CSDJ - F1100101020002017022480020180220152630-2018

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá. D.C., 12 de febrero de dos mil dieciocho Magistrado Ponente: Dr. FIDALGO JAVIER ESTUPIÑÁN CARVAJAL Radicado. 110010102000201702248 00

Aprobado en Sala: No. 8 de la misma fecha OBJETO DEL PRONUNCIAMIENTO Procede la Sala a resolver el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el JUZGADO DIECISÉIS LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ, y el JUZGADO SESENTA Y UNO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ- SECCIÓN TERCERA-, por el conocimiento del proceso ordinario laboral interpuesta por la ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD – SALUD TOTAL EPS, contra la NACIÓNMINISTERIO DE SALUD Y

PROTECCIÒN SOCIALCONSORCIO SAYP 2011 Y LA UNIÓN TEMPORAL NUEVO

FOSYGA.

ANTECEDENTES PROCESALES

1. El 15 de noviembre de 2016, la Entidad Promotora de Salud - Salud Total EPS-, por intermedio de apoderado judicial, presentó ante el Juez Laboral acción ordinaria laboral por concepto de servicios de educación especial que se encuentran por fuera de las coberturas del POS, cuyas pretensiones son las siguientes:  Que se declare que Salud Total EPS, prestó a través de IPS los servicios NO POS denominado como “SERVICIOS DE EDUCACIÓN ESPECIA” a sus usuarios, en estricto cumplimiento de lo contenido en fallos de tutela y lo autorizó vía Comité

Técnico Científico, los cuales se detallan en las 43 solicitudes de recobro.  Que se declare que las demandadas no reembolsaron el 100% de los valores asumidos por la EPS con ocasión a la prestación del servicio que se relaciona en las declaraciones y que ascienden a la de $41.988.628.  Que se declare que Salud Total EPS incurrió con sus recursos propios en gastos administrativos correspondientes a la gestión administrativa desplegada para adelantar República de Colombia Rama Judicial

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M.P. DR. Fidalgo Javier Estupiñán Carvajal. Radicado 110010102000201702248 - 00

Asigna competencia: Jurisdicción Ordinaria _________________________________________________________________________________________ la solicitud de reclamación de pago de los recobros en vía judicial y que corresponde al 10% del valor de los recobros NO POS equivalente a la suma de $4.198.862. 2.- Sometida a reparto le correspondió conocer del proceso al JUZGADO DIECISEIS LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ, mediante proveído del 29 de marzo de 2017, resolvió rechazar la presente demanda al indicar que, “el conflicto presentado entre la empresa promotora de salud y las entidades encargadas de pagar los recobros efecuados a las cuentas del Fosyga, es decir, en contra de entidades que no administran ni prestan servicios de salud, ni tiene carácter de afiliados ni empleados, sino que giran los dineros para los tratamientos y medicamentos que prestan las EPS a sus afiliados y que no se

encuentran cubiertos por el POS o por la UPC, específicamente la Nación, a través de los fondos fiduciarios creados con ese fin, como lo es el FOSYGA. Sobre el punto anterior, es claro que en razón al factor de competencia y según lo dispuesto en la citada norma el juez laboral conoce de las controversias relativas a la prestacion de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados o beneficiarios o usuarios, los empladores y las entidades administradoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos. Luego entonces, la competencia en el asunto que aquí se ventila no es de conocimiento del juez laboral, ya que sobre el punto en cuestión se ha manifestado la Corte Constitucional en sentencia C-1027 del 2002 al pronunciarse sobre la competencia de la jurisdicción laboral en asuntos relacionados con seguridad social. (…). Mencionó que, en consecuencia con lo anterior, carecía de competencia para conocer del presente proceso.

3. Allegado el expediente a la Jurisdicción Adminsitrativa, le correspondió por reparto al JUZGADO SESENTA Y UNO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ – SECCIÓN TERCERA-, quien mediante auto de fecha 11 de julio de 2017, declaró su falta de competencia al indicar que ”la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura ya decantó en su totalidad el conflicto de competencia presentado en los asuntos relativos a los recobros judiciales generados dentro del Sistema de Segurdidad Social.

Indicó que “la Jurisdicción Contenciosa Administrativa no es la competente para conocer del asunto de la referencia habida cuenta que la especialidad del tema a tratar se enmarca

dentro de las controversias derivadas del Sistema de Seguridad Social en donde se pretende el pago por los gastos e que incurrió por los gastos en que incurrió por los servicios 2 República de Colombia Rama Judicial

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Asigna competencia: Jurisdicción Ordinaria _________________________________________________________________________________________ presentados por Salud Total EPS, a causa de la prestación del servicio de salud a diferentes usuarios, los cuales fueron reclamados a la entidad demandada a través del procedimiento administrativo especial de recobro y que fueron negados.

De lo anterior se colige que se carece de jurisdicción y competencia para conocer del asunto y como quiera que el numeral 6 del artículo 256 de la Constitución Política y el numeral 2 del artículo 112 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia establecen que la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura es el órgano constitucional competente para dirimir conflictos de competencia que se susciten entre distintas jurisdicciones, este despacho en aras de evitar futuras nulidades y afectar el trámite de este proceso, ordenará la remisión del proceso de la referencia.”. (Sic). CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia. Es necesario aclarar que si bien es cierto, el Acto Legislativo 02 del 1° de julio de 2015, modificó el Capítulo 7 del Título VII de la Constitución Política, suprimiendo el Consejo Superior de la Judicatura, también lo es que en sus artículos 18 y 19,

establecieron unas medidas transitorias con el fin de garantizar la continuidad en el ejercicio de las funciones que se encontraban a su cargo. En este sentido, estipuló que “Los actuales Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”. Aunado a lo anterior, la Sala Plena de la Corte Constitucional en Auto 278 del 9 de julio de 2015, analizando este aspecto, consideró: “De acuerdo con las medidas transitorias previstas en el Acto Legislativo 002 de 2015, cabe entender que, hasta tanto los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no se posesionen, los magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura deben continuar en el ejercicio de sus funciones. Ello significa que, actualmente, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura conserva sus competencias, es decir, se encuentra plenamente habilitada para ejercer, no sólo la función jurisdiccional disciplinaria, sino también, para dirimir los conflictos de competencia que surjan 3 República de Colombia Rama Judicial

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Asigna competencia: Jurisdicción Ordinaria _________________________________________________________________________________________ entre las distintas jurisdicciones y para conocer de acciones de tutela”1 (resaltado nuestro).

En consecuencia, como en la actualidad esta Sala conserva sus funciones y competencias, se encuentra facultada para emitir la decisión que en derecho corresponda en el presente asunto. Entendida la jurisdicción como la función del Estado de administrar justicia, y la competencia, como la facultad que tiene el juez o el Tribunal para ejercer, por autoridad de la ley en determinado asunto. Así tenemos por regla general, el conflicto se presenta cuando dos o más funcionarios investidos de competencia, se disputan el conocimiento de un proceso, bien porque ambos funcionarios estiman es de su conocimiento, caso en el cual será positivo; o por considerar no les corresponde, evento en el cual será negativo, y para que éste se estructure o proceda, es necesario se presenten los siguientes presupuestos:

1. Que el funcionario judicial esté tramitando determinado proceso.

2. Que surja disputa entre el funcionario que conoce el caso y otro u otros acerca de quién debe conocerlo.

3. Que el proceso se halle en trámite, esto es, que no haya sido fallado.

Ahora bien, previo analizar el asunto objeto de estudio, es necesario precisar que en los pronunciamientos de esta Colegiatura, han de desarrollarse los principios rectores los cuales enmarcan una adecuada administración de justicia, en la búsqueda de la eficiencia y eficacia de la función judicial, los cuales pueden generar variaciones en el trámite de los conflictos de jurisdicción y competencia puestos a conocimiento de esta Colegiatura, en aras de prever actualmente un trámite expedito y ágil en orden a lograr la eficiencia en el ejercicio de la función judicial tal como lo contempló el principio constitucional consignado en el artículo 2° Superior, veamos:

1 Magistrado Sustanciador Luis Guillermo Guerrero Pérez. 4 República de Colombia Rama Judicial

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Asigna competencia: Jurisdicción Ordinaria _________________________________________________________________________________________ “Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.” En consecuencia con lo anterior y en aras de materializar tal principio, se ceñirá la Sala a pronunciarse sobre el tema propuesto a su consideración en el entendido de que lo pretendido es definir a quién corresponde la competencia para conocer de determinado proceso judicial, esto es, el verdadero acceso a la administración de justicia, teniendo en cuenta que esta Colegiatura es el órgano constitucional encargado para dirimir este tipo de conflictos, y en aras de garantizar el principio de economía procesal, dada la trascendencia

social del litigio traído en autos, por consiguiente, se procederá a analizar el sub lite y tomar una decisión de fondo en la cual se esclarezcan los hechos objeto de la controversia, y así garantizar la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, conforme lo prevé el artículo 228 de la Constitución Política cuyo texto legal es del siguiente tenor: “La Administración de Justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial. (…)” Problema Jurídico.- Se circunscribe a establecer si, en atención a la demanda instaurada a través de apoderado, promovió la entidad por el conocimiento del proceso Ordinario Laboral interpuesta por la ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD – SALUD TOTAL contra la NACIÓNMINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL, CONSORCIO SAYP 2011 Y LA UNIÓN TEMPORAL NUEVO FOSYGA la competencia debe ser atribuida al Juzgado Dieciséis Laboral del Circuito de Bogotá, o por el contrario al Juzgado Sesenta y Uno Administrativo del Circuito De Bogotá- Sección Tercera5 República de Colombia Rama Judicial

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Asigna competencia: Jurisdicción Ordinaria _________________________________________________________________________________________ Caso Concreto.- Lo constituye el conflicto negativo de competencias suscitado entre el JUZGADO DIECISÉIS

LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ, y el JUZGADO SESENTA Y UNO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ- SECCIÓN TERCERA, con ocasión a la demanda, que a través de apoderado promovió la ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD – SALUD TOTAL EPS contra la NACIÓNMINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÒN SOCIAL, CONSORCIO SAYP 2011 Y LA UNIÓN TEMPORAL NUEVO FOSYGA, donde la actora solicita se declare que Salud Total EPS, prestó a través de IPS los servicios NO POS denominado como “SERVICIOS DE EDUCACIÓN ESPECIA” a sus usuarios, en estricto cumplimiento de lo contenido en fallos de tutela y lo autorizó vía Comité Técnico Científico, los cuales se detallan en las 43 solicitudes de recobro; de igual forma, se declare que las demandadas no reembolsaron el 100% de los valores asumidos por la EPS con ocasión a la prestación del servicio que se relaciona en las declaraciones y que ascienden a la de $41.988.628; no obstante que la actora incurrió con sus recursos propios en gastos administrativos correspondientes a la gestión administrativa desplegada para adelantar la solicitud de reclamación de pago de los recobros en vía judicial y que corresponde al 10% del valor de los recobros NO POS equivalente a la suma de $4.198.862). Como punto de partida se recordará que la función de Administrar Justicia es aquella ejercida por los Jueces de la República conforme a la Constitución y la Ley, y que teniendo en cuenta los denominados factores de competencia, se distribuye entre las diferentes

jurisdicciones. De igual manera que la competencia se define como la facultad que tiene el Juez o el Tribunal para ejercer por autoridad de la ley en determinado asunto. Es así como la Corte Constitucional2 precisamente sobre el tema de la competencia refirió: “… debe tener las siguientes calidades: legalidad, pues debe ser fijada por la ley; imperatividad, lo que significa que no es derogable por la voluntad de las partes; inmodificabilidad porque no se puede variar en el curso de un proceso (perpetuatio jurisdictionis); la indelegabilidad, ya que no puede ser delegada por quien la detenta; y es de orden público puesto que se funda en principios de interés general…” Providencia en la que igualmente se refirió: 2 Sentencia C655 del 3 de Diciembre de 1997 M.P. Dr. Carlos Gaviria Díaz. 6 República de Colombia Rama Judicial

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Asigna competencia: Jurisdicción Ordinaria _________________________________________________________________________________________ “La competencia se fija de acuerdo con los distintos factores a saber: la naturaleza o materia del proceso y la cuantía (factor objetivo), la calidad de las partes que intervienen en el proceso

(factor subjetivo), la naturaleza de la función que desempeña el funcionario que debe resolver el proceso (factor funcional), el lugar donde debe tramitarse el proceso (factor territorial), el factor de conexidad…” En reiteradas oportunidades esta Corporación en materia de conflictos de

competencia, ha expresado lo siguiente: “Concepto jurídico de jurisdicción. En sentido propio se define como la soberanía del Estado, ejercida por conducto de una de sus ramas del poder público, destinada a la administración de justicia, con el fin de satisfacer intereses generales y, en particular, de aplicar el derecho material a un caso particular y concreto, caracterizándose por ser general, exclusiva, permanente e independiente; dividiéndose para su funcionamiento de acuerdo a la pretensión reclamada. Entonces tenemos que, el conflicto se presenta cuando dos o mas funcionarios investidos de competencia de distinta jurisdicción, se disputan el conocimiento de un proceso, bien por considerar, que no les corresponde, evento en el cual será negativa o por que estiman ambas que es de su incumbencia, caso en el cual será positiva, es así como para su configuración es preciso que se den varios presupuestos.

1. Que el funcionario judicial esté tramitando determinado proceso.

2. Que surja disputa entre el funcionario que conoce y otro u otros acerca de quien debe conocerlo.

3. Que el proceso se halle en trámite, esto es que no haya sido fallado.

4. Que los funcionarios entre quienes se disputan formen parte de distinta jurisdicción”3.

Definido lo anterior, y analizando lo argumentado por los funcionarios de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa y Ordinaria Laboral, en el acápite de antecedentes procesales, 3 7 República de Colombia Rama Judicial

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Asigna competencia: Jurisdicción Ordinaria _________________________________________________________________________________________ para proponer el conflicto que ocupa la atención de la Sala, nos dispondremos a dirimir el presente conflicto.

Pues bien, debe advertir esta Sala que la competencia en el sub judice no la determina el nombre que la parte demandante decida dar a la acción promovida, sino las pretensiones en que se sustente la misma. Siendo así las cosas, tenemos que en el caso concreto el apoderado de la entidad PROMOTORA DE SALUD SALUD TOTAL contra la NACIÓNMINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÒN SOCIAL, CONSORCIO SAYP 2011 Y LA UNIÓN TEMPORAL NUEVO FOSYGA, el único fin de persigue es que, se condené a las demandadas a pagar a la entidad que representa, los perjuicios materiales causados, con ocasión del no pago de recobros por concepto de servicios, insumos, medicamentos y procedimientos no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud y por consiguiente no costeados por las Unidades de pago por Capitación, UPC, de manera que están a cargo de la Subcuenta de Compensación FOSYGA y los cuales fueron efectivamente suministrados y cubiertos en su momento por EPS –Salud Total - a favor de afiliados y beneficiarios suyos y cuyos respectivos recobros fueron glosados. Así mismo, se condene a las demandadas al pago de los perjuicios correspondientes a recobros por concepto de suministros de medicamentos NO POS, que fueron presentados a los demandados mediante el proceso de recoboros y que posteriormente fueron glosados por

estos al aducir que ya habían sido cancelados dentro del valor de la UPC, los cuales fueron suministrados por la EPS, dando cumplimiento a fallos de tutela. Entonces, se debe tener en cuenta que, tal como se señala el numeral 4º del artículo 2º de la Ley 712 de 2001 establece que la jurisdicción ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social, conoce de las controversias referentes al sistema de seguridad social integral que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, cualquiera que sea la naturaleza de la relación jurídica y de los actos jurídicos que se controviertan. En efecto, la Ley 100 de 1993 creo la figura del “sistema de seguridad social integral”, con el objeto de garantizar los derechos irrenunciables de la persona y la comunidad, dentro del criterio de una calidad de vida en consonancia con el postulado Constitucional de un orden social, justo e igualitario, mediante la protección de las contingencias que la afecten, con 8 República de Colombia Rama Judicial

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Asigna competencia: Jurisdicción Ordinaria _________________________________________________________________________________________ sujeción a los principios de eficiencia, universalidad, solidaridad, integridad, unidad y participación.

En tal sentido, dicha expresión en la Ley 100 de 1993, tiene un alcance claro en el sentido que definitivamente comprende los regímenes de: sistemas generales de pensiones, de

salud, de riesgos profesionales y de los servicios sociales obligatorios, definidos en dicha normatividad, al punto que lo que no esté allí comprendido no hace parte del llamado “sistema de seguridad social integral”, como los que exceptuó a través de su artículo 279. De otra parte, el artículo 48 de la Constitución Política garantiza expresamente a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la seguridad social, y establece que el Estado, con la participación de los particulares, ampliará progresivamente su cobertura que comprenderá la prestación de los servicios en la forma que determine la Ley, disponiendo así mismo que, la seguridad social pueda ser prestada por entidades públicas o privadas y que sus recursos no se puedan destinar ni utilizar con fines distintos. En punto a lo anterior, la Corte Constitucional expresó que el concepto de Seguridad Social abarca distintos aspectos de un mismo fenómeno, señalando al momento de resolver sobre la demanda de inconstitucionalidad presentada precisamente contra el numeral 4º del artículo 2º de la Ley 712 de 2001, lo siguiente: “En efecto, en el texto constitucional el concepto de seguridad social tiene carácter onmicomprensivo en tanto y en cuanto abarca distintos aspectos de un mismo fenómeno: la seguridad como servicio público; la organización administrativa de la seguridad social; los principios rectores de la seguridad social; su carácter de derecho irrenunciable; la participación de los particulares en la ampliación y gestión de la seguridad social; las entidades gestoras de la seguridad social; y la garantía de la destinación y aplicación de los recursos de la seguridad social. Y aún cuando no se mencionan expresamente, dentro del concepto constitucional de seguridad social también se entienden

incluidos los distintos procedimientos para hacerla efectiva”4. (Subrayado fuera de texto). En virtud de lo anterior, surge evidente que los casos de “seguridad social integral”, deben ser tramitados mediante un proceso y una jurisdicción especial que dirima aquellas controversias originadas o relacionadas con dicha materia que no puede ser otra que la jurisdicción ordinaria laboral, 4 Corte Constitucional, Sentencia C-1027 de 2002, MP. Dra. Clara Inés Vargas Hernández. 9 República de Colombia Rama Judicial

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Asigna competencia: Jurisdicción Ordinaria _________________________________________________________________________________________ con las excepciones contempladas en el artículo 279 de la Ley 100 de

1993. Luego en el presente asunto, como el tema de discusión en la demanda presentada por el apoderado de la la ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD –SALUD TOTAL EPS contra la NACIÓNMINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÒN SOCIAL, CONSORCIO SAYP 2011 Y LA UNIÓN TEMPORAL NUEVO FOSYGA, inequívocamente se inscribe dentro del Sistema Integrado de Seguridad Social, porque lo cobrado por vía judicial a las demandas son servicios médicos, incluidos en el Plan Obligatorio de Salud del Régimen Subsidiado a la población afiliados en salud en todo el territorio nacional, en virtud de la Ley 100 de 1993; este servicio prestado por la entidad demandante, se circunscribe únicamente a los servicios establecidos en el POSPlan Obligatorio de Salud-; que no obstante, han existido casos en

los cuales los usuarios han requerido de servicios de salud no incluidos en el POS, razón por la cual, han sido acudidos al Comité Técnico Científico, e instancias judiciales, esto es, acciones de tutela, para acceder a los referidos servicios de NO POS. De conformidad con lo anterior, es que, la consecuencia lógica es que la Jurisdicción Ordinaria representada en el caso concreto por el Juzgado Dieciséis Laboral del Circuito de Bogotá, y no la contencioso administrativa, de esta ciudad, la que corresponde asumir el conocimiento y dirimir la litis, atendiendo el mandato expreso de la Ley 712 de 2001, de conformidad con los lineamientos trazados por la Corte Constitucional contenido en la Sentencia C-1027 de 2002 y la línea jurisprudencial que ha trazado esta Sala en asuntos como el sub examine5. En mérito de lo anteriormente expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus atribuciones legales y constitucionales, RESUELVE PRIMERO: DIRIMIR el conflicto suscitado entre la Jurisdicción Ordinaria en cabeza del JUZGADO DIECISÉIS LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ y el JUZGADO SESENTA Y UNO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO - Sección Tercerade esta misma ciudad, en el 5 A modo de ejemplo, el conflicto de jurisdicciones resuelto mediante providencia del 23 de abril de 2009 por esta Superioridad, dentro del radicado No. 200900276 00, con Ponencia del Dr. Carlos Arturo Ramírez Vásquez.

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Asigna competencia: Jurisdicción Ordinaria _________________________________________________________________________________________ sentido de asignar el conocimiento del presente asunto a la Jurisdicción Ordinaria representada por el primero de los despachos judiciales ya mencionados.

SEGUNDO: REMITIR el presente proceso al JUZGADO DIECISÉIS LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ, y copia de esta providencia al JUZGADO SESENTA Y UNO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO - Sección Tercerade esta misma ciudad, para su información.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Presidente

FIDALGO JAVIER ESTUPIÑAN CARVAJAL MAGDA VICTORIA ACOSTA

WALTEROS

Vicepresidente Magistrada

JULIA EMMA GARZON DE GÓMEZ MARÍA LOURDES HERNÁNDEZ MINDIOLA

Magistrada Magistrada

CAMILO MONTOYA REYES JULIO CÉSAR VILLAMIL HERNÁNDEZ

Magistrado Magistrado 11 República de Colombia Rama Judicial

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Asigna competencia: Jurisdicción Ordinaria _________________________________________________________________________________________

YIRA LUCIA OLARTE ÁVILA

Secretaria Judicial 12