precedente anterior y, por otra, ofrecer un argumento suficiente para el abandono o cambio. El primer requisito

es respuesta al principio de interdicción de la arbitrariedad, pues sólo puede admitirse una revisión de un precedente si se es consciente de su existencia. El ciudadano tiene derecho a que sus jueces tengan en mente las reglas judiciales fijadas con anterioridad, pues ello garantiza que sus decisiones no son producto de apreciaciones ex novo, sino que recogen una tradición jurídica que ha generado expectativas legítimas. Proceder de manera contraria, esto es, hacer caso omiso, sea de manera intencional o por desconocimiento, introduce un margen de discrecionalidad incompatible con el principio de seguridad jurídica, ahora sí, producto de decisiones que han hecho tránsito a cosa juzgada y que han definido rationes decidendi, que los ciudadanos legítimamente siguen. A partir de la referencia al precedente anterior, es posible entrar a ofrecer argumentos suficientes que justifiquen su abandono o revisión. No se trata, en este orden de ideas, simplemente de ofrecer argumentos en otro sentido, sino que resulta indispensable demostrar que los argumentos que soportan el precedente no son válidos, suficientes, correctos, etc. El juez tiene la obligación de motivar sus decisiones. Ello implica el justificar su postura frente a otras consideraciones que han sido base de decisiones anteriores. Sólo 3.- Siguiendo el precedente horizontal de esta Sala, el asunto se asignará a la Jurisdicción Ordinaria Laboral. En la providencia mencionada que sirve de precedente horizontal, esta Sala se refirió expresamente al marco normativo aplicable, (i) examinó la cláusula general o residual de competencia de la Jurisdicción Ordinaria Laboral y de la Seguridad Social; (ii) hizo referencia al criterio exclusivo y excluyente con

la asignación a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de los litigios en materia de seguridad social de los empleados públicos, cuando su régimen sea administrado por una persona de derecho público y, (iii) enfatizó en la competencia de la Superintendencia Nacional de Salud al ejercer funciones jurisdiccionales, para conocer de conflictos generados de las devoluciones o glosas a las facturas entre las entidades del Sistema de Seguridad Social en Salud. Señaló además que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley 270 de 1996 (Estatutaria de la Administración de Justicia), la Jurisdicción Ordinaria “conocerá de todos los asuntos que no estén atribuidos por la Constitución o la ley a otra jurisdicción”. De la misma forma, que en el numeral 4º del artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, modificado por el artículo 622 de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso), se asignó a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social, conocer de “las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las este proceso permite superar la barrera que el derecho a la igualdad impone en la aplicación e interpretación del derecho. Sin dichas razones, el cambio de jurisprudencia será simplemente la introducción de un acto discriminatorio, incompatible con la Constitución. En el fundamento 10 b) de esa sentencia se han presentado razones que hacen válido y admisible el cambio o separación del precedente”. entidades administrativas o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos”.

En la providencia que viene mencionándose, se efectuó una interpretación armónica e integral de lo dispuesto en los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 2º numeral 4º del CPT, de los cuales se advierte la cláusula general de competencia de la Jurisdicción Ordinaria, que en lo atinente a la especialidad laboral y de seguridad social, es competente para conocer, en primer lugar, de los litigios originados en la prestación de los servicios de seguridad social, suscitados entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradores o prestadores, con excepción de la responsabilidad médica y los relacionados con contratos y, en segundo lugar, de los asuntos que no hayan sido asignados por el Legislador a una de las jurisdicciones especiales. Ahora bien, se señaló que como el conflicto negativo de jurisdicciones se presentó entre la Jurisdicción Ordinaria Laboral y la Contencioso Administrativa, era preciso verificar los asuntos que en materia de seguridad social taxativamente asignó el Legislador a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, particularmente en lo regulado en el artículo 104 en sus numerales 1º y 4º, valga decir, (i) debe tenerse en cuenta que, prima facie, no se trate desde la óptica sustancial o material de un litigio surgido de un acto, contrato, hecho, omisión u operación sujeto al derecho administrativo y en el que se encuentren involucradas entidades públicas o particulares en ejercicio de función administrativa y, (ii) la Jurisdicción Contenciosa Administrativa conoce en materia laboral y de seguridad social de los procesos relativos a “la relación legal y reglamentaria entre los servidores

públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público” (negrillas en la providencia citada). De tal manera que según la providencia que sirve como precedente, los procesos judiciales referidos a la seguridad social de los servidores públicos, cuando su régimen sea administrado por una persona de derecho público, son los únicos litigios en materia de seguridad social asignados de forma privativa y excluyente a la Jurisdicción Especial de lo Contencioso Administrativo, de donde surge claro que cuando las pretensiones de la demanda sobre otras controversias que puedan generarse entre los actores del sistema general de seguridad social, corresponderán, siguiendo la cláusula general de competencia, a la Jurisdicción Ordinaria Laboral. En la citada providencia, se recordó que de acuerdo con lo dispuesto en el literal f) del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, adicionado por el artículo 126 de la Ley 1438 de 2011, a la Superintendencia Nacional de Salud cuando ejerce funciones jurisdiccionales se le asignó la competencia para conocer de los “conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud”, función que ejerce a prevención, en relación con la Jurisdicción Ordinaria Laboral y de Seguridad Social y, que tiene segunda instancia ante la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social. De la misma manera, recordó la Sala en esa oportunidad que “no es el nomen juris de la demanda lo que determina la jurisdicción a tramitar el proceso, sino la real pretensión y objeto del litigio”, de allí que esta

Superioridad como juez del conflicto está autorizada para efectuar una hermenéutica vinculante sobre las normas que atribuyen competencias a las jurisdicciones trabadas en el conflicto, labor que está íntimamente ligada al examen del caso concreto, consistente en la verificación de la realidad procesal identificable con la pretensión de la demanda, “integrando para ello las circunstancias de hecho y de derecho que la rodean o condicionan”. Enfatizó especialmente en que (i) la nueva redacción del artículo 2.4 del Código General del Trabajo y de la Seguridad Social, con ocasión de la entrada en vigencia del artículo 622 del Código General del Proceso, “nunca puede interpretarse como la decisión del legislador de inaplicar, restringir, ni mucho menos derogar la cláusula general y residual de competencia de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social, cuya fuente es prevalente por ser ley estatutaria”; (ii) la interpretación armónica y coherente del enunciado normativo del artículo 2.4 del CPT a la luz de la cláusula general y residual de competencia del artículo 12 de la Ley 270 de 1996 (Estatutaria de la Administración de Justicia), muestra claramente que “los recobros al Estado son una controversia, sino directa, al menos indirecta, que se desprende necesariamente de la prestación de servicios de salud a los afiliados, beneficiarios o usuarios, por parte de una E.P.S. en tanto que administradora de un régimen de seguridad social en salud” y, (iii) “las demandas judiciales ocasionadas por el no pago en sede administrativa de recobros, en virtud de devoluciones o glosas a las facturas

acompañadas a la solicitud de recobro, son una especie de litigio propio del sistema actual de seguridad social en salud, que se da entre un administrador del sistema de salud y el Estado, como garante último de los derechos fundamentales a la salud y a la seguridad social, en razón de la atención a los usuarios del mismo sistema”, que no pueden confundirse con casos “de responsabilidad médica, ni con litigios basados en contratos, ni con el medio de control de reparación directa por hechos, omisiones u operaciones del Estado”. 3.1. Aplicación del precedente horizontal de la Sala al caso concreto. En el caso examinado y en aplicación del criterio consistente en que no es el rótulo o nombre jurídico de la demanda lo que determina la jurisdicción que debe conocer, tramitar y decidir el proceso, sino la pretensión real objeto del litigio, se tiene lo siguiente: El consorcio Fidufosyga 2005, recibió solicitudes de recobro presentadas por Salud Total S.A. y las aceptó para su pago, cancelando el valor de los recobros solicitados, no obstante lo anterior, no fueron pagadas dentro del término establecido en las Resoluciones 3797 del 2004 y 2933 del 2006, razón por la cual, en virtud del Decreto 1281 de 2002 debe el Ministerio de la Protección Social y Fidufosyga 2005 cancelar a Salud Total los intereses producto de su demora, pues el retardo aducido le causó problemas en su flujo de caja, al haber cancelado a favor de los usuarios los servicios prestados y no haber recibido oportunamente el recobro dentro de los plazos legales. De tal modo que fracasado el trámite administrativo del pago de los intereses

causados desde la fecha de vencimiento de la obligación, se acudió a la administración de justicia para que declare que el Estado, mediante el Ministerio de Salud y Protección Social y con cargo al FOSYGA, tiene la obligación de pagar a la EPS los intereses moratorios por haberse excedido en el plazo otorgado por la Ley para el pago de las solicitudes de recobro presentadas. Luego de verificada la situación fáctica y el marco jurídico aplicable, es claro que no se trata de un proceso relativo a la seguridad social de los servidores públicos cuyo régimen sea administrado por una persona de derecho público, único litigio que taxativamente y de manera privativa y reservada se asignó a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, motivo por el cual debe entenderse que en aplicación de la cláusula general y residual de competencia de la Jurisdicción Ordinaria, tratándose del recobro al Estado por prestaciones NO POS, el conocimiento, trámite y decisión del asunto, corresponde a la Jurisdicción Ordinaria Laboral. En mérito de lo expuesto la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus atribuciones constitucionales y legales, RESUELVE: PRIMERO: DIRIMIR el conflicto negativo de competencia entre Jurisdicciones, suscitado entre el Juzgado Veintiocho Laboral del Circuito de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C, asignando el conocimiento del asunto a la Jurisdicción Ordinaria y de Seguridad Social, representada por el primero de ellos, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. En consecuencia,

procédase al envío inmediato del expediente a ese Despacho Judicial.

SEGUNDO: REMÍTASE copia de esta providencia al Juzgado Veintiocho Laboral del Circuito de Bogotá, para su información.

NOTIFÍQUESE Y CUMPLASE

PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Presidente

FIDALGO JAVIER ESTUPIÑÀN CARVAJAL MAGDA VICTORIA ACOSTA WALTEROS

Vicepresidente Magistrada

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ MARÍA LOURDES HERNÁNDEZ MINDIOLA

Magistrada Magistrada

CAMILO MONTOYA REYES JULIO CÉSAR VILLAMIL HERNÁNDEZ

Magistrado Magistrado

YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA

Secretaria Judicial