CSDJ - F11001010200020170240700ADJUNTA20180530135221-2018

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDCICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D.C., mayo diecisiete de dos mil dieciocho Magistrada Ponente Doctora MARÍA LOURDES HERNÁNDEZ MINDIOLA Radicación No. 110010102000201702407 00 Aprobado Según Acta No. 044 de la fecha

Referencia: CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIA ASUNTO Procede esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria Superior a resolver conflicto negativo de competencia suscitado entre la Jurisdicción Contenciosa Administrativa representada por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NORTE DE SANTANDER y la Jurisdicción Ordinaria representada por el JUZGADO QUINTO CIVIL DE CIRCUITO DE CÚCUTA con ocasión de la demanda ejecutiva instaurada por el apoderado judicial de la CLÍNICA SAN JOSÉ DE CÚCUTA contra LA NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSAEJÉRCITO NACIONAL - DIRECCIÓN NACIONAL DE SANIDAD.

I.- ANTECEDENTES PROCESALES El presente conflicto de competencia entre las jurisdicciones citadas, se generó por la Demanda Ejecutiva (fl. 2 a 40 c.o.), presentada en julio 19 de 2013, por el apoderado judicial de la CLÍNICA SAN JOSÉ DE CÚCUTA contra LA NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA - EJÉRCITO NACIONALDIRECCIÓN NACIONAL DE SANIDAD, a fin de que se libre mandamiento de pago por los servicios de salud prestados por fuera de vinculación

contractual, soportados en facturas pero autorizados y reconocidos mediante acta No 248 de julio 16 de 2013, suscrita por el Comandante BASPC No 30, WILLIAM GUEVARA GUEVARA, la Directora del ESM 2015 CAROLINA CALDERÓN VILLAMIZAR y la Contadora del ESM 2015, NEILA YOLIMAR PEREZ, en el documento en mención se hace reconocimiento de cuentas pendientes de pago, por un valor de MIL SEIS MILLONES QUINIENTOS

CINCUENTA Y NUEVE MIL SEISCIENTOS OCHENTA Y CINCO PESOS

($1.006.559.685). II.- POSICIÓN DE LOS COLISIONADOS El JUZGADO QUINTO CIVIL DEL CIRCUITO mediante auto de abril 19 de 2017 (fl. 466 y 469 c.o.), se declaró incompetente para conocer de la demanda ejecutiva, ese despacho judicial puntualizó que: “Se cuestiona entre otras cosas, la jurisdicción y competencia de ésta operadora, mediante la excepción previa denominada falta de jurisdicción por considerar que los hechos, las pretensiones y los títulos objeto de cobro (facturas) deben ser conocimiento del Juez Administrativo, toda vez, que la aquí demandada NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSA - EJÉRCITO NACIONALDIRECCIÓN NACIONAL DE SANIDAD, ostenta la calidad de organismo de derecho público, y aunado a ello, se trata de títulos provenientes de una relación contractual entre una entidad pública y un particular”. Aunado a lo anterior, esa autoridad judicial soporta lo expuesto, acotando el artículo 104, numeral 2, del Código Procedimiento Administrativo y de lo

Contencioso Administrativo – CPACAseñalando que: “La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa 2. Los relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado”. Infiere el Juzgado, que los procesos ejecutivos que involucran la participación de una entidad estatal en un litigio de naturaleza ejecutiva, involucran también, la existencia de un acto o contrato de la misma categoría, por lo que concluye que, si bien es cierto, la factura goza de autonomía, el origen que la reviste proviene de la prestación de servicios de salud, lo que causa la perdida de esa individualización, convirtiéndose en un título ejecutivo del contrato principal. En consecuencia, remitió el proceso al turno de los Juzgados Administrativos de la misma ciudad. Sometido a reparto la demanda ejecutiva correspondió al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NORTE DE SANTANDER, autoridad judicial que mediante auto de julio 17 de 2017 (fl. 478 a 480 c.o.) se refirió al caso en concreto expresando: “Así las cosas, atendiendo la normatividad especifica en la materia, los soportes jurisprudenciales citados con anterioridad, y la realidad del expediente es evidente que ésta jurisdicción no es competente

para conocer del presente asunto; pues las facturas que se pretenden ejecutar no se encuentran sujetas o vinculadas a ningún contrato estatal, ni se enmarca en alguno de los títulos establecidos por el legislador para su trámite y desarrollo ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa”. Por tal motivo, declaró la falta de competencia y propuso la colisión negativa entre distintas jurisdicciones, ordenando remitir el expediente a esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria, a fin que se determine la autoridad competente.

III.- CONSIDERACIONES

1.- Competencia. Conforme al numeral 61 del artículo 256 de la Constitución Política, y en concordancia con el mandato que consagra el numeral 22 del artículo 112 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria Superior es competente para dirimir conflictos de competencia que se susciten entre distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les ha atribuido funciones jurisdiccionales. 1 Corresponden al Consejo Superior de la Judicatura o a los Consejos Seccionales, según el caso y de acuerdo a la ley, las siguientes atribuciones: (…) Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones (…)” 2 Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales, salvo los que se prevén en el artículo 114, numeral tercero, de esta Ley y entre los Consejos Seccionales o entre dos salas de un mismo Consejo Seccional. Del mismo modo, la Corte Constitucional en el Auto de Sala Plena No. 278 del

9 de julio de 2015, al interpretar lo dispuesto en los artículos 14 a 19 del Acto Legislativo 02 de 2015, sostuvo que la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura continuará ejerciendo sus funciones, hasta tanto no se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. 2.- Del asunto objeto de estudio. Se dirime conflicto negativo de competencia suscitado entre el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NORTE DE SANTANDER y el JUZGADO QUINTO CIVIL DE CIRCUITO DE CÚCUTA, en aras de establecer la jurisdicción competente para conocer de la demanda ejecutiva instaurada por la CLÍNICA SAN JOSÉ DE CÚCUTA contra LA NACIÓN – MINISTERIO DE DEFENSAEJÉRCITO NACIONAL - DIRECCIÓN NACIONAL DE SANIDAD. La Sala precisa que el problema jurídico planteado, se resolverá aplicando la normatividad que guía el asunto, así como el precedente horizontal de esta Sala sobre la materia, vertido en la providencia del 11 de agosto de 2014, radicación No. 110010102000201401722-003, en la que se decidió el conflicto negativo de competencia suscitado entre el Juzgado 34 Administrativo Oral y el 31 Laboral del Circuito de Bogotá, en un tema análogo del que ocupa ahora la atención de esta Superioridad. A partir de ese momento y hasta la actualidad esta Sala ha seguido su precedente horizontal4, el cual deberá mantenerse, mientras no se presente 3 Con ponencia del Magistrado Néstor Javier Iván Osuna Patiño. 4 Sobre el seguimiento del citado precedente, pueden consultarse, entre otras, las siguientes

providencias; del 30 de septiembre de 2015 Sala No. 082, radicado No. 201502400-00, MP Julia Emma Garzón de Gómez; del 19 de noviembre de 2015 Sala No. 094, radicado No. 201503689-00, MP José Ovidio Claros Polanco. una nueva posición cumpliendo con los requisitos de transparencia y de razón suficiente, esto es, indicar expresamente la tesis anterior y explicar las razones infirmantes o de derrotabilidad a partir de nuevos criterios reinterpretativos de las normas constitucionales y legales5. 3.- Siguiendo el precedente horizontal de esta Sala, el asunto se asignará a la Jurisdicción Ordinaria Laboral. En la providencia mencionada que sirve de precedente horizontal, esta Sala se refirió expresamente al marco normativo aplicable, (i) examinó la cláusula general o residual de competencia de la Jurisdicción Ordinaria Laboral y de la Seguridad Social; (ii) hizo referencia al criterio exclusivo y excluyente con la asignación a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de los litigios en materia de seguridad social de los empleados públicos, cuando su régimen 5 Sobre el tema, la Corte Constitucional en las sentencias T-1625 de 2000, T-698 de 2004, T-683 de 2006 y T-766 de 2008 y, T-161 de 2010, sostuvo: “Para efectos de separarse del precedente (…) son necesarios dos elementos. De una parte referirse al precedente anterior y, por otra, ofrecer un argumento suficiente para el abandono o cambio. El primer requisito es respuesta al principio de interdicción de la arbitrariedad, pues sólo puede admitirse una revisión de un precedente si se es

consciente de su existencia. El ciudadano tiene derecho a que sus jueces tengan en mente las reglas judiciales fijadas con anterioridad, pues ello garantiza que sus decisiones no son producto de apreciaciones ex novo, sino que recogen una tradición jurídica que ha generado expectativas legítimas. Proceder de manera contraria, esto es, hacer caso omiso, sea de manera intencional o por desconocimiento, introduce un margen de discrecionalidad incompatible con el principio de seguridad jurídica, ahora sí, producto de decisiones que han hecho tránsito a cosa juzgada y que han definido rationes decidendi, que los ciudadanos legítimamente siguen. A partir de la referencia al precedente anterior, es posible entrar a ofrecer argumentos suficientes que justifiquen su abandono o revisión. No se trata, en este orden de ideas, simplemente de ofrecer argumentos en otro sentido, sino que resulta indispensable demostrar que los argumentos que soportan el precedente no son válidos, suficientes, correctos, etc. El juez tiene la obligación de motivar sus decisiones. Ello implica el justificar su postura frente a otras consideraciones que han sido base de decisiones anteriores. Sólo este proceso permite superar la barrera que el derecho a la igualdad impone en la aplicación e interpretación del derecho. Sin dichas razones, el cambio de jurisprudencia será simplemente la introducción de un acto discriminatorio, incompatible con la Constitución. En el fundamento 10 b) de esa sentencia se han presentado razones que hacen válido y admisible el cambio o separación del precedente”. sea administrado por una persona de derecho público y, (iii) enfatizó en la competencia de la Superintendencia Nacional de Salud al ejercer funciones

jurisdiccionales, para conocer de conflictos generados de las devoluciones o glosas a las facturas entre las entidades del Sistema de Seguridad Social en Salud. Señaló además que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley 270 de 1996 (Estatutaria de la Administración de Justicia), la Jurisdicción Ordinaria “conocerá de todos los asuntos que no estén atribuidos por la Constitución o la ley a otra jurisdicción”. De la misma forma, que en el numeral 4º del artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, modificado por el artículo 622 de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso), se asignó a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social, conocer de “las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administrativas o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos”. En la providencia que viene mencionándose, se efectuó una interpretación armónica e integral de lo dispuesto en los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 2º numeral 4º del CPT, de los cuales se advierte la cláusula general de competencia de la Jurisdicción Ordinaria, que en lo atinente a la especialidad laboral y de seguridad social, es competente para conocer, en primer lugar, de los litigios originados en la prestación de los servicios de seguridad social, suscitados entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradores o prestadores, con excepción de la

responsabilidad médica y los relacionados con contratos y, en segundo lugar, de los asuntos que no hayan sido asignados por el Legislador a una de las jurisdicciones especiales. Ahora bien, se señaló que como el conflicto negativo de competencia se presentó entre la Jurisdicción Ordinaria Laboral y la Contencioso Administrativa, era preciso verificar los asuntos que en materia de seguridad social taxativamente asignó el Legislador a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, particularmente en lo regulado en el artículo 104 en sus numerales 1º y 4º, valga decir, (i) debe tenerse en cuenta que, prima facie, no se trate desde la óptica sustancial o material de un litigio surgido de un acto, contrato, hecho, omisión u operación sujeto al derecho administrativo y en el que se encuentren involucradas entidades públicas o particulares en ejercicio de función administrativa y, (ii) la Jurisdicción Contenciosa Administrativa conoce en materia laboral y de seguridad social de los procesos relativos a “la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público” (negrillas en la providencia citada). De tal manera que según la providencia que sirve como precedente, los procesos judiciales referidos a la seguridad social de los servidores públicos, cuando su régimen sea administrado por una persona de derecho público, son los únicos litigios en materia de seguridad social asignados de forma privativa y excluyente a la Jurisdicción Especial de lo Contencioso Administrativo, por lo que es claro que cuando las pretensiones de la demanda sobre otras controversias que puedan generarse al interior de los

actores del sistema general de seguridad social, corresponderán, siguiendo la cláusula general de competencia, a la Jurisdicción Ordinaria Laboral. En la citada providencia, se recordó que de acuerdo con lo dispuesto en el literal f) del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, adicionado por el artículo 126 de la Ley 1438 de 2011, a la Superintendencia Nacional de Salud cuando ejerce funciones jurisdiccionales se le asignó la competencia para conocer de los “conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud”, función que ejerce a prevención , en relación con la Jurisdicción Ordinaria Laboral y de Seguridad Social y, que tiene segunda instancia ante la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social. De la misma manera, recordó la Sala en esa oportunidad que “no es el nomen juris de la demanda lo que determina la jurisdicción a tramitar el proceso, sino la real pretensión y objeto del litigio”, de allí que esta Superioridad como juez del conflicto está autorizada para efectuar una hermenéutica vinculante sobre las normas que atribuyen competencias a las jurisdicciones trabadas en el conflicto, labor que está íntimamente ligada al examen del caso concreto, consistente en la verificación de la realidad procesal identificable con la pretensión de la demanda, “integrando para ello las circunstancias de hecho y de derecho que la rodean o condicionan”. Enfatizó especialmente en que (i) la nueva redacción del artículo 2.4 del Código General del Trabajo y de la Seguridad Social, con ocasión de la

entrada en vigencia del artículo 622 del Código General del Proceso, “nunca puede interpretarse como la decisión del legislador de inaplicar, restringir, ni mucho menos derogar la cláusula general y residual de competencia de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social, cuya fuente es prevalente por ser ley estatutaria”; (ii) la interpretación armónica y coherente del enunciado normativo del artículo 2.4 del CPT a la luz de la cláusula general y residual de competencia del artículo 12 de la Ley 270 de 1996 (Estatutaria de la Administración de Justicia), muestra claramente que “los recobros al Estado son una controversia, sino directa, al menos indirecta, que se desprende necesariamente de la prestación de servicios de salud a los afiliados, beneficiarios o usuarios, por parte de una E.P.S. en tanto que administradora de un régimen de seguridad social en salud” y, (iii) “las demandas judiciales ocasionadas por el no pago en sede administrativa de recobros, en virtud de devoluciones o glosas a las facturas acompañadas a la solicitud de recobro, son una especie de litigio propio del sistema actual de seguridad social en salud, que se da entre un administrador del sistema de salud y el Estado, como garante último de los derechos fundamentales a la salud y a la seguridad social, en razón de la atención a los usuarios del mismo sistema”, que no pueden confundirse con casos “de responsabilidad médica, ni con litigios basados en contratos, ni con el medio de control de reparación directa por hechos, omisiones u operaciones del Estado”. Luz stella 3.1. Aplicación del precedente horizontal de la Sala al caso concreto.

En el caso examinado y en aplicación del criterio consistente en que no es el rótulo o nombre jurídico de la demanda lo que determina la jurisdicción que debe conocer, tramitar y decidir el proceso, sino la pretensión real objeto del litigio, se tiene lo siguiente: La CLÍNICA SAN JOSÉ DE CÚCUTA interpone demanda ejecutiva a fin de que se libre mandamiento de pago por los servicios de salud prestados por fuera de vinculación contractual, soportados en facturas y autorizados y reconocidos mediante acta No 248 de julio 16 de 2013, suscrita por el Comandante BASPC No 30, WILLIAM GUEVARA GUEVARA, la Directora del ESM 2015 CAROLINA CALDERÓN VILLAMIZAR y la Contadora del ESM 2015, NEILA YOLIMAR PEREZ, en el documento en mención, hacen reconocimiento de cuentas pendientes de pago, por un valor de MIL SEIS

MILLONES QUINIENTOS CINCUENTA Y NUEVE MIL SEISCIENTOS

OCHENTA Y CINCO PESOS ($1.006.559.685).

Luego de verificada la situación fáctica y el marco jurídico aplicable, es claro que no se trata de un proceso relativo a la seguridad social de los servidores públicos cuyo régimen sea administrado por una persona de derecho público, único litigio que taxativamente y de manera privativa y reservada se asignó a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, motivo por el cual debe entenderse que en aplicación de la cláusula general y residual de competencia de la Jurisdicción Ordinaria, de acuerdo con lo regulado en el artículo 12 de la Ley 270 de 1996, tratándose del recobro al Estado por

prestaciones NO POS, el conocimiento, trámite y decisión del asunto, corresponde a la Jurisdicción Ordinaria Laboral. En mérito de lo expuesto la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus atribuciones constitucionales y legales, RESUELVE PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto negativo de competencia entre Jurisdicciones, suscitado entre TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NORTE DE SANTANDER y la Jurisdicción Ordinaria representada por el JUZGADO QUINTO CIVIL DE CIRCUITO DE CÚCUTA, asignando el conocimiento del asunto a la Jurisdicción Ordinaria y de Seguridad Social, representada por el segundo de ellos, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. En consecuencia, procédase al envío inmediato del expediente a ese Despacho Judicial.

SEGUNDO: REMÍTASE copia de esta providencia al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NORTE DE SANTANDER, para su información.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE

PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO FIDALGO JAVIER ESTUPIÑÁN CARVAJAL

Presidente Vicepresidente Continúan Firmas……..

MAGDA VICTORIA ACOSTA WALTEROS JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ

Magistrada Magistrada

MARÍA LOURDES HERNÁNDEZ MINDIOLA CAMILO MONTOYA REYES

Magistrada Magistrado

YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA

Secretaria Judicial