CSDJ - F11001010200020170215300ADJUNTA20180615101150-2018

CONFLICTO NEGATIVO / Jurisdicción Ordinaria Laboral / Jurisdicción Contencioso Administrativa. Conflicto de competencia negativo entre jurisdicciones, suscitado entre el JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE CARTAGENA y el JUZGADO SEGUNDO LABORAL DEL CIRCUITO DE LA MISMA CIUDAD, en relación con la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, instaurada a través de apoderado de ECOPETROL S.A contra LA

NACIONMINISTERIO DEL TRABAJO-DIRECCION TERRITORIAL DE

BOLÍVAR Se asigna a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa.

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D.C., catorce (14) de junio de dos mil dieciocho (2018)

Magistrada Ponente: Dra. JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ.

Radicación No. 110010102000201702153 00 (14587-33) Aprobado según Acta de Sala No. 52 ASUNTO Procede la Sala a resolver el conflicto de competencia negativo entre jurisdicciones, suscitado entre el JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE CARTAGENA y el JUZGADO SEGUNDO LABORAL DEL CIRCUITO DE LA MISMA CIUDAD, en relación con la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, instaurada a través de apoderado de ECOPETROL contra LA

NACIÓN-MINISTERIO DEL TRABAJO-DIRECCIÓN TERRITORIAL

DE BOLÍVAR.

ANTECEDENTES RELEVANTES

1.- El 19 de diciembre de 2014, el apoderado judicial de ECOPETROL S.A, presentó medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho contra LA NACIÓNMINISTERIO DEL TRABAJODIRECCIÓN TERRITORIAL DE BOLÍVAR, en aras de que se declare la nulidad de las Resoluciones No. 797 de 29 de noviembre de 2013, “por medio de la cual se impone una sanción a Ecopetrol S.A”., Resolución No. 021, “por medio de la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto por Ecopetrol S.A”, y la No. 186 de 5 de mayo de 2014 “mediante la cual se resuelve el recurso de apelación interpuesto por Ecopetrol S.A.” expedidas por el Director Territorial Bolívar del Ministerio del Trabajo. El actor solicitó en su libelo, se reduzca la multa aplicando para el efecto los principios de razonabilidad y proporcionalidad que gobiernan la graduación de las sanciones y a título de restablecimiento se le reembolse el mayor valor pagado por la sanción impuesta, luego de haberse ésta graduado y reducido en su monto, suma que deberá ser indexada. Destacó el demandante que las mencionadas Resoluciones, expedidas dentro de la investigación administrativa laboral iniciada por la Unión Sindical Obrera de la Industria de Petróleo “USO” en contra de Ecopetrol expediente con radicación 0378-2012, el Ministerio de Trabajo-Dirección Territorial de Bolívar impuso a ECOPETROL S.A. una sanción pecuniaria de 100 salarios mínimos legales mensuales

vigentes equivalente a la suma de $ 58.950.000.(folios 1-15 del c.o.). 2.- Arribada la actuación al JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE CARTAGENA, este despacho judicial mediante auto del 15 de diciembre de 2016, declaró su falta de jurisdicción para conocer del presente asunto recalcando lo indicado en el artículo 2 numeral 1 de la Ley 712 de 2011, que establece: “ARTÍCULO 2º.. Competencia general. La jurisdicción ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social conoce de: 1. Los conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo. (….).” En ese orden de ideas, los jueces laborales, conocerán de las controversias relativas a situaciones derivadas del contrato de trabajo directa o indirectamente, como es el caso de la referencia, donde se discute el máximo de horas a la semana que debe laborar un trabajador, especialmente las situaciones que se dieron con las personas que motivaron la imposición de las sanciones impuestas a la empresa demandante por el Ministerio de Trabajo, concluyendo que dicho procedimiento especial le compete a la Jurisdicción ordinaria Laboral. Por lo anterior, dispuso declarar la falta de competencia para conocer del proceso, ordenando su remisión a la oficina judicial de Jurisdicción Ordinaria, para ser asignada a los Juzgados Laborales del Circuito de Cartagena, por ser los competentes. (fls.523 -526 del c.o.). 3.- Correspondió por reparto el proceso, al JUZGADO SEGUNDO

LABORAL DEL CIRCUITO DE CARTAGENA, Despacho que en

proveído del 23 de mayo de 2017, propuso el conflicto negativo de jurisdicción para conocer de la litis referenciada, al considerar que: “En el presente asunto la demanda va dirigida contra la NaciónMinisterio del Trabajo-Dirección Territorial Bolívar, entidad claramente estatal, lo que de plano determina la competencia a la Jurisdicción Administrativa. Aunado a lo anterior, el conflicto no se genera directa o indirectamente de un contrato laboral de carácter particular, no se pretende la declaratoria de una relación laboral, por el contrario se persigue la declaratoria de nulidad de actos administrativos.”. Basándose en lo anterior, dicho Juzgado resolvió declararse incompetente para conocer del proceso, y proponer el conflicto de competencias suscitado, ante esta Colegiatura, para lo de su competencia (fls. 479 vuelto del c.o.).

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1.- Competencia. De conformidad con las atribuciones consagradas en el numeral 6º del artículo 256 de la Constitución Política, en armonía con el numeral 2 del artículo 112 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria es competente para dirimir conflictos de competencia que se susciten entre distintas jurisdicciones y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales, salvo las consagradas en el numeral 3º del artículo 114 de la Ley 270 de 1996. Y si bien, en razón a la entrada en vigencia del Acto Legislativo No. 02 de 2015, se adoptó una reforma a la Rama Judicial, denominada

“equilibrio de poderes”, en lo atinente al Consejo Superior de la Judicatura, literalmente en el parágrafo transitorio primero del artículo 19 de la referida reforma constitucional, enunció: “(…) Los actuales Magistrados de las Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”. En el mismo sentido, la Sala Plena de la Corte Constitucional en Autos 278 del 9 de julio y 372 del 26 de agosto de 2015, al pronunciarse respecto a la competencia para conocer conflictos de jurisdicciones, decantó el alcance e interpretación de la entrada en vigencia del referido Acto Legislativo No. 02 de 2015, concluyendo que en relación a las funciones que se encontraban a cargo de esta Sala, las modificaciones introducidas quedaron distribuidas de la siguiente manera: (i) la relacionada con el ejercicio de la jurisdicción disciplinaria, pasó a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial, órganos creados en dicha reforma (artículo 19), y (ii) la relacionada con dirimir los conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones, fue asignada a la Corte Constitucional (artículo 14). En cuanto hace al conocimiento de las acciones de tutela, como ya se mencionó, el parágrafo del artículo 19 dispuso expresamente que “la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las 5 Comisiones Seccionales de Disciplina Judiciales no serán competentes para conocer de acciones de tutela”. Reiteró la Corte Constitucional que en relación a las funciones

jurisdiccionales del Consejo Superior de la Judicatura, lo decidido en el Acto legislativo 02 de 2015, así: “los actuales Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”, en consecuencia, conforme las medidas transitorias previstas en el Acto Legislativo 002 de 2015, estimó la Guardiana de la Constitución que hasta tanto los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no se posesionen, los Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura deben continuar en el ejercicio de sus funciones, lo cual significa que actualmente esta Colegiatura conserva sus competencias, es decir, se encuentra plenamente habilitada para ejercer, no sólo la función jurisdiccional disciplinaria, sino también, para dirimir los conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones y para conocer de acciones de tutela. Entendida la jurisdicción como la función del Estado de administrar justicia, y la competencia, como la facultad que tiene el juez o el Tribunal para ejercer, por autoridad de la ley en determinado asunto. Así tenemos por regla general, el conflicto se presenta cuando dos o más funcionarios investidos de competencia, se disputan el conocimiento de un proceso, bien porque ambos funcionarios estiman es de su conocimiento, caso en el cual será positivo; o por considerar no corresponderle, caso en el que será negativo, y para que éste se estructure o proceda, es necesario se presenten los siguientes presupuestos:

1. Que el funcionario judicial esté tramitando determinado proceso.

2. Que surja disputa entre el funcionario que conoce el caso y otro u otros acerca de quién debe conocerlo.

3. Que el proceso se halle en trámite, esto es, que no haya sido fallado.

Por otra parte, y previo a analizar el asunto objeto de estudio, es necesario precisar que en los pronunciamientos de esta Colegiatura, han de desarrollarse los principios rectores los cuales enmarcan una adecuada administración de justicia, en la búsqueda de la eficiencia y eficacia de la función judicial, pues estos pueden generar variaciones en el trámite de los conflictos de jurisdicción y competencia puestos a conocimiento de esta Colegiatura, en aras de prever actualmente un trámite expedito y ágil en orden a lograr la eficiencia en el ejercicio de la función judicial tal como lo contempló el principio constitucional consignado en el artículo 2° Superior, veamos: “Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia NACIONAL, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los

particulares.” En ese orden de ideas y en procura de materializar tal principio, se ceñirá la Sala a pronunciarse sobre el tema propuesto a su consideración en el entendido de que lo pretendido es definir a quién corresponde la competencia para conocer de determinado proceso judicial, esto es, el verdadero acceso a la administración de justicia, teniendo en cuenta que esta Colegiatura es el órgano constitucional encargado para dirimir este tipo de conflictos, y en aras de garantizar el principio de economía procesal, dada la trascendencia social del litigio traído en autos, por consiguiente, se procederá a analizar el sub lite y tomar una decisión de fondo en la cual se esclarezcan los hechos objeto de la controversia, y así garantizar la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, conforme lo prevé el artículo 228 de la Constitución Política cuyo texto legal es del siguiente tenor: “La Administración de Justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial. (…)” 2.- Objeto del conflicto. El objeto del presente conflicto radica en determinar a cuál jurisdicción compete el conocimiento del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que a través de apoderado judicial, incoó LA SOCIEDAD COLOMBIANA DE PETRÓLEOS S.A.- ECOPETROL S.A. contra LA NACIÓN-MINISTERIO DE TRABAJODIRECCIÓN TERRITORIAL DE BOLÍVAR. 3.- Caso concreto. El presente conflicto negativo se originó con la presentación del medio

de control, Nulidad y Restablecimiento del Derecho, instaurado el día 19 de diciembre de 2014, por el apoderado judicial LA SOCIEDAD COLOMBIANA DE PETRÓLEOS S.A. ECOPETROL S.A. contra LA NACIÓN-MINISTERIO DE TRABAJO-DIRECCIÓN TERRITORIAL DE BOLÍVAR, en aras de obtener la declaratoria de nulidad de las Resoluciones No. 797 de 29 de noviembre de 2013, “por medio de la cual se impone una sanción a Ecopetrol S.A”., Resolución No. 021, “por medio de la cual se resuelve el recurso de reposición interpuesto por Ecopetrol S.A”, y la No. 186 de 5 de mayo de 2014 “mediante la cual se resuelve el recurso de apelación interpuesto por Ecopetrol S.A.” expedidas por el Director Territorial Bolívar del Ministerio del Trabajo, por medio de las cuales fue sancionado al accionante con la imposición de una multa equivalente a 100 salarios mínimos legales mensuales vigentes, por parte de la entidad demandada. Como primera medida, debemos anotar que el suscitado medio de control, fue interpuesto el 15 de diciembre de 2012, que de acuerdo con el artículo 308 de la ley 1437 de 2011, desde esa fecha se encuentra vigente el CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, norma con la que se resolverá la presente controversia, y que a la letra reza: “Artículo 308. Régimen de transición y vigencia. El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012. Este Código sólo se

aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia. Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior.”. Ahora bien, el asunto de autos tiene su génesis en la nulidad de unos decisiones administrativas proferidas por el Ministerio del Trabajo en ejercicio de su facultad para ejercer, en el marco de sus competencias, la prevención, inspección, control y vigilancia del cumplimiento de las normas sustantivas y procedimentales en materia de trabajo y empleo, e imponer las sanciones establecidas en el régimen legal vigente, mediante el cual se le impuso a ECOPETROL S.A una multa consistente en 100 salarios mínimos legales mensuales vigentes. De lo referido en precedencia, se observa que la entidad accionante, ECOPETROL S.A, fue creada mediante la Ley 165 de 1948, y con la Ley 1118 del 27 de diciembre de 2006 modificó la naturaleza jurídica de la empresa, quedando como una “Sociedad de Economía Mixta, de carácter comercial, organizada bajo la forma de sociedad anónima, del orden nacional, vinculada al Ministerio de Minas y Energía y se denominará ECOPETROL S.A. En adelante, y para fines de este documento, también se le denominará “LA SOCIEDAD”. De otra parte, el Ministerio del Trabajo corresponde a una entidad del orden Nacional, adscrita a la rama ejecutiva del sector central y

descentralizado por servicios, según lo dispuso el legislador en el artículo 38 de la Ley 489 de 1998: “Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”, que reza: “Artículo 38. Integración de la Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional. La Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional, está integrada por los siguientes organismos y entidades:

1. Del Sector Central: a) La Presidencia de la República; b) La Vicepresidencia de la República; c) Los Consejos Superiores de la administración; d) Los ministerios y departamentos administrativos (…)” En suma, se cuenta con una litis conformada por una entidad de economía mixta y otra con carácter de pública, sin embargo este elemento no constituye un factor determinante para la definición de competencia, toda vez que debe atender la razón misma de la pretensión la cual versa en la declaratoria de nulidad de unos actos administrativos emitidos por una entidad pública en ejercicio de una faculta propia del derecho administrativo sancionador.

Como bien se observa de las pretensiones, Ecopetrol solicita a la Judicatura que se modifique la tasación de la sanción impuesta como resultado del proceso de investigación en materia de trabajo y empleo No. 0378-2012, que si bien se relaciona con cuestiones netamente laborales de su personal subordinado, lo cierto es que el medio de

control de nulidad y restablecimiento del derecho está dirigido contra el resultado mismo del referido proceso de investigación adelantado por el Ministerio de Trabajo de los asuntos individuales y colectivos en el sector privado y de derecho colectivo del trabajo del sector público1, sin controvertir en nada las motivaciones laborales que se plasmaron en las Resoluciones, esto en razón a la facultad o potestad administrativa en materia laboral que ostenta el Ministerio, autoridad que finalmente 1 Ley 1610 de 2013, artículo 1 emitió su juicio mediante una decisión que a todas luces constituye en un verdadero acto administrativo. Al respecto, la honorable Corte Constitucional en sentencia C – 030 de 2012, M.P. LUIS ERNESTO VARGAS SILVA, adiada el 1 de febrero de 2012, indicó respecto a la potestad sancionadora de la administración pública, al señalar: “La potestad sancionadora de la administración se justifica en cuanto se orienta a permitir la consecución de los fines del Estado, a través de “otorgarle a las autoridades administrativas la facultad de imponer una sanción o castigo ante el incumplimiento de las normas jurídicas que exigen un determinado comportamiento a los particulares o a los servidores públicos, a fin de preservar el mantenimiento del orden jurídico como principio fundante de la organización estatal (C.P. arts. 1°, 2°, 4° y 16)”. En el ámbito específico del derecho disciplinario, la potestad sancionadora de la administración se concreta en la facultad que se le atribuye a los entes

públicos de imponer sanciones a sus propios funcionarios, y su fundamento constitucional se encuentra en múltiples normas de orden superior, tales como los artículos 1º, 2º, 6º, 92, 122, 123, 124, 125, 150-2, 209 y 277 de la Carta Política.” Con lo anterior, encuentra la Sala que la tanto la jurisprudencia como la ley le ha otorgado un tratamiento diferencial a este tipo de litigios, entorno a actuaciones sancionatorias, esto ocurre en razón a esa potestad sancionatoria que tiene el Estado para ello, y que se encuentra en cabeza del Estado a través de sus diferentes entidades públicas, con lo cual estos procedimientos administrativos, que en le caso de autos terminan con la emisión de verdaderos actos administrativos que tiene su control ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. En suma, considera esta Colegiatura que frente a este tipo de asuntos, el juez competente para conocer a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de los actos administrativos que imponen sanciones administrativas, que en el caso de autos el Ministerio del Trabajo dio estricto cumplimiento al procedimiento definido en la Ley 1610 de 2013, con lo cual el Juez de lo Contencioso Administrativo es el competente para conocer del asunto de autos. Así las cosas, y teniendo en cuenta las observaciones anteriores, ha de precisarse como el legislador a partir de la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011, definió en el artículo 104, que: “La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo

dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.”, con lo cual se habilita el medio de control contenido en el artículo 138 del C.P.A.C.A., con la cual el actor controvierte la sanción administrativa impuesta por ECOPETROL S.A., que a la letra reza: “Artículo 138. Nulidad y restablecimiento del derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior. Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel.” Así las cosas, considera esta Colegiatura que el competente para conocer del asunto de marras es la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, representada en esta ocasión, por el JUZGADO

SEGUNDO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE CARTAGENA.

En mérito de lo expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus atribuciones legales y constitucionales, R E S U E L V E PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE CARTAGENA y el JUZGADO SEGUNDO LABORAL DEL CIRCUITO DE LA MISMA CIUDAD, en el sentido de asignar el presente asunto a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, representada el primero de los juzgados enunciados, de conformidad con la parte motiva de este proveído.

SEGUNDO: REMITIR el asunto al JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE CARTAGENA, para su conocimiento y al JUZGADO SEGUNDO LABORAL DEL CIRCUITO DE LA MISMA CIUDAD para su información.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.

PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Presidente

FIDALGO JAVIER ESTUPIÑAN CARVAJAL MAGDA VICTORIA ACOSTA WALTEROS

Vicepresidente Magistrada

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ MARÍA LOURDES HERNÁNDEZ MINDIOLA

Magistrada Magistrada

CAMILO MONTOYA REYES

Magistrado

YIRA LUCIA OLARTE ÁVILA

Secretaria Judicial