CSDJ - F11001010200020170145500ADJUNTA20170913081727-2017

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D. C. 16 de agosto de 2017 Aprobado según Acta de Sala No. 067 de la fecha.

Magistrado Ponente: Doctor Camilo Montoya Reyes Radicado N°: 110010102000201701455 00

ASUNTO A DECIDIR Aceptado el impedimento de la H. Magistrada Julia Emma Garzón de Gómez, procede la Sala a pronunciarse sobre el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta y el Juzgado Treinta y Nueve Laboral del Circuito de Bogotá, con ocasión de la demanda interpuesta contra la UGPP a fin de que se declare la inexistencia de la obligación determinada en la Liquidación Oficial por la mora e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos de los aportes al Sistema de la Protección Social. HECHOS A través de apoderado la Cooperativa de Trabajo Asociado Grupo Laboral Salud, presentó demanda contra La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP, con la finalidad que se declare la inexistencia de la obligación determinada en la liquidación oficial por mora e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos de los aportes al Sistema de la Protección Social, por los períodos comprendidos entre enero y diciembre de 2012. La liquidación se encuentra contenida en las Resoluciones No. RDO1026 de 11 de diciembre de 2014, por medio de la cual se profirió liquidación oficial a la demandante por mora e

inexactitud, por los períodos comprendidos entre enero y diciembre de 2012 por la suma de $1.718.955.987, y Resolución No. RDC 197 de 30 de junio de 2015, que resolvió recurso de

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M.P. CAMILO MONTOYA REYES Radicado No. 110010102000201701455 00

Referencia: Conflicto de Jurisdicciones reconsideración interpuesto contra la primera resolución y modificó la liquidación oficial a la suma de 1.701.495.930.

Como consecuencia de la declaratoria de inexistencia de la obligación a cargo de la demandante, se disponga la revocatoria de las resoluciones ya mencionadas, se absuelva a la Cooperativa del pago de la liquidación oficial, proferida por la UGPP y se ordene a la entidad abstenerse de efectuar cobro de la mencionada liquidación y proceda al archivo de la actuación.

POSICIÓN DE LOS COLISIONADOS

1. TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCION CUARTA.- una vez presentada la demanda, en auto interlocutorio de 4 de mayo de 2016, resolvió declarar la falta de jurisdicción al considerar que la Ley 712 de 2001, modificada por el artículo 622 del CGP le asigna a la jurisdicción ordinaria laboral la controversias referentes al sistemas de seguridad social integral.

Al tener en cuenta las pretensiones de la demanda, las cuales están encaminadas a obtener la nulidad de la Resolución No. RDO: 1026 de 11 de diciembre de 2014 que profirió liquidación oficial por mora e

inexactitud en las autoliquidaciones y pagos de los aportes al sistema de seguridad social y de la Resolución No. RDC 197 de 30 de junio de 2015, se advierte que en el caso sub examine se ventila la legalidad de un acto administrativo relacionado con el pago de aportes a seguridad social, controversia que se suscita entre un empleador y la UGPP. Hizo referencia a un pronunciamiento emitido por esta superioridad de 9 de septiembre de 2015 con ponencia del Magistrado Angelino Lizcano Rivera en la que sostuvo: “en este orden de ideas por la materia o naturaleza del asunto, se tiene que la petición propuesta por los demandantes, lo es en ejercicio de la demanda de medio de control de acción de nulidad y restablecimiento de derecho, con la cual se pretende la declaración de nulidad de las Resoluciones No. RDO 508 de 14 de marzo de 2014, que profirió liquidación oficial al Banco Corbanca Colombia S.A, por mora e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos de los aportes al Sistema de la Protección Social de los periodos comprendidos entre el 1 de enero de 2012 y 31 de diciembre de 2012, por la suma de $2.896.875.600 y la No. RCD 441 de 15 de octubre de 2014, por medio de la cual se resolvió el recurso de reconsideración interpuesto contra la anterior resolución y modifico la liquidación inicial por la suma de $1.224.162.257. 2

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Referencia: Conflicto de Jurisdicciones Se evidencia que el objeto de la demanda es la devolución de los aportes al Sistema de Seguridad Social integral de Seguridad Social, pretensión que lleva implícito un asunto de Seguridad Social, al respecto, de conformidad con el numeral 4 del artículo 2 de la ley 712 de 2001, modificado por el artículo 622 del Código General del Proceso. (…) de acuerdo a la norma trascrita es de conocimiento de la Jurisdicción Ordinaria Laboral (…) del asunto sometido a estudio no hay duda que es reconocimiento de la Jurisdicción Ordinaria Laboral tal como lo previno el numeral 4 del artículo 2 de la ley 712 de 2001.

Según el Despacho el asunto debe ser conocido por la Jurisdicción Ordinaria, para lo cual dispuso remitir las diligencias a los Juzgados Laborales.

2. Juzgado Treinta y Nueve Laboral del Circuito de Bogotá.- Arribado el proceso al Despacho, a través de proveído de 2 de junio de 2017, el titular del mismo dispuso abstenerse de conocer la demanda interpuesta y propuso conflicto de jurisdicciones, al considerar que no es competencia del Juez laboral el conocimiento de las controversias que se deriven del ejercicio de la función fiscalizadora de la UGPP.

Señaló que la determinación del legislador, obedece a que las contribuciones parafiscales, corresponden a un gravamen especial de naturaleza tributaria. La Ley 1607 de 2016, por la cual se expiden las normas en materia tributaria, determinó que las competencias y

objeto institucional de la UGPP no se limitan únicamente a la administración del régimen de prima media e incluso estableció un procedimiento a seguir para la determinación oficial de las contribuciones establecido en el artículo 178. Según el Despacho desde el punto de vista subjetivo, la competencia no podría asignarse con un criterio superficial, simplemente afirmando que el asunto debe ser tramitado por un juez laboral, por el hecho de tratarse de un tema de seguridad social. La UGPP al actuar en su calidad fiscalizadora de las contribuciones parafiscales no lo hace en condición de administradora de pensiones, ni para decidir sobre el reconocimiento de alguna prestación económica; ejerce aquellas funciones legales que derivan de la naturaleza jurídica que le 3

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Referencia: Conflicto de Jurisdicciones permiten actuar como organismo de inspección y vigilancia e incluso sancionador con poderes equiparables a los de una autoridad tributaria.

De acuerdo con la sentencia de Tutela del Consejo de Estado de 28 de junio de 2016 explicó “finalmente, luego de hacer un estudio de los defectos endilgados por la demandante a las providencias del Tribunal Administrativo demandado, para la Sala es claro que lo pretendido por la misma es la declaratoria de nulidad de los actos administrativos por los cuales la UGPP determinó oficialmente los aportes al Sistema de la Protección Social y los parafiscales a su cargo, razón por la cual no cabe duda de que la legalidad de dichos autos debe ser estudiada por la Jurisdicción de

lo Contencioso Administrativo, como se explicó en líneas anteriores al estudiar el defecto sustantivo respecto de las providencias acusadas dado que se trata de un asunto de carácter tributario cuyo conocimiento corresponde a dicha jurisdicción”. En el asunto, el accionante pretende la declaratoria de nulidad de los mismos actos administrativos que señaló la jurisprudencia del Consejo de Estado, con los que se efectuó la liquidación oficial de la deuda parafiscal y del recurso de reconsideración contra esa decisión. La controversia se centra en la legalidad de los mencionados actos y sobre un punto económico que nada tiene que ver con el reconocimiento de prestaciones al sistema de seguridad social integral. En virtud de lo anterior dispuso la remisión de las diligencias a esta Corporación por ser la competente para dirimir el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia.- El artículo 256 numeral 6° de la Constitución Política Indica que corresponde a esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria, "dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones". Por su parte, el artículo 112 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, en su numeral 2o dispone que son funciones de esta Superioridad: "Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales, salvo los que se prevén en el artículo 114, numeral 4

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Referencia: Conflicto de Jurisdicciones Segundo de esta Ley y entre los Consejos Seccionales o entre dos Salas de un mismo

Consejo Seccional". Facultad legal se mantiene incólume para esta Superioridad, a pesar de la entrada en vigencia del Acto Legislativo No. 2 del primero (1º) de julio de 2015, mediante el cual se creó el nuevo órgano rector disciplinable; pues en razón a lo establecido en el parágrafo transitorio 1º del artículo 19: “(…) Los actuales Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”, transitoriedad que fue avalada por la Corte Constitucional mediante Auto 278 del 9 de julio de 2015 000 que dispuso “6. De acuerdo con las medidas transitorias previstas en el Acto Legislativo 002 de 2015, cabe entender que, hasta tanto los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no se posesionen, los Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura deben continuar en el ejercicio de sus funciones. Ello significa que, actualmente, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura conserva sus competencias, es decir, se encuentra plenamente habilitada para ejercer, no sólo la función jurisdiccional disciplinaria, sino también, para dirimir los conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones y para conocer de acciones de tutela.”; razón por la cual esta Sala entrará a decidir lo que en

derecho corresponda. Existencia del conflicto.- Existe conflicto de jurisdicciones cuando dos o más funcionarios investidos de competencia, esto es, de la facultad para conocer, tramitar y decidir un caso concreto, se disputan el conocimiento de un proceso, bien porque ambos estiman que es de su conocimiento caso en el cual será positivo, o por considerar que no les corresponde evento en el cual será negativo, y para que se estructure o proceda es necesario que se presenten los siguientes presupuestos: a) Que el funcionario judicial esté tramitando determinado proceso; b) Que surja disputa entre el funcionario que conoce el caso y otro u otros acerca de 5

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Referencia: Conflicto de Jurisdicciones quién debe conocerlo y c) Que el proceso se halle en trámite.

Una vez establecido que se configuró un conflicto negativo de jurisdicciones, entrará la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura a analizar los supuestos fácticos, para de esta forma resolver el conflicto y asignar la competencia de la demanda a uno de los funcionarios judiciales. Del asunto a resolver.- Se discute en el sub examine el conocimiento del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social de la UGPP, con la finalidad de obtener la nulidad de la liquidación oficial No. RDO1026 de 11 de

diciembre de 2012, expedida por mora e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos de los aportes al sistema de la protección social por los períodos de enero a diciembre de 2012 y de la Resolución No. RDC 197 de 30 de junio de 2014. Solución del mismo.- Teniendo en cuenta que la competencia se determina con fundamento en varios factores, como el objetivo, comprendido por la naturaleza del asunto y la cuantía; el subjetivo, alusivo a la calidad de las partes que intervienen en el litigio; el funcional, relativo a la instancia; el territorial, respecto al domicilio de las partes y el de conexión o fuero de atracción, en virtud del cual un solo juez puede decidir distintas pretensiones acumuladas que por su naturaleza u otros factores le correspondería conocer a jueces distintos. En el anterior orden de ideas, por la materia o naturaleza del asunto, en el caso que se analiza, la parte demandante ha acudido al medio de control acción de nulidad y restablecimiento del derecho, aspirando a la declaratoria de nulidad de las Resolución por medio de la cual se profirió liquidación oficial a la empresa demandante, por mora e inexactitud en las 6

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Referencia: Conflicto de Jurisdicciones autoliquidaciones y pagos de los aportes al Sistema de la Protección Social (por los períodos comprendidos entre enero a diciembre de 2012 y

le ordenó efectuar el pago de MIL SETECIENTOS DIECIOCHO MILLONES

NOVECIENTOS CINCUENTA Y CINCO MIL NOVECIENTOS OCHENTA Y SIETE PESOS

(COP $1.718.955.987), suma producto de la modificación del total inicial. Entonces, nos encontramos en presencia de actos administrativos relacionados con obligaciones tributarias las cuáles son atacadas con la demanda, asunto de competencia de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en los términos del artículo 13 del Acuerdo número 58 de 15 de septiembre de 19991, modificado por el Acuerdo número 55 de 5 de agosto de 20032, expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado, al asignar a la Sección Cuarta de esa Corporación, la competencia para conocer de: "1. Los procesos de simple nulidad que versen sobre actos administrativos relacionados con impuestos y contribuciones fiscales y parafiscales, excepto las tasas.

2. Los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho que versen sobre las materias enunciadas en el numeral procedente".

Lo anterior, en armonía con lo dispuesto en los artículos 152 y 155 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo: "Artículo 152. Competencia de los Tribunales Administrativos en primera instancia. Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: (...)

4. De los que se promuevan sobre el monto, distribución o asignación de impuestos, contribuciones y tasas nacionales, departamentales, municipales o distritales, cuando la cuantía sea superior a cien (100) salarios mínimos legales mensuales vigentes".

"Artículo 155. Competencia de los Jueces Administrativos en primera instancia. Los Jueces Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: (...)

4. De los procesos que se promuevan sobre el monto, distribución o asignación de impuestos, contribuciones y tasas nacionales, departamentales, municipales o distritales, cuando la cuantía no exceda de cien (100) salarios mínimos legales mensuales vigentes." 1 Reglamento interno del Consejo de Estado. 2 Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado.

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Referencia: Conflicto de Jurisdicciones Los argumentos expuestos corresponden igualmente a la jurisprudencia del Honorable Consejo de Estado en asuntos como el analizado, al expresar en fallo de tutela proferido el 9 de diciembre de 2016: "esta Corporación ha señalado que la competencia para conocer de los procesos en los que se persigue la nulidad de los actos que determinan la liquidación oficial por mora e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos de los aportes al Sistema de la Protección Social, recae en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, ya que en estos casos el objeto de la demanda es controvertir el cumplimiento de una obligación tributaria, es decir, el pago de una contribución parafiscal o el cobro de lo no debido"3.

En armonía con las consideraciones que anteceden, la Sala asignará el

conocimiento del presente asunto a la Jurisdicción Contencioso Administrativa, representada en el presente conflicto por el Tribunal Administrativo de CundinamarcaSección Cuarta. En mérito de lo expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus atribuciones Legales y Constitucionales, RESUELVE PRIMERO.- DIRIMIR conflicto negativo de jurisdicciones, suscitado entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta y el Juzgado Treinta y Nueve Laboral del Circuito de Bogotá, con ocasión del conocimiento de la Demanda de nulidad y restablecimiento de derecho instaurado por el apoderado de la Cooperativa de Trabajo Asociado Grupo Laboral Salud Contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP, asignando la competencia para conocer del presente asunto a la Jurisdicción Contencioso Administrativa, representada en el primero de ellos, a donde se remitirán las diligencias para lo de su competencia, acorde a lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia. 3 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, expediente 11001-03-15-000-2016-03232-00, diciembre 9 de 2016. Consejera Ponente María Elizabeth García González. 8

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Referencia: Conflicto de Jurisdicciones

SEGUNDO.- REMITIR copia de esta providencia Juzgado Treinta y Nueve Laboral del Circuito de Bogotá, para su información. TERCERO. Por la Secretaría Judicial, líbrense las comunicaciones de ley.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Presidente

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ

Vicepresidenta

MAGDA VICTORIA ACOSTA WALTEROS FIDALGO JAVIER ESTUPIÑAN CARVAJAL

Magistrada Magistrado

MARÍA LOURDES HERNÁNDEZ MINDIOLA CAMILO MONTOYA REYES

Magistrada Magistrado

JULIO CÉSAR VILLAMIL HERNÁNDEZ

Magistrado

YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA

Secretaria Judicial 9

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Referencia: Conflicto de Jurisdicciones

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Referencia: Conflicto de Jurisdicciones

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Bogotá D. C. 16 de agosto de 2017

Aprobado según Acta de Sala No. 067 de la fecha.

Magistrado Ponente: Doctor Camilo Montoya Reyes Radicado N°: 110010102000201701455 00

TEMA A DECIDIR Procede la Sala a decidir la manifestación de impedimento expresada por la Honorable Magistrada JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ, para conocer y resolver el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta y el Juzgado Treinta y Nueve Laboral del Circuito de Bogotá, con ocasión de la demanda interpuesta contra la UGPP a fin de que se declare la inexistencia de la obligación determinada en la Liquidación Oficial por la mora e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos de los aportes al Sistema de la Protección Social. RAZONES DEL IMPEDIMENTO La Honorable Magistrada JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ, considera encontrarse incursa en la causal de impedimento prevista en los numerales 1 y 4 del artículo 56 de la Ley 906 de 2004, que a la letra reza: “ARTÍCULO 56. CAUSALES DE IMPEDIMENTO. Son causales de impedimento:

1. Que el funcionario judicial, su cónyuge o compañero o compañera permanente, o algún pariente suyo dentro el cuarto grado de consanguinidad o civil, o segundo de afinidad, tenga interés en la actuación procesal

(…) 11

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Referencia: Conflicto de Jurisdicciones

4. Que el funcionario judicial haya sido apoderado o defensor de alguna de las partes, o sea o haya sido contraparte de cualquiera de ellos, o haya dado consejo o manifestando su opinión sobre el asunto materia del proceso. (…) Argumenta la Honorable Magistrada Julia Emma Garzón de Gómez, que el doctor Carlos Eduardo Umaña Lizarazo, funge como Director Jurídico de la entidad demanda y como es de conocimiento de la Sala, el referido Funcionario en su calidad de Contralor Delegado para el Sector Social, fue quién estuvo a cargo del proceso de responsabilidad fiscal UCC.PRF-006-12, investigación a la cual fue vinculada por lo que podría comprometer su imparcialidad; adicionalmente dice que fue reconocida como víctima en el proceso penal que contra dicho funcionario se adelanta en la Fiscalía General de la Nación.

CONSIDERACIONES El legislador en su afán de buscar la imparcialidad del Juez, erigió varias causales que de concurrir obligan al funcionario judicial a separarse del conocimiento de un proceso, bien a través de la manifestación de impedimento o por medio de la figura de la recusación, esta última siendo promovida por las partes intervinientes. La recusación o el impedimento son nociones que guardan íntima conexión y que buscan el mismo fin, asegurar la transparencia de las determinaciones que adoptan los funcionarios. Es preciso recordar que la manifestación de impedimento si bien constituye una afirmación voluntaria, oficiosa y obligatoria del funcionario judicial ante la ocurrencia de una o varias causales, también lo es que debe adaptarse de modo taxativo a las situaciones

determinadas en la ley, en este caso, al artículo 56 de la Ley 906 de 20054, excluyendo cualquier tipo analogía o de extensión en su aplicación. Al respecto, la Honorable Corte Constitucional en Sentencia C-881 de 2011 ha señalado que: “Técnicamente, el impedimento es una facultad excepcional otorgada al juez para declinar su 12

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Referencia: Conflicto de Jurisdicciones competencia en un asunto específico, separándose de su conocimiento, cuando considere que existen motivos fundados para que su imparcialidad se encuentre seriamente comprometida. Sin embargo, con el fin de evitar que el impedimento se convierta en una forma de evadir el ejercicio de la tarea esencial del juez, y en una limitación excesiva al derecho fundamental al acceso a la administración de justicia (Artículo 228, C.P.), jurisprudencia coincidente y consolidada de los órganos de cierre de cada jurisdicción, ha determinado que los impedimentos tienen un carácter taxativo y que su interpretación debe efectuarse de forma restringida”.

En efecto estima la Sala que, podría verse comprometida la parcialidad de la Honorable Magistrada en el asunto de la referencia, toda vez que ha sido contraparte de la UGPP, teniendo en cuenta que fue vinculada en el proceso de responsabilidad fiscal No. UCC.PRF – 006 -12, adelantado por la parte demandada, entidad a la que pertenece el

Doctor Carlos Eduardo Umaña – como director jurídico – y quién fungió en aquella oportunidad como Contralor Delgado para el Sector Social (numeral 2); de igual forma, es de conocimiento de esta Superioridad que la doctora Julia Emma Garzón de Gómez fue reconocida como víctima en la actuación penal que adelanta la Fiscalía General de la Nación contra el Funcionario en mención, escenario que justifica la primera de las situaciones aludidas. Visto lo anterior y como quiera que la manifestación de impedimento encaja en las causales alegadas, se debe precisar que está llamada a prosperar, circunstancia que conlleva a la aceptación de la petición efectuada por la Honorable Magistrada JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ, por lo tanto se acepta la solicitud de impedimento invocada. En mérito de lo expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura en uso de sus facultades legales y Constitucionales, RESUELVE Primero.- ACEPTAR el impedimento manifestado por la Honorable Magistrada JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ, de conformidad con las razones expuestas en este 13

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Referencia: Conflicto de Jurisdicciones proveído.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Presidente

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ

Vicepresidenta

MAGDA VICTORIA ACOSTA WALTEROS FIDALGO JAVIER ESTUPIÑAN CARVAJAL

Magistrada Magistrado

MARÍA LOURDES HERNÁNDEZ MINDIOLA CAMILO MONTOYA REYES

Magistrada Magistrado

JULIO CÉSAR VILLAMIL HERNÁNDEZ

Magistrado

YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA

Secretaria Judicial 14