CSDJ - F11001010200020170187300ADJUNTA20180509142805-2017

CONFLICTO NEGATIVO / Jurisdicción Ordinaria Laboral y Jurisdicción Contencioso Administrativa Conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el SUPERINTENDENCIA

DELEGADA PARA LA FUNCIÓN JURISDICCIONAL Y DE CONCILIACIÓN

DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD y el JUZGADO PRIMERO LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ, con ocasión de la solicitud interpuesta por el señor FELIX NARANJO contra la E.P.S. CRUZ

BLANCA

Se asigna a la SUPERINTENDENCIA DELEGADA PARA LA FUNCIÓN

JURISDICCIONAL Y DE CONCILIACIÓN DE LA SUPERINTENDENCIA

NACIONAL DE SALUD

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D.C., diecinueve (19) de octubre de dos mil diecisiete (2017) Magistrada Ponente Dra. JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ Radicado No. 110010102000201701873 00 (14493-33) Aprobada según Acta de Sala No. 88 ASUNTO Procede la Sala a dirimir el conflicto negativo de competencias suscitado entre el SUPERINTENDENCIA DELEGADA PARA LA

FUNCIÓN JURISDICCIONAL Y DE CONCILIACIÓN DE LA

SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD y el JUZGADO PRIMERO LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ, con ocasión del conocimiento de una solicitud de parte interpuesta por el señor FELIX

NARANJO contra E.P.S. CRUZ BLANCA.

ANTECEDENTES RELEVANTES 1.- El 15 de junio de 2016, el señor FELIX NARANJO interpuso petición de parte contra E.P.S. CRUZ BLANCA., con el fin de obtener el pago de las incapacidades médicas generadas entre el 10 de diciembre de 2015 hasta la fecha de radicación de la misma solicitud. Explicó el demandante que estando trabajando como Guarda de Seguridad en el Mac Donalds de la calle 93 una persona en estado de embriaguez le pegó con el borde de un muro generándosele una enfermedad diagnosticada como DISCOPATÍA CERVICAL CRÓNICA Y HERNIA DISCAL CRÓNICA sin posible curación. Finalizó el actor indicando que desde el 15 de junio de 2016, la entidad demandada no ha pagado las incapacidades médicas vulnerándosele el derecho a la vida, la salud y a un mínimo vital. (fl. 2 c.o.). 2.- Le correspondió el conocimiento de la misma a la SUPERINTENDENCIA DELEGADA PARA LA FUNCIÓN JURISDICCIONAL Y DE CONCILIACIÓN DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD, autoridad que mediante auto del 7 de julio de 2016, rechazó la demanda por falta de jurisdicción, al considerar que la autoridad competente para conocer y tramitar el asunto era la jurisdicción ordinaria laboral en la medida que se trata de un asunto relacionado con el Sistema de Riesgos Laborales y que se podría ver comprometida la Administradora de Riesgos Laborales COLPATRIA ARP, de conformidad con lo previsto en los artículos 2 y 11 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad

Social, y como consecuencia, ordenó la remisión de las diligencias al Juez Laboral del Circuito de Bogotá – Repartopara lo de su asunto. (fl. 20 c.o.). 3.- Allegado el expediente al JUZGADO PRIMERO LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ, esta autoridad mediante decisión del 9 de junio de 2017, resolvió rechazar la citada demanda por falta de jurisdicción, al considerar que: “sin duda la Supersalud es la llamada a conocer de los asuntos relacionados con las prestaciones económicas a cargo de las EPS, cuando por solicitud de parte se activa su competencia, como tuvo lugar en esta oportunidad, en efecto el señor FELIX NARANJO accionó la competencia de la Supersalud interponiendo solicitud respectiva”; en consecuencia, ordenó remitir las actuaciones a esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria para que dirimiera el presente conflicto de competencia (fl. 25 c.o.)

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1.- Competencia. De conformidad con las atribuciones consagradas en el numeral 6º del artículo 256 de la Constitución Política, en armonía con el numeral 2 del artículo 112 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria es competente para dirimir conflictos de competencia que se susciten entre distintas jurisdicciones y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales, salvo las consagradas en el numeral 3º del artículo 114 de la Ley 270 de 1996. Y si bien, en razón a la entrada en vigencia del Acto Legislativo No. 02

de 2015, se adoptó una reforma a la Rama Judicial, denominada “equilibrio de poderes”, en lo atinente al Consejo Superior de la Judicatura, literalmente en el parágrafo transitorio primero del artículo 19 de la referida reforma constitucional, enunció: “(…) Los actuales Magistrados de las Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”. En el mismo sentido, la Sala Plena de la Corte Constitucional en Auto 278 del 9 de julio y 375 del 26 de agosto de 2015, al pronunciarse respecto a la competencia para conocer conflictos de jurisdicciones, decantó el alcance e interpretación de la entrada en vigencia del referido Acto Legislativo No. 02 de 2015, concluyendo que en relación a las funciones que se encontraban a cargo de esta Sala, las modificaciones introducidas quedaron distribuidas de la siguiente manera: (i) la relacionada con el ejercicio de la jurisdicción disciplinaria, pasó a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial, órganos creados en dicha reforma (artículo 19), y (ii) la relacionada con dirimir los conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones, fue asignada a la Corte Constitucional (artículo 14). En cuanto hace al conocimiento de las acciones de tutela, como ya se mencionó, el parágrafo del artículo 19 dispuso expresamente que “la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las 5 Comisiones Seccionales de Disciplina Judiciales no serán competentes

para conocer de acciones de tutela”. Reiteró la Corte Constitucional que en relación a las funciones jurisdiccionales del Consejo Superior de la Judicatura, lo decidido en el Acto legislativo 02 de 2015, así: “los actuales Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”, en consecuencia, conforme las medidas transitorias previstas en el Acto Legislativo 002 de 2015, estimó la Guardiana de la Constitución que hasta tanto los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no se posesionen, los Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura deben continuar en el ejercicio de sus funciones, lo cual significa que actualmente esta Colegiatura conserva sus competencias, es decir, se encuentra plenamente habilitada para ejercer, no sólo la función jurisdiccional disciplinaria, sino también, para dirimir los conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones y para conocer de acciones de tutela. Entendida la jurisdicción como la función del Estado de administrar justicia, y la competencia, como la facultad que tiene el juez o el Tribunal para ejercer, por autoridad de la ley en determinado asunto. Así tenemos por regla general, el conflicto se presenta cuando dos o más funcionarios investidos de competencia, se disputan el conocimiento de un proceso, bien porque ambos funcionarios estiman es de su conocimiento, caso en el cual será positivo; o por considerar no corresponderle, será negativo, y para que éste se estructure o proceda, es necesario se presenten los siguientes presupuestos:

1. Que el funcionario judicial esté tramitando determinado proceso.

2. Que surja disputa entre el funcionario que conoce el caso y otro u otros acerca de quién debe conocerlo.

3. Que el proceso se halle en trámite.

Por otra parte, y previo a analizar el asunto objeto de estudio, es necesario precisar que en los pronunciamientos de esta Colegiatura, han de desarrollarse los principios rectores los cuales enmarcan una adecuada administración de justicia, en la búsqueda de la eficiencia y eficacia de la función judicial, pues estos pueden generar variaciones en el trámite de los conflictos de jurisdicción y competencia puestos a conocimiento de esta Colegiatura, en aras de prever actualmente un trámite expedito y ágil en orden a lograr la eficiencia en el ejercicio de la función judicial tal como lo contempló el principio constitucional consignado en el artículo 2° Superior, veamos: “Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.” En ese orden de ideas y en procura de materializar tal principio, se

ceñirá la Sala a pronunciarse sobre el tema propuesto a su consideración en el entendido de que lo pretendido es definir a quién corresponde la competencia para conocer determinado proceso judicial, esto es, el verdadero acceso a la administración de justicia, teniendo en cuenta que esta Colegiatura es el órgano constitucional encargado para dirimir este tipo de conflictos, y en aras de garantizar el principio de economía procesal, dada la trascendencia social del litigio traído en autos, por consiguiente, se procederá a analizar el sub lite y tomar una decisión de fondo en la cual se esclarezcan los hechos objeto de la controversia, y así garantizar la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, conforme lo prevé el artículo 228 de la Constitución Política. 2.- Objeto del conflicto. El objeto del presente conflicto radica en determinar cuál es la jurisdicción competente para conocer de la solicitud interpuesta por el señor FELIX NARANJO contra E.P.S. CRUZ BLANCA. 3.- Del caso en concreto. En el presente asunto, las pretensiones del demandante se centran en obtener el pago de las incapacidades médicas emitidas por su médico tratante desde diciembre de 2015 hasta la fecha de interposición de la solicitud, con ocasión del evento sucedido a su labor profesional como guarda de seguridad en establecimiento comercial. Pues bien, dentro de los documentos allegados al expediente, se destacan los siguientes medios probatorios: i) 13 Certificados de Incapacidades emitidos en formato de E.P.S. CRUZ BLANCA al paciente FELIX NARANJO los cuales dan cuenta de la prórroga de la incapacidad de origen “Enfermedad General” en

períodos comprendidos desde el 10 de diciembre de 2015 hasta el 22 de junio de 2016 (fls. 4 a 16 c.o.). ii) Certificado de aportes al Sistema de Seguridad Social desde enero del 2016 hasta junio del 2016 donde se especifica el pago de riesgos laborales a COLPATRIA ARP. (fls. 17 a 18 c.o.). Así las cosas, verificadas las pretensiones, hechos y pruebas expuestos en el libelo introductorio, no cabe duda que lo pretendido por el demandante, es el pago de las incapacidades médicas generadas entre diciembre de 2015 y junio del 2016 por enfermedad general, contemplada en el artículo 206 de la Ley 100 de 1993, por medio de la cual se creó el sistema de seguridad social integral, disposición que señala: “ARTICULO. 206.-Incapacidades. Para los afiliados de que trata el literal a) del artículo 157, el régimen contributivo reconocerá las incapacidades generadas en enfermedad general, de conformidad con las disposiciones legales vigentes. Para el cubrimiento de estos riesgos las empresas promotoras de salud podrán subcontratar con compañías aseguradoras. Las incapacidades originadas en enfermedad profesional y accidente de trabajo serán reconocidas por las entidades promotoras de salud y se financiarán con cargo a los recursos destinados para el pago de dichas contingencias en el respectivo régimen, de acuerdo con la reglamentación que se expida para el efecto.” (negrilla y subrayado de la Sala) Ahora bien, teniendo en cuenta que el objeto de la presente controversia es un asunto propio de la Seguridad Social Integral en Salud desarrollada por la Ley 100 de 1993, la jurisdicción también

especializada en orden a dirimir las controversias que se relacionen con esta materia, no es otra que la Jurisdicción Ordinaria en sus especialidades laboral y de seguridad social, atendiendo lo dispuesto en los numerales 4º (modificado por el artículo 622 de la Ley 1564 de 2012) y 5º de la Ley 712 de 2001, cuyo texto reza: “ARTICULO 2o. COMPETENCIA GENERAL. La Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social conoce de: (…)

4. Las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos.

Sin embargo, es importante señalar que la Ley 1122 de 2007, en su artículo 41 le otorgó a la Superintendencia Nacional de Salud funciones jurisdiccionales, este conocimiento será a petición de parte y a prevención, tal como se anuncia en tal disposición normativa y en los parágrafos 1º y 2º (modificado por el artículo 126 de la Ley 1438 de

1. de la misma, veamos:

“ARTÍCULO 41. FUNCIÓN JURISDICCIONAL DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD. <Artículo CONDICIONALMENTE exequible> Con el fin de garantizar la efectiva prestación del derecho a la salud de los usuarios del Sistema General de Seguridad Social en Salud y en ejercicio del artículo 116 de la Constitución Política, la Superintendencia Nacional de Salud podrá conocer y fallar en derecho, con

carácter definitivo y con las facultades propias de un juez, en los siguientes asuntos: (…) PARÁGRAFO 1o. La Superintendencia Nacional de Salud sólo podrá conocer y fallar estos asuntos a petición de parte. No podrá conocer de ningún asunto que por virtud de las disposiciones legales vigentes deba ser sometido al proceso de carácter ejecutivo o acciones de carácter penal. PARÁGRAFO 2o. <Parágrafo modificado por el artículo 126 de la Ley 1438 de 2011. El nuevo texto es el siguiente:> La función jurisdiccional de la Superintendencia Nacional de Salud se desarrollará mediante un procedimiento preferente y sumario, con arreglo a los principios de publicidad, prevalencia del derecho sustancial, economía, celeridad y eficacia, garantizando debidamente los derechos al debido proceso, defensa y contradicción.”. (negrilla y subrayado de la Sala). Circunstancia que coincide con los hechos del conflicto de marras, teniendo en cuenta que el demandante solicitó a prevención ante la Superintendencia de Salud el pago de sus incapacidades, adicionalmente sobre el tema ha expresado la Corte Constitucional en Sentencia T-862 del 2013, al revisar una acción de tutela en la cual reafirmó sus enseñanzas sobre la materia en los siguientes términos: “Con relación a la garantía de las prestaciones incluidas en los Planes Obligatorios de Salud, el legislador expidió la ley 1122 de 2007 modificada por la ley 1438 de 2011, por medio de las cuales se han realizado reformas al Sistema de Seguridad Social en Salud, otorgó facultades jurisdiccionales a la Superintendencia

Nacional de Salud para dirimir los conflictos que estén relacionados, entre otros, con “el reconocimiento y pago de las prestaciones económicas por parte de la EPS o del empleador”1. Así mismo, se estableció un mecanismo “preferente y sumario” para dirimir dichas controversias, el que cuenta con las siguientes características: (i) se inicia con una solicitud dirigida a la Superintendencia Nacional de Salud, en la cual se debe expresar con la mayor claridad, la causal que la motiva, el derecho que se considere violado, las circunstancias de tiempo, modo y lugar, así como el nombre y residencia del solicitante; (ii) la solicitud misma y su presentación no requiere de ninguna formalidad o autenticación, ni es necesario actuar mediante apoderado; (iii) puede ser presentada mediante memorial, telegrama u otro medio de comunicación que se manifieste por escrito, para lo cual la ley establece que se gozará de franquicia; (iv) en el trámite del procedimiento jurisdiccional prevalece la informalidad y la Superintendencia debe ordenar las medidas provisionales que considere pertinentes para lograr la efectiva protección del usuario; (v) dentro de los diez (10) días siguientes a la solicitud, la Superintendencia dictará fallo, el cual se notificará por telegrama o por otro medio expedito que asegure su cumplimiento; (vi) dentro de los tres días siguientes a su notificación, el fallo podrá ser impugnado. 1 Art 41 de la Ley 1122 de 2007, modificado y adicionado por el artículo 126 de la ley 1438 de 2011. Con el fin de garantizar la efectiva prestación del derecho a la salud de los usuarios del Sistema General de Seguridad Social en Salud y en ejercicio del artículo 116 de la Constitución Política, la

Superintendencia Nacional de Salud podrá conocer y fallar en derecho, con carácter definitivo y con las facultades propias de un juez, en los siguientes asuntos: a) Cobertura de los procedimientos, actividades e intervenciones del plan obligatorio de salud cuando su negativa por parte de las entidades promotoras de salud o entidades que se les asimilen, ponga en riesgo o amenace la salud del usuario; b) Reconocimiento económico de los gastos en que haya incurrido el afiliado por concepto de atención de urgencias en caso de ser atendido en una IPS que no tenga contrato con la respectiva EPS cuando haya sido autorizado expresamente por la EPS para una atención específica y en caso de incapacidad, imposibilidad, negativa injustificada o negligencia demostrada de la Entidad Promotora de Salud para cubrir las obligaciones para con sus usuarios; c) Conflictos que se susciten en materia de multiafiliación dentro del Sistema General de Seguridad Social en Salud; d) Conflictos relacionados con la libre elección que se susciten entre los usuarios y las aseguradoras y entre estos y las prestadoras de servicios de salud y conflictos relacionados con la movilidad dentro del Sistema General de Seguridad Social en Salud. e) Sobre las prestaciones excluidas del Plan de Beneficios que no sean pertinentes para atender las condiciones particulares del individuo; f) Conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud; g) Conocer y decidir sobre el reconocimiento y pago de las prestaciones económicas por parte de las EPS o del empleador”. En este punto, es acertado recordar lo dicho por la Corte2 al revisar la constitucionalidad de dicho mecanismo, allí se dijo que cuando la

Superintendencia Nacional de Salud, conozca de los asuntos relacionados “con la cobertura, actividades e intervenciones del plan Obligatorio de Salud, y falle en derecho, en modo alguno se estará desplazando al juez de tutela, pues la competencia de este último es residual y subsidiaria, mientras que la de la Superintendencia será principal y prevalente”. Sin que lo anterior implique que la acción de tutela no esté llamada a proceder como “mecanismo transitorio”, en caso de inminencia consumación de un perjuicio irremediable, o cuando en la práctica y en un caso concreto, las competencias judiciales de la Superintendencia resulten ineficaces para amparar el derecho fundamental cuya protección se invoca, pues entonces las acciones ante esa entidad no desplazarán la acción de tutela, que resultará siendo procedente.”3, también señaló que no basta con garantizar la existencia de un mecanismo judicial idóneo para proteger la defensa de los derechos fundamentales afectados, pues en cada caso concreto se hace imperioso evaluar la eficacia del mismo frente a las hechos que se presentan. Importante es señalar que para la Corte la preferencia del mecanismo con que cuenta la Superintendencia para reclamar está dada, siempre que los hechos no evidencien un riesgo contra la vida, la salud o la integridad de las personas, caso en el cual procedería la tutela, sin embargo, advierte que “las dos vías tienen vocación de prosperar, porque de lo contrario se estaría desconociendo la teología de ambos procedimientos, los cuales buscan otorgarle a los ciudadanos una protección inmediata cuando sus derechos fundamentales están siendo desconocidos”.4

El pago de incapacidades se enmarca dentro de las prestaciones económicas y sociales, sustituyen el salario durante el tiempo que dure la misma, y pueden tener origen en una enfermedad general o profesional del trabajador, así como por un accidente laboral. Se ha dicho que su creación en el Sistema de Seguridad Social procura a su vez la satisfacción de múltiples derechos fundamentales, entre los que se encuentran el derecho a la salud, el mínimo vital, y la 2 Ver T-004 de 2013 3 C-119 de 2008 4 Ver Sentencia: T-316A/13 seguridad social, de tal suerte que ante la negativa de una EPS, para reconocer y pagar las incapacidades es deber de la autoridad judicial analizar o advertir si se halla ante la vulneración de algunos de los mencionados derechos.”5. (negrilla y subrayado de la Sala). De lo anterior, se colige que al haberse otorgado competencia a la Superintendencia Nacional de Salud de carácter recurrente más no privativa, es el actor quien puede escoger si realiza su reclamación ante esa autoridad o acude a la Jurisdicción Ordinaria en sus especialidades laboral y de seguridad social especialidad laboral. Al punto, la Corte Constitucional al pronunciarse sobre el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 (modificado por el artículo 126 de la Ley 1438 de 2011), estableció en sentencias C-117 de 2008 y C-119 de 2008, que la competencia jurisdiccional atribuida a la Superintendencia Nacional de Salud se ejerce a prevención respecto de los jueces laborales y de seguridad social del circuito; razón por la cual, ésta autoridad sólo podrá fallar asuntos a petición de parte por lo cual en el caso que se

analiza el señor FELIX NARANJO fue quien interpuso la solicitud ante la Supersalud y por ende dicha autoridad jurisdiccional es la llamada a conocer. Por lo anteriormente expuesto, se remitirán las diligencias a la SUPERINTENDENCIA DELEGADA PARA LA FUNCIÓN JURISDICCIONAL Y DE CONCILIACIÓN DE LA 5 CORTE CONSTITUCIONAL , SENTENCIA T-862 del 2013, M.P. Dr. ALBERTO ROJAS RÍOS SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD, para que asuma el conocimiento del presente asunto. En mérito de lo expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus facultades constitucionales y legales. RESUELVE PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto negativo de competencia suscitado

entre la SUPERINTENDENCIA DELEGADA PARA LA FUNCIÓN

JURISDICCIONAL Y DE CONCILIACIÓN DE LA

SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD y el JUZGADO PRIMERO LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ, en el sentido de asignar el conocimiento al primero de los mencionados. SEGUNDO.- REMITIR el expediente a conocimiento de la SUPERINTENDENCIA DELEGADA PARA LA FUNCIÓN JURISDICCIONAL Y DE CONCILIACIÓN DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD y copia de la presente providencia al JUZGADO PRIMERO LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ para su información.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE

PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Presidente

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ MAGDA VICTORIA ACOSTA WALTEROS

Vicepresidenta Magistrada

FIDALGO JAVIER ESTUPIÑAN CARVAJAL MARÍA LOURDES HERNÁNDEZ

MINDIOLA

Magistrado Magistrada

CAMILO MONTOYA REYES JULIO CÉSAR VILLAMIL HERNÁNDEZ

Magistrado Magistrado

YIRA LUCIA OLARTE ÁVILA

Secretaria Judicial