CSDJ - F11001010200020170177800ADJUNTA20190528183243-2019

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D.C., mayo veintidós de dos mil diecinueve Magistrado Ponente Doctor CARLOS MARIO CANO DIOSA Radicación No. 110010102000201701778-00 Aprobado Según Acta No. 032 de la misma fecha

Referencia: Conflicto de Competencia

ASUNTO A DECIDIR Resuelve esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria Superior, Conflicto Negativo de Competencia suscitado entre la Jurisdicción Ordinaria Laboral, representada por el JUZGADO SEGUNDO LABORAL DEL CIRCUITO DE TUNJA y la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa representada por el JUZGADO QUINCE ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO JUDICIAL DE TUNJA, con ocasión de la demanda ordinaria presentada por HILDA PATRICIA TARAZONA BOLIVAR, por intermedio de apoderado judicial, contra LA NACIÓN – MINISTERIO DE

EDUCACIÓN NACIONAL Y FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES

DEL MAGISTERIO.

I.- SITUACIÓN FÁCTICA Y ANTECEDENTES PROCESALES El presente conflicto de competencia entre las Jurisdicciones citadas, se generó en la demanda ordinaria1 radicada en febrero 24 de 2017 por el apoderado judicial de HILDA PATRICIA TARAZONA BOLIVAR, con la finalidad que se libre mandamiento de pago por la vía ejecutiva laboral por concepto de la sanción moratoria por no consignación de las cesantías de que trata la Ley 244 de 1994 modificada por la Ley 1071 de 2006, a razón de un (1) día de salario por cada día

retardo en la mora en el pago de las cesantías que le fueran reconocidas mediante Resolución 008381 del 11 de diciembre de 2015. Mediante auto de abril 26 de 20172 el JUZGADO SEGUNDO LABORAL DEL CIRCUITO DE TUNJA, declaró la falta de competencia por Jurisdicción para conocer del referido proceso y, lo remitió a los Juzgados Administrativos del Circuito (reparto). Remitida la demanda, correspondió al JUZGADO QUINCE ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO JUDICIAL DE TUNJA, despacho judicial que mediante providencia de mayo 11 de 20173, resolvió promover conflicto negativo de competencia entre Jurisdicciones y ordenó remitir el proceso a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura para que dirima el suscitado conflicto. II.- POSICIÓN DE LOS COLISIONADOS El JUZGADO SEGUNDO LABORAL DEL CIRCUITO DE TUNJA, fundamentó su incompetencia para conocer del asunto en que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo debe conocer de todo lo relacionado con los conflictos laborales y de seguridad social en los que medie una relación legal y reglamentaria (empleados públicos), y la Jurisdicción Ordinaria Laboral debe conocer de los conflictos entre la administración y sus trabajadores oficiales vinculados mediante contrato de trabajo, 1 fl. 10 a 12 c.o. 2 fl. 16 a 19 c.o. 3 fl. 23 a 29 c.o. en esa medida no es competencia de esta Jurisdicción, ni por la vía ejecutiva ni por la vía ordinaria, este conflicto en el cual se pretende el pago de una sanción

moratoria por omisión en el pago oportuno de las cesantías de un empleado público – docente, cuyo reconocimiento aún no ha sido solicitado a la administración, luego tampoco está satisfecho el requisito establecido en el artículo 6 del CPTSS. Incluso, hizo mención del artículo 104 del CPACA para apoyar lo señalado con anterioridad: “Artículo 104. De La Jurisdicción De Lo Contencioso Administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.” Adicionalmente, estableció que no existe un criterio consolidado en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo sobre el reconocimiento de la sanción moratoria por la tardanza en el pago de las cesantías, debido a que unas subsecciones la reconocen y otras la niegan, no puede entonces imponerse a las autoridades judiciales la carga de resolver asuntos similares de una forma determinada. Sin embargo, resaltó la Acción de Tutela que conoció el Consejo de Estado en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con fecha 16 de diciembre de 2015, expediente 11001-03-15-000-2015-02049-01 donde se consideró que el Tribunal Administrativo desconoció el precedente de esa Jurisdicción especializada en cuanto a la necesidad de revisar la eventual sanción moratoria por la vía declarativa,

razón por la cual era procedente el amparo constitucional. Por su parte, el JUZGADO QUINCE ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO JUDICIAL DE TUNJA, apoyó su falta de competencia para conocer de la demanda en que la sanción moratoria se exige por vía ejecutiva ante la Jurisdicción Ordinaria Laboral, pues la base del recaudo ejecutivo no es una condena impuesta por la Jurisdicción Administrativa, ni deviene de un contrato estatal, sino de un acto administrativo a través del cual se reconoce una determinada suma de dinero a favor de la accionante, por concepto de cesantías parciales, por lo tanto el asunto no está en cabeza de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa. Además, hizo mención de la Jurisprudencia de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura - providencia del 11 de diciembre de 2014, donde se dirimió el conflicto de competencias suscitado entre la Jurisdicción Ordinaria Laboral y la Jurisdicción Contencioso Administrativa en relación con los procesos que pretenden el pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías, asignándole la competencia a la Jurisdicción Ordinaria Laboral, alegando que se trata de una obligación clara, expresa y exigible contenida en un título ejecutivo complejo compuesto por: “i) copia autentica de la resolución por medio de la cual la administración reconoce la cesantía parcial o definitiva, con su constancia de notificación y ejecutoria, ello para efectos de la certeza del derecho reclamado, ii)

comprobante de no pago o del pago tardío o extemporáneo, pues así se cumple con la exigencia del artículo 2 de la ley 244 de 1995, referente a que para la exigencia de la sanción moratoria bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto, iii) acreditarse en la fecha en que se eleva la solicitud de reconocimiento de cesantías ante la administración, para efectos de contabilizar los 45 días hábiles, así como el salario devengado, para tasar la sanción.” De igual manera, citó la decisión de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en la providencia del 27 de marzo de 2007, donde analizó las diversas situaciones que se pueden presentar sobre la solicitud, reconocimiento y pago de las cesantías que hace el empleado a la administración, así: “En las hipótesis en que no haya controversia sobre el derecho, reconocimiento de sanción moratoria, por existir la resolución de reconocimiento y la constancia o prueba del pago tardío, que en principio, podrían constituir un título ejecutivo complejo de carácter laboral, el interesado puede acudir directamente ante la Justicia Ordinaria para obtener el pago mediante la acción ejecutiva (…).” En virtud de lo anterior, concluyó que es claro que la competencia para conocer de asuntos relacionados con el pago de la sanción moratoria es la Jurisdicción de lo Contencioso administrativo, salvo que el empleador tenga en su poder el acto administrativo de reconocimiento de cesantías, como ocurre en el presente caso, pues la parte demandante no está inconforme con el contenido de la resolución por la cual se le reconocen unas cesantías, sino que busca el pago

ejecutivo de tal reconocimiento, constituyéndose una obligación clara, expresa y exigible de conocimiento de la Jurisdicción Ordinaria Laboral, en consecuencia planteó conflicto negativo de competencia y ordenó enviar el expediente a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura con el fin de que dirima el conflicto propuesto.

III.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Y DECISIÓN A ADOPTAR

1.- Competencia. Conforme al numeral 64 del artículo 256 de la Constitución Política, y en concordancia con el mandato que consagra el numeral 25 del artículo 112 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria es competente para dirimir conflictos de competencia que se susciten entre distintas 4 Corresponden al Consejo Superior de la Judicatura o a los Consejos Seccionales, según el caso y de acuerdo a la ley, las siguientes atribuciones: (…) Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones (…)” 5 Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales, salvo los que se prevén en el artículo 114, numeral tercero, de esta Ley y entre los Consejos Seccionales o entre dos salas de un mismo Consejo Seccional. jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les ha atribuido funciones jurisdiccionales, salvo las consagradas en el numeral 36 del artículo 114 de la Ley 270 de 1996. Del mismo modo, la Corte Constitucional en el Auto de Sala Plena No. 278 del 9 de

julio de 2015, al interpretar lo dispuesto en los artículos 14 a 19 del Acto Legislativo 02 de 2015, sostuvo que la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura continuará ejerciendo sus funciones, hasta tanto no se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. 2.- Problema jurídico a resolver y metodología a seguir para solucionarlo. Le corresponde a esta Sala definir si le compete a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo o a la Ordinaria Laboral, conocer sobre la demanda dirigida hacia el reconocimiento y pago de la sanción moratoria reclamada por la demandante por la cancelación tardía de las sumas de dinero correspondientes a sus cesantías reconocidas por el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio mediante Resolución No. 008389 de diciembre 11 de 2015. La Sala precisa que el problema jurídico planteado, se resolverá aplicando la normatividad que guía el asunto y la Jurisprudencia del Consejo de Estado7, así como el precedente horizontal de esta Sala sobre la materia, vertido en la providencia del 16 de febrero de 2017, radicado No. 110010102000201602995 008, en la cual reorientó su Jurisprudencia sobre la sanción moratoria por pago tardío de las cesantías a los servidores públicos y unificó la posición al respecto. 6 Corresponde a las Salas Jurisdiccionales Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura: (…) Dirimir los conflictos de competencia que dentro de su jurisdicción se susciten entre jueces o fiscales e inspectores de policía. 7 Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Sentencia de fecha 16

de julio de 2015. Proceso radicado No. 150012333000201300480 02. C.P: Sandra Lisset Ibarra Vélez. 8 M.P. José Ovidio Claros Polanco A partir de ese momento esta Sala seguirá su precedente horizontal9, el cual deberá mantenerse, mientras no se presente una nueva posición cumpliendo con los requisitos de transparencia y de razón suficiente, esto es, indicar expresamente la tesis anterior y explicar las razones infirmantes o de derrotabilidad a partir de nuevos criterios reinterpretativos de las normas constitucionales y legales10. 3.- Siguiendo el precedente horizontal de esta Sala se asignará el asunto a la jurisdicción de lo contencioso administrativa. En la providencia mencionada que sirve de precedente horizontal, esta Sala se refirió expresamente a las tesis sobre la materia que venía sosteniendo hasta ese momento y advirtió la disparidad de criterios mantenidos, lo que generaba un 9 Sobre el seguimiento del citado precedente, pueden consultarse, entre otras, las siguientes providencias: del 16 de febrero de 2017, Sala No. 016, radicado No. 201601798 -00, M.P. José Ovidio Claros Polanco; del 24 de febrero de 2017, Sala No. 017, radicado No. 201603344-00, M.P. José Ovidio Claros Polanco. 10 Sobre el tema, la Corte Constitucional en las sentencias T-1625 de 2000, T-698 de 2004, T-683 de 2006 y T-766 de 2008 y, T-161 de 2010, sostuvo: “Para efectos de separarse del precedente (…) son necesarios dos elementos. De una parte referirse al precedente anterior

y, por otra, ofrecer un argumento suficiente para el abandono o cambio. El primer requisito es respuesta al principio de interdicción de la arbitrariedad, pues sólo puede admitirse una revisión de un precedente si se es consciente de su existencia. El ciudadano tiene derecho a que sus jueces tengan en mente las reglas judiciales fijadas con anterioridad, pues ello garantiza que sus decisiones no son producto de apreciaciones ex novo, sino que recogen una tradición jurídica que ha generado expectativas legítimas. Proceder de manera contraria, esto es, hacer caso omiso, sea de manera intencional o por desconocimiento, introduce un margen de discrecionalidad incompatible con el principio de seguridad jurídica, ahora sí, producto de decisiones que han hecho tránsito a cosa juzgada y que han definido rationes decidendi, que los ciudadanos legítimamente siguen. A partir de la referencia al precedente anterior, es posible entrar a ofrecer argumentos suficientes que justifiquen su abandono o revisión. No se trata, en este orden de ideas, simplemente de ofrecer argumentos en otro sentido, sino que resulta indispensable demostrar que los argumentos que soportan el precedente no son válidos, suficientes, correctos, etc. El juez tiene la obligación de motivar sus decisiones. Ello implica el justificar su postura frente a otras consideraciones que han sido base de decisiones anteriores. Sólo este proceso permite superar la barrera que el derecho a la igualdad impone en la aplicación e interpretación del derecho. Sin dichas razones, el cambio de jurisprudencia será simplemente la introducción de un acto discriminatorio, incompatible con la Constitución. En el fundamento 10 b) de esa sentencia se han presentado razones que hacen válido y

admisible el cambio o separación del precedente”. aumento de conflictos negativos de competencia entre las Jurisdicciones de lo Contencioso Administrativo y la Ordinaria Laboral por el conocimiento de las demandas en las que se pretende el pago de indemnización moratoria por falta de pago oportuno de las cesantías reconocidas, debido a la incertidumbre imperante en los despachos judiciales a nivel nacional. Fue por ello que se expresaron argumentos suficientes para la orientación de una posición coherente que ofreciera a los ciudadanos y a los despachos judiciales certidumbre sobre el mecanismo idóneo para reclamar el pago de la aludida acreencia laboral. Previo análisis del contenido y alcance de lo regulado en la Ley 244 de 1995 (modificada por la Ley 1071 de 2006) sobre la regulación de la indemnización moratoria por el no pago oportuno del auxilio de cesantía a favor del trabajador, a cargo del empleador moroso, la Sala expuso las siguientes reglas jurisprudenciales: La pretensión formalmente manifestada por los demandantes canalizada mediante el medio de control nulidad y restablecimiento del derecho – nulidad del acto expreso o ficto – no determina por sí sola la jurisdicción competente para este tipo de litigios, cuando las normas jurídicas de derecho objetivo que delimitan la jurisdicción y competencia son de orden público y, por ello no pueden desconocerse por las partes del proceso, así como tampoco por las autoridades judiciales, a quienes no les está permitido convalidar tal voluntad cuando resulta contraria al ordenamiento jurídico. Basta recordar que en el parágrafo del artículo 5º de la Ley 1071 de 2006, el

legislador dispuso directa e inmediatamente que la entidad obligada reconocerá y cancelará la sanción moratoria al beneficiario, consistente en un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en esa norma. No es el nomen juris de la demanda lo que determina la jurisdicción a tramitar el proceso, sino la pretensión real y el objeto del litigio, integrando las circunstancias de hecho y de derecho que la rodean y condicionan, la que permite establecer la autoridad judicial competente para su conocimiento y definición; pero tampoco es competencia de esta Sala, ajustar la demanda presentada, por ejemplo, para decidir si es la Jurisdicción Administrativa o la Ordinaria Laboral la competente en estos casos. Lo pretendido desde el punto de vista sustancial o material, es obtener por vía judicial el pago de la sanción moratoria prevista en la ley por el pago inoportuno de las cesantías que ya han sido reconocidas –con orden de pago-, por parte de la entidad estatal demandada. El litigio o controversia judicial que surge tiene como elemento central determinante la consecuencia jurídica por el hecho de la mora en el pago efectivo de las cesantías del servidor público, de tal suerte que el pretendido debate sobre el control de legalidad a la respuesta negativa dada por la autoridad administrativa obligada por ley al pago de la sanción moratoria, es accesoria, innecesaria o irrelevante, pues la sanción prevista en el artículo 5º de la Ley 1071 de 2006 opera por ministerio de la ley y el derecho a su pago no depende, de reconocimiento o

declaración por parte del obligado, ni tampoco de autoridad judicial. Por lo anterior, no puede la Jurisdicción Ordinaria Laboral, asumir conocimiento de un asunto que no le corresponde dirimir, ya que la competencia en términos constitucionales y legales, es el conjunto de atribuciones y funciones conferidas a los órganos administrativos y judiciales, pues dada su multiplicidad es necesario delimitarles funciones bien sea por naturaleza de asunto, la cuantía de lo que se reclama, la calidad de las partes y en general todas aquellas situaciones descritas en la ley les define o distribuye determinados asuntos. El Consejo de Estado, como se dijo precedentemente, confirma la competencia a los Jueces Administrativos frente a la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías, por ello, el actor debe acudir a la Jurisdicción Administrativa, señalando que la vía procesal adecuada es el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que es en últimas lo que se pretende en la demanda. Por todo lo anterior, esta Sala unificó el criterio, en el sentido de exaltar lo que realmente pretende la parte actora, desde el punto de vista sustancial o material, lo cual es obtener por vía judicial el reconocimiento de la sanción moratoria prevista en la ley, por el no pago oportuno de las cesantías reconocidas por parte de la entidad demandada, siendo así la Jurisdicción Administrativa la competente para conocer del asunto. Finalmente, considera la Sala que la posición fijada permite garantizar de la mejor manera posible al Tribunal Supremo de Conflictos de Competencia entre distintas Jurisdicciones, el derecho fundamental de toda persona para acceder a la administración de justicia, en los términos del artículo 229 de la Carta Política y la

jurisprudencia de la Corte Constitucional relativa al acceso, no sólo formal sino sustancial, real y efectivo a la justicia. 3.1. Aplicación del precedente horizontal de esta Sala al caso concreto. En el caso examinado, esta Sala encuentra que la pretensión real de la demanda incoada mediante apoderado judicial por la señora HILDA PATRICIA TARAZONA BOLIVAR, tiende indudablemente a obtener por vía judicial el pago de la sanción moratoria a su favor, por la cancelación tardía de las sumas de dinero correspondientes a sus cesantías reconocidas por parte de la entidad estatal demandada mediante resolución Nº 008389 del 11 de diciembre de 2015, cuyo desembolso, según comprobante de pago, se hizo efectivo el 1 de abril de 2016, mediante consignación en entidad bancaria. Es pertinente afirmar que no ha sido solicitado previamente a la administración el reconocimiento y pago de la sanción moratoria, sino que se acudió directamente a la vía judicial, en este orden de ideas la controversia objeto de estudio no surge alrededor del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para que se declare nulo el acto ficto o presunto que negó el reconocimiento y pago de la sanción por mora, ya que no existe. Si bien, la sanción moratoria prevista en el artículo 5º de la Ley 1071 de 2006 opera por ministerio de la ley y el derecho a su pago no depende, de reconocimiento o declaración por parte del obligado, ni tampoco de autoridad judicial, por lo tanto no acudir a la autoridad administrativa o acudir y obtener respuesta negativa ante dicha

solicitud, es accesorio, toda vez que el derecho no se pierde. “ARTÍCULO 5o. MORA EN EL PAGO. La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro. PARÁGRAFO. En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este artículo. Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este.” En consecuencia, la competencia para conocer de asuntos relacionados con el pago de la sanción moratoria, es de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, salvo que el empleado tenga en su poder el acto administrativo de reconocimiento de lo adeudado por parte de la administración, por lo tanto el interesado debe provocar el pronunciamiento de la administración para obtener el acto administrativo que le sirva de título ejecutivo ante la Jurisdicción Ordinaria. En mérito de lo expuesto la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus atribuciones constitucionales y legales,

RESUELVE PRIMERO: ASIGNAR el conocimiento de la demanda presentada mediante apoderado por la señora HILDA PATRICIA TARAZONA BOLIVAR, contra LA NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL Y FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO, a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, representada por el JUZGADO QUINCE ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO JUDICIAL DE TUNJA. En consecuencia, procédase al envío inmediato del expediente a ese Despacho

Judicial.

SEGUNDO: REMÍTASE copia de esta providencia al JUZGADO SEGUNDO LABORAL DEL CIRCUITO DE TUNJA para su información.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Presidente

CAMILO MONTOYA REYES MAGDA VICTORIA ACOSTA WALTEROS

Vicepresidente Magistrada

CARLOS MARIO CANO DIOSA FIDALGO JAVIER ESTUPIÑÁN CARVAJAL

Magistrado Magistrado Continúan Firmas……..

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ ALEJANDRO MEZA CARDALES

Magistrada Magistrado

YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA

Secretaria Judicial