CSDJ - F11001010200020170080700ADJUNTA20180504153908-2017

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D. C., seis (6) de julio de dos mil diecisiete (2017) Magistrado Ponente: Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO Radicación No. 110010102000201700807 00 Discutido y aprobado en Acta Nº 051 de la misma fecha.

Ref.: Conflicto negativo de competencia entre distintas jurisdicciones.

ASUNTO Se ocupa la Sala en dirimir el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 16 Laboral del Circuito de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca de Descongestión -Sección Tercera, Subsección C,-, con ocasión de la demanda de reparación directaindemnización de perjuicios por falla en el servicio-, promovida a través de apoderada por la ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD SERVICIO OCCIDENTAL DE SALUD S.A., contra la Nación -Ministerio de Salud y de la Protección Socialy el CONSORCIO FIDUFOSYGA.

ANTECEDENTES RELEVANTES

1. Mediante escrito presentado el 14 de diciembre de 2010 ante el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, la ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD SERVICIO OCCIDENTAL DE SALUD S.A., presentó demanda de reparación directa1contra la Nación -Ministerio de Salud y de la Protección Socialy el CONSORCIO FIDUFOSYGA, con el fin de obtener el pago por la

prestación de servicios médicos de salud, los cuales al ser cobrados no fueron cancelados por el FOSYGA, para lo cual adjuntó las cuentas que fueron glosadas.

2. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Sección Tercera, Subsección B-, en providencia del 2 de febrero de 2011 admitió la demanda y ordenó las notificaciones y traslados de Ley. 1 A través de apoderada.

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M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO La misma Corporación, en obedecimiento a lo dispuesto por los Acuerdos PSAA12-9461 y PSAA12-9524, de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, el 13 de julio de 2012 dispuso la remisión del proceso al Tribunal Administrativo de Descongestión de CundinamarcaSección Tercera, Subsección C-.

3. Después de ordenarse apertura del proceso a pruebas, designarse auxiliar de la justicia para la práctica de un experticio y correr el dictamen rendido por éste, la Magistrada instructora mediante auto fechado el 26 de agosto de 2014 declaró la falta de jurisdicción y ordenó el envío de la actuación al reparto de la Sala Laboral del Tribunal Superior de Cundinamarca, toda vez que “el conocimiento de las controversias relacionadas con el sistema integral de seguridad social corresponde a la jurisdicción ordinaria laboral”.

Sin embargo, la misma funcionaria en decisión proferida el 11 de noviembre de 2014, dejó sin efectos la anterior determinación, para en su lugar

continuar el trámite correspondiente, porque “son competencia de la jurisdicción ordinaria en especialidad laboral las controversias suscitadas entre particulares entre sí o entre particulares y las entidades administradoras o prestadoras del servicio de salud. Es evidente que esta disposición excluye de la jurisdicción ordinaria laboral el conocimiento de las controversias existentes en relación con la prestación de los servicios de la seguridad social entre actores distintos al Estado, y que los conflictos de este último con cualquier persona natural o jurídica, pública o privada, sin distinción de la materia, es competencia privativa de la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, por disposición del artículo 82 del Código Contencioso Administrativo, aplicable a los procesos escriturales como el que es objeto de la presente controversia”.

4. La Corporación mencionada, pero con ponencia de Magistrado distinto al que venía actuando, en providencia emitida el 26 de julio de 2016, se declaró sin competencia para seguir conociendo del asunto, “dando aplicación al artículo 12 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, lo

2 Conflicto negativo de jurisdicciones Radicación 110010102000201700807 00

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO establecido en el auto que resolvió el conflicto negativo de competencia2, y teniendo en cuenta que lo solicitado por SERVICIOS OCCIDENTALES DE SALUD S.A. EPS en la demanda del 14 de diciembre de 2010 es la declaratoria de responsabilidad de la NACIÓN-MINISTERIO DE PROTECCIÓN SOCIAL, y las fiduciarias integrantes del CONSORCIO

FIDUFOSYGA 2005”, dispuso la remisión de la actuación a los Juzgados Laborales del Circuito de Bogotá (reparto).

5. Repartido el proceso al Juzgado 16 Laboral del Circuito de Bogotá, por medio de auto del 8 de febrero de 2017, se declaró igualmente sin competencia al considerar que es la Jurisdicción Contencioso Administrativa la que debe asumir la actuación, porque “el asunto evidentemente trata de un conflicto suscitado entre una empresa promotora de salud y las entidades encargadas de pagar los recobros efectuados a las cuentas del Fosyga, es decir, en contra de entidades que no administran ni prestan servicios de salud, ni tienen carácter de afiliados ni empleadores, sino que giran los dineros para los tratamientos y medicamentos que prestan las EPS a sus afiliados, y que no se encuentran cubiertos por el POS o por la UPC, específicamente la Nación, a través de los fondos fiduciarios creados con ese fin, como lo es el FOSYGA”.

En consecuencia, dispuso el envío del expediente a esta Superioridad como órgano competente para decidir dicho conflicto.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

COMPETENCIA.

La Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura es competente para dirimir el conflicto de competencia entre diferentes 2 Se refiere a la decisión proferida por esta Corporación el 11 de agosto de 2014, dentro del radicado Nº 201401722 00. 3 Conflicto negativo de jurisdicciones Radicación 110010102000201700807 00

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

jurisdicciones surgido entre el Juzgado 16 Laboral del Circuito de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca de Descongestión -Sección Tercera, Subsección C-, al tenor de lo preceptuado en el numeral 6º del artículo 256 de la Constitución Política, que precisa: “Corresponde al Consejo Superior de la Judicatura (…) las siguientes atribuciones: (1…)

6. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones…” Lo anterior, en armonía con lo dispuesto en el numeral 2° del artículo 112 de la Ley 270 de 1996, -Estatutaria de Administración de Justicia-, del siguiente tenor: “Art. 112. Corresponde a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del

Consejo Superior de la Judicatura:

2. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran ente las distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales, salvo los que se prevén en el artículo 114, numeral tercero, de esta ley y entre los consejos seccionales o entre dos salas de un mismo consejo seccional.” Ahora bien, en razón a la entrada en vigencia del Acto Legislativo No. 02 de 2015, se adoptó una reforma a la Rama Judicial, denominada “equilibrio de poderes”, en lo atinente al Consejo Superior de la Judicatura, literalmente en el parágrafo transitorio primero del artículo 19 de la referida reforma constitucional, enunció: “(…) Los actuales Magistrados de la Sala

Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”. En el mismo sentido, la Sala Plena de la Corte Constitucional en Auto 278 del 9 de julio de 2015, al pronunciarse respecto a la competencia para conocer conflictos de jurisdicciones, decantó el alcance e interpretación de la entrada en vigencia del referido Acto Legislativo No. 02 de 2015, concluyendo que en relación con las funciones que se encontraban a cargo 4 Conflicto negativo de jurisdicciones Radicación 110010102000201700807 00

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO de esta Sala, las modificaciones introducidas quedaron distribuidas de la siguiente manera: (i) la relacionada con el ejercicio de la jurisdicción disciplinaria, pasó a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial, órganos creados en dicha reforma (artículo 19), y (ii) la relacionada con dirimir los conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones, fue asignada a la Corte Constitucional (artículo 14). En cuanto hace al conocimiento de las acciones de tutela, como ya se mencionó, el parágrafo del artículo 19 dispuso expresamente que “la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las 5 Comisiones Seccionales de Disciplina Judiciales no serán competentes para conocer de acciones de tutela”.

Reiteró la Corte Constitucional que: “los actuales Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán

sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”; en consecuencia, conforme las medidas transitorias previstas en el Acto Legislativo 02 de 2015, estimó la Guardiana de la Constitución que hasta tanto los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial tomen posesión, los Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura deben continuar en el ejercicio de sus funciones, lo cual significa que actualmente esta Colegiatura conserva sus competencias, es decir, se encuentra plenamente habilitada para ejercer, no sólo la función jurisdiccional disciplinaria, sino también, para dirimir los conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones y para conocer de acciones de tutela. Se hace necesario en primer término y a efecto de resolver el presente conflicto, precisar que la jurisdicción es entendida como la potestad general del Estado de administrar justicia, la cual es dividida por la ley en diversas clases y según la naturaleza del derecho sustancial cuya protección se invoca, por tanto, corresponde a la justicia ordinaria, el conocimiento de las controversias de derecho privado y a la contencioso administrativa, el de los conflictos que se presenten entre la administración y los particulares cuando se hallen bajo el imperio del derecho administrativo. 5 Conflicto negativo de jurisdicciones Radicación 110010102000201700807 00

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO Por su parte, la competencia, ha sido definida como la facultad que tiene el juez o el tribunal para conocer por autoridad de la ley, en determinado asunto sometido a su conocimiento.

Así, tenemos que el conflicto de jurisdicciones se presenta cuando dos o más

funcionarios investidos de competencia, se disputan el conocimiento de un proceso, bien porque ambos funcionarios estiman que es de su conocimiento, caso en el cual será positivo, o por considerar que no les corresponde, evento en el cual será negativo, y para que éste se estructure o proceda, es necesario que se presenten los siguientes presupuestos: a. Que el funcionario judicial esté tramitando determinado proceso. b. Que surja disputa entre el funcionario que conoce el caso y otro u otros acerca de quién debe conocerlo. c. Que los funcionarios entre quienes se disputen formen parte de distinta jurisdicción. CASO CONCRETO El objeto de la demanda incoada por la ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD SERVICIO OCCIDENTAL DE SALUD S.A., contra la Nación -Ministerio de Salud y de la Protección Socialy el CONSORCIO FIDUFOSYGA, se orienta a obtener el pago por la prestación de servicios médicos de salud, los cuales al ser cobrados no fueron cancelados por el FOSYGA. Esta Corporación, en consideración a la situación fáctica indicada, dirimirá el conflicto negativo suscitado entre la Jurisdicción Contencioso Administrativa, representada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca de Descongestión -Sección Tercera, Subsección Cy la Ordinaria, por el Juzgado 16 Laboral del Circuito de Bogotá, asignándole el conocimiento a la Jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral, por las razones que a continuación se exponen: Lo primero que debe precisarse, es que el Despacho de quien funge como ponente en el presente asunto era del criterio que esta clase de conflictos no

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M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO se enmarcaban en la cláusula general de competencia de la Jurisdicción Ordinaria Laboral, contenida en el numeral 4 del artículo 2º de la Ley 712 de 2001 y por tal razón, la jurisdicción competente para dirimir los mismos era la Contencioso Administrativa dada la naturaleza jurídica de la parte demandada, así se dejó consignado en la providencia proferida el día 5 de marzo de 2014, aprobada en la Sala Nº 15 de la misma fecha, dentro del radicado 2014 00146 00, en la que se estudió un caso similar al que en esta oportunidad se resuelve; sin embargo, una vez analizada la condición de organismo de administración y financiación del Fondo de Solidaridad y Garantías (FOSYGA), este mismo Despacho ha llegado a la conclusión que la Jurisdicción competente es la Ordinaria en lo laboral, tal y como lo ha decidido pacíficamente esta Corporación en sus últimas providencias.

En efecto, la Ley 712 de 2001 se expidió en un contexto de modificaciones de fondo al Código Procesal del Trabajo. Una de ellas, incluso, fue el cambio de nombre a dicho Código, el cual pasó a llamarse en adelante “Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social”, lo que evidencia el propósito omnicomprensivo que lo acompañó: unificar la competencia de los conflictos del Sistema Integral de Seguridad Social establecido en la Ley 100 de 1993 en esa Jurisdicción. En consecuencia, la norma textualmente dispuso:

“Artículo 2o.Competencia General. La Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades laborales y de seguridad social conoce de:(…)

4. Las controversias referentes al sistema de seguridad social integral que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, cualquiera que sea la naturaleza de la relación jurídica y de los actos jurídicos que se controviertan.” Respecto de la competencia dada por el Legislador a la jurisdicción ordinaria laboral para conocer las controversias originadas en el Sistema de Seguridad Social Integral, la Corte Constitucional en sentencia C-111 de 2000, expresó:

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M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO “De esta manera, la atribución de la solución de las controversias suscitadas entre las entidades públicas y privadas de la seguridad social integral con sus afiliados, responde a la necesidad de especializar una jurisdicción estatal con la asignación de dicha competencia, haciendo efectiva la aplicación del régimen jurídico sobre el cual se edificó la prestación del servicio público de la seguridad social. (…)” Más adelante, en la referida sentencia, precisó la Corte: "Como ya se dijo la asignación de dicha competencia a la jurisdicción ordinaria en sus especialidades laboral y de seguridad social obedeció a la necesidad de hacer efectivos los mandatos de los artículos 29, 48 y 365 de la Carta Política que según se advirtió en la citada Sentencia C-111 de 2000 imponen la necesidad de especializar una jurisdicción

estatal para el conocimiento de las controversias sobre seguridad social integral, haciendo efectiva la aplicación del régimen jurídico sobre el cual se edificó la prestación del servicio público de la seguridad social. Además, la especialización que se hace de la justicia ordinaria laboral corresponde al sentido unificado del sistema de seguridad social integral querido por el constituyente. Unidad del sistema que se proyecta en la unidad de la jurisdicción.” Entonces, la competencia otorgada por el Legislador a la Jurisdicción del Trabajo y de la Seguridad Social abarca los conflictos que se susciten entre los afiliados, beneficiarios y los demás usuarios, incluidos los empleadores, y las entidades administradoras de los distintos sistemas de la seguridad social, como también respecto de las entidades prestadoras de servicios de salud. Por su parte, el artículo 155 de la Ley 100 de 1993, establece que son integrantes del Sistema de Seguridad Social en salud, los siguientes: 8 Conflicto negativo de jurisdicciones Radicación 110010102000201700807 00

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

“ARTÍCULO 155. INTEGRANTES DEL SISTEMA GENERAL DE

SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD. El Sistema General de Seguridad Social en Salud está integrado por:

1. Organismos de Dirección, Vigilancia y Control: a) Los Ministerios de Salud y Trabajo;

b) El Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud<4>; c) La Superintendencia Nacional en Salud;

2. Los Organismos de administración y financiación: a) Las Entidades Promotoras de Salud; b) Las Direcciones Seccionales, Distritales y Locales de salud; c) El Fondo de Solidaridad y Garantía.

3. Las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud, públicas, mixtas o privadas.

4. Las demás entidades de salud que, al entrar en vigencia la presente Ley, estén adscritas a los Ministerios de Salud y Trabajo.

5. Los empleadores, los trabajadores y sus organizaciones y los trabajadores independientes que cotizan al sistema contributivo y los pensionados.

6. Los beneficiarios del Sistema General de Seguridad Social en Salud, en todas sus modalidades.

7. Los Comités de Participación Comunitaria "COPACOS" creados por la Ley 10 de 1990 y las organizaciones comunales que participen en los subsidios de salud. (…)” (Negrilla y subrayado fuera de texto).

De conformidad con la norma en cita, forzoso es concluir, que el Legislador dispuso que el FOSYGA es un organismo de administración y financiamiento integrante del Sistema de Seguridad Social en Salud, como igualmente hacen parte del mismo, las Empresas Promotoras de Salud, de suerte que los conflictos que se susciten entre los mismos, o entre estos con cualquiera de los integrantes del sistema, deben ser resueltos por la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Laboral, ello, en virtud de lo dispuesto en el artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social. 9 Conflicto negativo de jurisdicciones Radicación 110010102000201700807 00

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO Refuerza aún más la tesis que es la Jurisdicción Ordinaria la competente para dirimir los conflictos originados entre entidades del Sistema de

Seguridad Social en Salud con ocasión de las devoluciones o glosas a las facturas, el hecho de que el propio legislador hubiese otorgado dicha facultad a la Superintendencia Nacional de Salud, tal como lo prevé el artículo 126 de la Ley 1438 de 2011, el cual dispone: “ARTÍCULO 126. FUNCIÓN JURISDICCIONAL DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD. Adiciónense los literales e), f) y g), al artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, así: “e) Sobre las prestaciones excluidas del Plan de Beneficios que no sean pertinentes para atender las condiciones particulares del individuo; f) Conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud; g) Conocer y decidir sobre el reconocimiento y pago de las prestaciones económicas por parte de las EPS o del empleador” (negrilla y subrayado fuera de texto). Entonces, conforme el artículo 218 de la Ley 100 de 1993, el FOSYGA opera como una cuenta adscrita al MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL, y según lo informado en la demanda, glosó una serie de recobros, por lo que la EPS demandante sólo tiene la posibilidad de acudir en estos momentos ante el Juez laboral a fin de lograr se le reconozca las sumas que sufragó por concepto de prestación de servicios de Salud y que fueron objeto de glosas por parte del Fondo de Garantías y Solidaridad. En armonía con las consideraciones que anteceden, la Sala asignará el conocimiento del presente asunto a la Jurisdicción Ordinaria Laboral,

representada en el presente conflicto por el Juzgado 16 Laboral del Circuito de Bogotá. 10 Conflicto negativo de jurisdicciones Radicación 110010102000201700807 00

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO En mérito de lo anteriormente expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus atribuciones legales y constitucionales, RESUELVE: PRIMERO: DIRIMIR el conflicto suscitado, asignando el conocimiento de este asunto a la Jurisdicción Ordinaria Laboral.

SEGUNDO: REMITIR el presente proceso al Juzgado 16 Laboral del Circuito de Bogotá, y copia de esta providencia al Tribunal Administrativo de Cundinamarca de Descongestión -Sección Tercera, Subsección C-, para su información.

CÚMPLASE

PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Presidente

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ MAGDA VICTORIA ACOSTA WALTEROS

Vicepresidenta Magistrada

FIDALGO JAVIER ESTUPIÑÁN CARVAJAL MARÍA LOURDES HERNÁNDEZ MINDIOLA

Magistrado Magistrada 11 Conflicto negativo de jurisdicciones Radicación 110010102000201700807 00

M. P. Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

CAMILO MONTOYA REYES JULIO CÉSAR VILLAMIL HERNÁNDEZ

Magistrado Magistrado

YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA

Secretaria Judicial 12