CSDJ - F1100101020002017026350020171213160236-2017

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá. D.C., seis (6) de diciembre de dos mil diecisiete (2017) Magistrado Ponente: Dr. FIDALGO JAVIER ESTUPIÑÁN CARVAJAL Radicado: 110010102000201702635 00 Aprobado según acta de Sala No. 102 de la fecha OBJETO DEL PRONUNCIAMIENTO Aceptado el impedimento manifestado por la Honorable Magistrada Julia Emma Garzón de Gómez, resuelve la Sala el conflicto negativo de competencia suscitado entre las Jurisdicciones de lo Contencioso Administrativo y Ordinaria Laboral, representadas por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTASUBSECCIÓN B - y EL JUZGADO VEINTICUATRO LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ, con ocasión del Medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho de la sociedad MEALS MERCADEO DE ALIMENTOS DE COLOMBIA S.A.S. contra LA

UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y

CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL -UGPP.

HECHOS Y ANTECEDENTES PROCESALES

1. El doctor Alejandro Miguel Castellanos López en representación de la Sociedad MEALS MERCADEO DE ALIMENTOS DE COLOMBIA S.A.S. presentó el 15 de marzo de 2016, el Medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección

Social – UGPP, con el ánimo de obtener la nulidad de la liquidación No. RDO 117 del 16 de febrero de 2015 proferida por la Subdirección de Determinación de Obligaciones de la Dirección de Parafiscales de la UGPP por mora e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos de los República de Colombia 2 Rama Judicial

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Referencia: Conflicto de Competencias Asigna a la jurisdicción Contenciosa Administrativa aportes al Sistema de la Protección Social, por los periodos comprendidos entre el 01 de enero de 2011 al 31 de diciembre de 2013.

2. Solicitó a título de restablecimiento del derecho se declarara sin validez ni efectos la Resolución No. RDO 117 del 16 de febrero de 2015 y la liquidación oficial No. RDO 828 de fecha 5 de octubre de 2015, asimismo, se declare que la demandante se encuentra en paz y salvo con todas y cada una de las entidades deudoras descritas en los actos administrativo demandados y devolver los dineros a la demandada por concepto de aportes a las entidades integrantes del Sistema de Protección Social, en estricto cumplimiento de las resoluciones acusadas, debidamente actualizados con el IPC entre la fecha en que se realice el pago y la fecha en la devolución pretendida se haga efectiva con sus respectivos intereses; así mismo, requirió que se condene a la demandada por daño y perjuicio que se haya causado, con ocasión de la

expedición y vigencia de los actos administrativos atacados demostrados en el proceso.

POSTURA DE LAS AUTORIDADES COLISIONANTES PRONUNCIAMIENTO DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCASECCIÓN CUARTASUB SECCIÓN B.

El mencionado Despacho mediante proveído del 14 de julio de 2016, declaró su falta de competencia, al señalar que, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, mediante auto del 9 de septiembre de 2015 resolvió un conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre la Sección SegundaSubsección D de esa Corporación y el Juzgado Treinta y Seis Laboral del Circuito de Bogotá, asignando la competencia para conocer del referido asunto a la Jurisdicción ordinaria, República de Colombia 3 Rama Judicial

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Referencia: Conflicto de Competencias Asigna a la jurisdicción Contenciosa Administrativa indicando en dicho pronunciamiento que, “así las cosas, en el asunto sometido a estudio no hay duda que es de conocimiento de la Jurisdicción Ordinaria Laboral tal como lo previó el numeral 4 del artículo 2 de la Ley 712 de 2001, estas controversias referentes al Sistema de Seguridad Social integral que se susciten entre afiliados, empleadores y entidades administradoras o prestadoras con una entidad estatal cualquiera que sea la naturaleza de la relación jurídica y de los actos jurídicos que se

controviertan son de resorte de la Jurisdicción Ordinaria”. Adujo que, de conformidad con lo anterior, y teniendo en cuenta la naturaleza de los actos administrativos demandados, la presente controversia era de conocimiento de la Jurisdicción Ordinaria, en la medida que el objeto de debate versaba sobre el pago o devolución de aportes al sistema de seguridad social. (Flio 936-938 c.o. 1A)

POSICIÓN DEL JUZGADO VEINTICUATRO LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ.

Mediante proveído del 25 de agosto de 2017, este despacho declaró su falta de competencia para conocer de la demanda medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, argumentando que, la jurisdicción administrativa es competente para conocer de las demandas que se instauren en contra de los actos administrativos de liquidación oficial proferidos por la UGPP. Señaló que, ese Juzgado carecía de jurisdicción y la competente para conocer del presente asunto era la Jurisdicción Contenciosa Administrativa. (Flio 1087 c.o. 1A). CONSIDERACIONES DE LA SALA República de Colombia 4 Rama Judicial

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Referencia: Conflicto de Competencias Asigna a la jurisdicción Contenciosa Administrativa

1.- Competencia. De conformidad con las atribuciones consagradas en el numeral 6º del artículo 256 de la Constitución Política, en armonía con el numeral 2 del

artículo 112 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria es competente para dirimir conflictos de competencia que se susciten entre distintas jurisdicciones y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales, salvo las consagradas en el numeral 3º del artículo 114 de la Ley 270 de 1996. Entendida la jurisdicción como la función del Estado de administrar justicia, y la competencia, como la facultad que tiene el Juez o el Tribunal para ejercer, por autoridad de la ley en determinado asunto. Así tenemos por regla general, el conflicto se presenta cuando dos o más funcionarios investidos de competencia, se disputan el conocimiento de un proceso, bien porque ambos funcionarios estiman es de su conocimiento, caso en el cual será positivo; o por considerar no corresponderle, caso en el que será negativo, y para que éste se estructure o proceda, es necesario se presenten los siguientes presupuestos:

1. Que el funcionario judicial esté tramitando determinado proceso.

2. Que surja disputa entre el funcionario que conoce el caso y otro u otros acerca de quién debe conocerlo.

3. Que el proceso se halle en trámite, esto es, que no haya sido fallado.

Por otra parte, y previo a analizar el asunto objeto de estudio, es necesario precisar que en los pronunciamientos de esta Colegiatura, han de desarrollarse los principios rectores los cuales enmarcan una adecuada administración de justicia, en la búsqueda de la eficiencia y eficacia de la función judicial, pues estos pueden generar variaciones en el trámite de los conflictos de jurisdicción y competencia puestos a conocimiento de esta

Colegiatura, en aras de prever actualmente un trámite expedito y ágil en orden a lograr la República de Colombia 5 Rama Judicial

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Referencia: Conflicto de Competencias Asigna a la jurisdicción Contenciosa Administrativa eficiencia en el ejercicio de la función judicial tal como lo contempló el principio constitucional consignado en el artículo 2° Superior, veamos: “Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.” En ese orden de ideas y en procura de materializar tal principio, se ceñirá la Sala a pronunciarse sobre el tema propuesto a su consideración en el entendido de que lo pretendido es definir a quién corresponde la competencia para conocer de determinado proceso judicial, esto es, el verdadero acceso a la administración de justicia, teniendo en

cuenta que esta Colegiatura es el órgano constitucional encargado para dirimir este tipo de conflictos, y en aras de garantizar el principio de economía procesal, dada la trascendencia social del litigio traído en autos, por consiguiente, se procederá a analizar el sub lite y tomar una decisión de fondo en la cual se esclarezcan los hechos objeto de la controversia, y así garantizar la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, conforme lo prevé el artículo 228 de la Constitución Política cuyo texto legal es del siguiente tenor: “La Administración de Justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial. (…)” 2.- Objeto del conflicto. El objeto del presente conflicto radica en determinar cuál es la jurisdicción competente para el conocimiento del medio de Nulidad y Restablecimiento interpuesta por el apoderado judicial de la sociedad MEALS MERCADEO DE ALIMENTOS DE COLOMBIA S.A.S. contra LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN República de Colombia 6 Rama Judicial

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Referencia: Conflicto de Competencias Asigna a la jurisdicción Contenciosa Administrativa PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIALUGPP. 3.- Del caso en concreto.

En el sub - examine, la demandante pretende se declare con el ánimo de

obtener la nulidad absoluta de la Resolución No. RDO 117 del 16 de febrero de 2015 y la liquidación oficial No. RDO 828 de fecha 5 de octubre de 2015; proferida por la demandada, por medio de las cuales la Autoridad Administrativa consideró la existencia de inexactitud, mora y omisiones, en las autoliquidaciones y pagos de los aportes al Sistema de Protección Social por concepto de salud, pensiones, fondo de solidaridad pensional, riesgos laborales y aportes parafiscales – SENA, ICBF, y CAJAS DE COMPENSACIÓN FAMILIAR-, de los periodos comprendidos entre el 01 de enero de 2011 al 31 de diciembre de 2013, toda vez que la demandada incurrió en una indebida motivación. Definido lo anterior, la Sala entra a estudiar y analizar la normatividad en la cual se amparan los funcionarios de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y la Ordinaria, para proponer el conflicto que nos ocupa. Al respecto se tiene que con la Ley 100 de 1993 se creó el “Sistema de Seguridad Social Integral”, con el objeto de garantizar los derechos irrenunciables de la persona y la comunidad, con el fin de brindar una calidad de vida de acuerdo con el postulado constitucional de un orden social justo e igualitario, mediante la protección de las contingencias que la afecten, y estando sujeta a los principios de eficiencia, universalidad, solidaridad, integralidad, unidad y participación. También se concibió Constitucional y Legalmente la Seguridad Social como un servicio público obligatorio el cual está direccionado, coordinado y bajo control del Estado siendo

este último el rector y los particulares sus prestadores, quedando así este sistema sin lugar a duda, ligado claramente a la Ley 100 de 1993, en el sentido de que comprende los sistemas generales de pensiones, de salud, de riesgos profesionales y los servicios sociales obligatorios, definidos en dicha normatividad, por manera que no reviste duda República de Colombia 7 Rama Judicial

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Referencia: Conflicto de Competencias Asigna a la jurisdicción Contenciosa Administrativa alguna que lo que no está comprendido dentro de los respectivos regímenes no hace parte del sistema de seguridad social integral.

Por otro lado encontramos que el artículo 48 de la Constitución Política consagró como derecho fundamental la garantía a todos los habitantes del derecho irrenunciable a la seguridad social, y establece que el Estado, con la participación de los particulares, ampliará progresivamente su cobertura que comprenderá la prestación de los servicios en la forma que determine la Ley. Así mismo, dispone que la seguridad social podrá ser prestada por entidades públicas o privadas, de acuerdo con la ley, y que sus recursos no se puedan destinar ni utilizar a fines diferentes. En el presente caso, la demandante sociedad MEALS MERCADEO DE ALIMENTOS DE COLOMBIA S.A.S., busca con el medio de Nulidad y Restablecimiento interpuesta contra la UNIDAD ADMINISTRATIVA

ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES

PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL –UGPP, que se declare la nulidad absoluta de la Resolución No. RDO 117 del 16 de febrero de 2015 y la liquidación oficial No. RDO 828 de fecha 5 de octubre de 2015; proferida por la demandada, por medio de las cuales la Autoridad Administrativa consideró la existencia de inexactitud, mora y omisiones, en las autoliquidaciones y pagos de los aportes al Sistema de Protección Social por concepto de salud, pensiones, fondo de solidaridad pensional, riesgos laborales y aportes parafiscales – SENA, ICBF, y CAJAS DE COMPENSACIÓN FAMILIAR-, de los periodos comprendidos entre el 01 de enero de 2011 al 31 de diciembre de 2013, toda vez que la demandada incurrió en una indebida motivación. El Juez Administrativo, justificó la falta de competencia para conocer del asunto, basado en pronunciamientos de esta Sala en decisiones similares efectuadas en el año 2015, pues para aquel entonces la posición era contraria a la mantiene a la fecha; por el cual es pertinente para esta Colegiatura diferenciar que la presente colisión de jurisdicciones no se trata de aquellos conflictos de competencia suscitados entre la Jurisdicción Ordinaria y la República de Colombia 8 Rama Judicial

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Referencia: Conflicto de Competencias Asigna a la jurisdicción Contenciosa Administrativa

Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo por un asunto de seguridad social, pues no se origina en conflictos entre un afiliado, beneficiario o usuario, empleador o una entidad de seguridad social, pues como se observa claramente en el presente caso, se busca la nulidad de la resolución expedida por la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL –UGPP, por haber realizado la liquidación de los aportes a que estaba obligada la demandante de una manera errada y arbitraria, es decir en este caso NO

SE ESTÁ TRATANDO EL TEMA DE SEGURIDAD SOCIAL.

Ciertamente, en el caso de conflictos que hacen relaciones al tema de seguridad social, en varias ocasiones esta Sala ha dirimido ese tipo especial de conflicto de competencias entre jurisdicciones, asignando el conocimiento de tales procesos a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social1, en razón de la prevalencia de la norma especial de asignación de jurisdicción contenida en la Ley 1122 de 2007, modificada por la ley 1438 de 2011 (artículo 126, literal f) y del alcance de la cláusula general y residual de competencia de la jurisdicción ordinaria en relación con el contenido normativo del artículo 104 del CPACA en cuanto a litigios sobre seguridad social. Sin embargo, la Sala encuentra que el presente conflicto de jurisdicciones se produjo con ocasión de una acción de Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho encaminada a obtener la obtención de la nulidad de la resolución mediante la cual se profirió liquidación oficial en contra de la demandante, por omisión y pago de los aportes al sistema de

protección social, por lo periodos comprendidos entre el 01 de enero de 2011 al 31 de diciembre de 2013, demanda la cual debe dar origen a un proceso distinto al de la controversia judicial de los temas de seguridad social, por lo que para esta Corporación, este es paso previo para proceder a realizar un cobro coactivo cuyo control corresponde a la jurisdicción administrativa, pues la pretensión principal es atacar la legalidad de un acto administrativo. 1 Cf. Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, providencia del 24 de julio de 2013 (Rad. 110010102000201301544-00, M.P. Dr. José Ovidio Claros Polanco); providencia del 30 de octubre de 2013 (Rad. 110010102000201302347-00, M.P. Dra. Julia Emma Garzón de Gómez); providencia del 11 de junio de 2014 (Rad. 110010102000201302787-00, M.P. Dr. Néstor Iván Osuna Patiño); providencia del 11 de agosto de 2014 (Rad. 110010102000201401722-00, M.P. Dr. Néstor Iván Osuna Patiño), entre otras. Véase igualmente: Consejo Superior de la Judicatura, Sala Administrativa, Circular PSAC14-29 del 16 de septiembre de 2014. República de Colombia 9 Rama Judicial

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Referencia: Conflicto de Competencias Asigna a la jurisdicción Contenciosa Administrativa En el presente caso, se trata de obtener la declaratoria de nulidad de un acto administrativo, encaminado a obtener en favor de la administración, el pago de unos aportes al sistema de seguridad social, por lo cual contexto fáctico y normativo que lo rige es diferente, pues se trata de un asunto donde las pretensiones van encaminadas a obtener que el acto administrativo proferido en su contra se deje sin efecto, por cuanto fue realizada de manera errada y arbitraria, lo cual puede implicar que el Estado pueda estar incuso en un daño antijurídico.

Se trata entonces de un litigio que, aunque se presenta entre actores del sistema de seguridad social en salud, se debe resolver principalmente en aplicación de las instituciones del derecho administrativo y que, por cierto, va más allá de las controversias que surgen de la relación entre un afiliado, beneficiario, usuario o empleador y una entidad de seguridad social, por la prestación de servicios de salud. Ahora sí, teniendo claro el objeto de la demanda, es importante traer a colación lo señalado en el inciso 1º del artículo 140 del CPACA así: “en los términos del artículo 90 de la Constitución Política, la persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño antijurídico producido por la acción u omisión de los agentes del Estado”; mientras que en su 2º inciso se dispone que “de conformidad con el inciso anterior, el Estado responderá, entre otras, cuando la causa del daño sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa imputable a una entidad

pública o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucción de la misma”. De tal forma, cuando se advierta que más allá de las controversias tipificadas como propias del sistema de seguridad social en salud, regidas por las normas especiales del derecho de la seguridad social, y que en los términos del artículo 2.4 del CPTSS, modificado por el artículo 622 del C.G.P (Ley 1564 de 2012) y del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, modificado por el artículo 126 de la Ley 1438 de 2011, deben ser conocidas por los jueces laborales y de la seguridad social; se está ante un posible caso de responsabilidad extracontractual de agentes del Estado, separable del contexto anterior, por lo cual la competencia para conocer de estos asuntos le corresponderá a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. República de Colombia 10 Rama Judicial

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Referencia: Conflicto de Competencias Asigna a la jurisdicción Contenciosa Administrativa De tal forma, esta Colegiatura, enviará las presentes diligencias a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en cabeza del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTASUBSECCION B - donde se deberá continuar con el respectivo trámite.

En mérito de lo expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus atribuciones constitucionales y legales.

RESUELVE PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTASUBSECCION B – y el JUZGADO VEINTICUATRO LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ, en el sentido de asignar el conocimiento del presente asunto a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, en este asunto, representada por el primero de los despachos referidos. SEGUNDO.- REMITIR el proceso a conocimiento del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN CUARTASUBSECCION B –, y copia de la presente providencia al JUZGADO VEINTICUATRO LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ, para su información.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.

PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Presidente República de Colombia 11 Rama Judicial

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Referencia: Conflicto de Competencias Asigna a la jurisdicción Contenciosa Administrativa

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ MAGDA VICTORIA ACOSTAWALTEROS

Vicepresidenta Magistrada

FIDALGO JAVIER ESTUPIÑAN CARVAJAL MARÍA LOURDES HERNÁNDEZ MINDIOLA

Magistrado Magistrada

CAMILO MONTOYA REYES JULIO CÉSAR VILLAMIL HERNÁNDEZ

Magistrado Magistrado

YIRA LUCIA OLARTE ÁVILA

Secretaria Judicial