CSDJ - F11001010200020170308100ADJUNTA20181008124807-2018

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D.C., Primero (1) de Octubre de 2018 Magistrado Ponente ALEJANDRO MEZA CARDALES Radicación N°110010102000201703081 00 Aprobado según Acta N° 87 de la misma fecha Asunto. Conflicto de Jurisdicciones ASUNTO Procede la Sala a dirimir el conflicto negativo surgido entre las Jurisdicciones Ordinaria y la Contencioso Administrativa, representadas por el Juzgado Séptimo Civil del Circuito de Bucaramanga y el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga, respectivamente, quienes aducen falta de competencia para conocer del proceso Ejecutivo, instaurado por MARTHA PATRICIA MUÑOZ CASTRO Y OTROS, contra

AUTOPISTAS DE SANTANDER S.A. Y LA AGENCIA NACIONAL DE

INFRAESTRUCTURA –ANI.

HECHOS La señora MARTHA PATRICIA MUÑOZ CASTRO, por intermedio de apoderado, instauró ante el Juez administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga –repartodemanda ejecutiva por obligación de suscribir documento, en contra de la Agencia Nacional de Infraestructura – ANI, antes Instituto Nacional de Concesiones – INCO, para que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas: “PRIMERA: Que se ordene el reconocimiento del título base de la ejecución a la AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA – ANI / SOCIEDAD DE AUTOPISTAS DE SANTANDER S.A. tal como lo establece el artículo

489 del Código de Procedimiento Civil el cual reza “En la demanda ejecutiva se podrá pedir que previamente se ordene el reconocimiento del documento presentado, el requerimiento para constituir en mora al deudor o la notificación de la cesión del crédito o de los títulos ejecutivos a los herederos” SEGUNDO: En calidad de apoderada especial, solicito muy respetuosamente se le ordene al INSTITUTO NACIONAL DE CONCESIONES (INCO), hoy llamado AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA (ANI), entidad de orden nacional, con patrimonio propio, adscrita al MINISTERIO DE VÍAS Y TRANSPORTES, y AUTOPISTAS DE SANTANDER S.A. entidad de derecho privado, concesionario que representa a INCO hoy llamado ANI en el proyecto de obra pública ZMB (Zona Metropolitana de Bucaramanga), a suscribir la respectiva escritura pública de Compraventa.

TERCERO: En caso de no suscribir la respectiva escritura pública los demandados, solicito señor Juez proceda a dar aplicación al artículo 434 del Código General del Proceso (obligación de suscribir documento) CUARTO: Así mismo solicito se libre Mandamiento Ejecutivo en contra del INSTITUTO NACIONAL DE CONCESIONES INCO hoy llamado AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA ANI, la cual está representada por AUTOPISTAS DE SANTANDER (ASSA), a favor y por las siguientes sumas de dinero, correspondientes al 20% de la promesa de compraventa” (sic) Cuantía fijada por ($56.084.674,00) QUINTO: Ordenar el pago de los intereses de mora a la tasa máxima

permitida por la Superintendencia Bancaria, desde el día siguiente al que la obligación se hizo exigible, esto es, el día 02 de diciembre de 2011, fecha en que los demandados debieron suscribir escritura pública y hasta que se verifique el pago total de la obligación, tal como lo estipula el artículo 67 de la Ley 388 de 1997, por tratarse de una compra de un predio dentro de un proceso de enajenación voluntaria. (Subrayado fuera de texto) (…) El fundamento fáctico de la demanda, se concreta de la siguiente manera: Los demandantes son propietarios de un bien ubicado en la finca Buenos Aires, vereda Santa Rita del Municipio de Bucaramanga, en donde se ejecutaron obras en el proyecto vial denominado Zona Metropolitana de Bucaramanga para la ampliación de la vía por parte de AUTOPISTAS DE SANTANDER S.A., quien actuó en nombre del INSTITUTO NACIONAL DE CONCESIONES (INCO) hoy llamado AGENCIA NACIONAL DEL INFRAESTRUCTURA (ANI), como consecuencia de dichas obras, el consorcio vial adquirió una franja de terreno con un área de 14.605,00 M2 pertenecientes a los demandantes, quienes suscribieron contrato de compra venta el 1 de noviembre de 2011 con la Sociedad de Autopistas de Santander actuando como representante de INCO hoy ANI, obligándose a pagar la suma de $280.423.372,00 en dos contados que sumaban el 80% y el restante 20% a la firma de la escritura dentro de los 15 días hábiles siguientes a la entrega de la escritura protocolizada y registrada, pero en la fecha acordada para la firma de la escritura el 01 de diciembre de 2011 a las

05:00 pm, en la Notaría Única del Circuito de Girón, no se firmó la minuta, pues los señores de AUTOPISTAS DE SANTADER S.A. adujeron problemas financieros con la Agencia Nacional de Infraestructura ANI. Posteriormente los demandantes han acudido varias veces a dicha entidad con el propósito de acordar fecha y hora para suscribir la respectiva escritura pública pero no ha sido posible “hasta tanto el concesionario Autopistas de Santander S.A. no logre llegar a un acuerdo con la Agencia Nacional de Infraestructura ANI, en donde resuelvan la forma como este debe financiar los dineros necesarios para solventar los gastos producto de la adquisición de nuevos predios y el pago de los ya adquiridos, la sociedad no procederá a realizar ningún tipo de desembolso ya que no se cuenta con los recursos económicos para tal fin”. No obstante, el predio negociado fue entregado al INSTITUTO NACIONAL DE CONCESIONES –INCO saneado de todo gravamen, mediante acta de entrega y en éste ya se ejecutaron obras, quedando como saldo pendiente por pagar el 20% del valor del bien.

POSICIÓN DE LOS COLISIONADOS

1. El Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga1, a quien por reparto le correspondió el asunto, declaró su 1 Folios 71, 78 y 83 cuaderno original falta de competencia para conocer del asunto indicando que una vez analizado el escrito de la demanda y los documentos que la acompañan, así como el título ejecutivo que se pretende hacer valer, se observa que la competencia radica en la Jurisdicción Ordinaria, pues el contrato de promesa

de compra venta fue suscrito entre MARTHA PATRICIA MUÑOZ CASTRO Y OTROS y AUTOPISTAS DE SANTANDER S.A. no evidenciándose la participación de la AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA –ANI, careciendo esta última de legitimación para ser demandada en la Litis, por tal razón, la Jurisdicción Contenciosa Administrativa conoce de los procesos relativos a la ejecución de contratos celebrados por cualquier entidad pública, por consiguiente al ser AUTOPISTAS DE SANTANDER S.A. una entidad de carácter privado la que presuntamente causó los perjuicios deprecados en el presente proceso, el conocimiento de dicho proceso es competencia de la Jurisdicción Ordinaria Civil - Reparto, a la cual ordenó remitirse dicho asunto.

2. El Juzgado Séptimo Civil del Circuito de Bucaramanga2, a quien por reparto le correspondieron las diligencias, a través de auto calendado el 25 de octubre de 20173, también declaró falta de competencia para conocer del asunto, teniendo en cuenta que la promesa de compraventa suscrita con los aquí demandantes en calidad de vendedores de una zona de terreno de su propiedad y la SOCIEDAD AUTOPISTAS DE SANTANDER S.A. como comprador, esta última, actuó en el negocio jurídico firmado el 1 de noviembre de 2011, en representación del INSTITUTO NACIONAL DE CONCESIONES (INCO) hoy AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA (ANI), entidad adscrita al MINISTERIO DE VÍAS Y TRANSPORTES, tal como se expresó en la cláusula primera del contrato de 2 Folios 3 y 4 cuaderno original

3 Folios 3 y 4 cuaderno original promesa de compraventa4, siendo igualmente claro que en la escritura pública y en el certificado de tradición, quien debe aparecer como titular del derecho real es el INSTITUTO NACIONAL DE CONCESIONES (INCO) hoy AGENCIA NACIONAL DE INRAESTRUCTURA (ANI) como quedó estipulado en la cláusula séptima del contrato de promesa de compraventa de fecha 1 de noviembre de 2011. Igualmente, el despacho indicó lo establecido en el artículo 34 de la Ley 105 de 1993, referente a la adquisición de predios para la construcción de obras de infraestructura de transporte, en la que la entidad estatal concedente, podrá delegar esta función, en el concesionario o en un tercero y los predios adquiridos figuraran a nombre de la entidad pública. Advirtió que el hecho de que el INSTITUTO NACIONAL DE CONCESIONES (INCO) hoy AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA (ANI) no hubiese suscrito el contrato de promesa de compraventa, ello no desvirtúa que este ente del orden nacional adscrito al MINISTERIO DE VIAS Y TRANSPORTES, fue quien adquirió la franja de terreno destinada al proyecto vial zona metropolitana de Bucaramanga a través de la sociedad AUTOPISTAS DE SANTANDER S.A., por tanto, de conformidad con el artículo 104 del CPACA la Jurisdicción Administrativa competente para conocer del asunto; motivo por el cual remitió las diligencias a esta Colegiatura, para que se dirima el conflicto de jurisdicciones planteado.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. De la competencia.

La Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura es competente para dirimir conflictos de jurisdicciones, en virtud del mandato consagrado en el artículo 256, numeral 6, de la Carta Política, en armonía 4 Fls 78-81 cuaderno original con lo dispuesto en el artículo 112, numeral 2, de la Ley 270 de 1996 (Estatutaria de la Administración de Justicia) y de lo dispuesto en el artículo 54 de la Ley 906 de 2004. La competencia ha sido definida como la facultad que tiene el juez o el Tribunal para ejercer, por autoridad de la ley en determinado asunto. Así, se tiene que el conflicto se presenta cuando dos o más funcionarios investidos de competencia, bien porque ambos funcionarios estiman que es de su conocimiento, caso en el cual será positivo; o por considerar que no le corresponde, evento en el cual será negativo, y para que este se estructure o proceda es necesario que se presenten los siguientes presupuestos: a) Que al funcionario judicial se le haya asignado o esté tramitando determinado proceso. b) Que surja disputa entre el funcionario que conoce el caso y otro u otros acerca de quién debe conocerlo, y c) Que el asunto se encuentre en trámite, es decir que no se haya proferido fallo definitivo. Antes de entrar a decidir lo que en derecho corresponda, es pertinente señalar que en razón a la entrada en vigencia del Acto Legislativo No. 02 de 2015, se adoptó una reforma a la Rama Judicial, denominada "equilibrio de poderes", en lo atinente

al Consejo Superior de la Judicatura, literalmente en el parágrafo transitorio primero del artículo 19 de la referida reforma constitucional, enunció: "(...) Los actuales Magistrados de las Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial En el mismo sentido, la Sala Plena de la Corte Constitucional en Auto 278 del 9 de julio de 2015, al pronunciarse respecto a la competencia para conocer conflictos de jurisdicciones, decantó el alcance e interpretación de la entrada en vigencia del referido Acto Legislativo No. 02 de 2015, concluyendo que en relación a las funciones que se encontraban a cargo de esta Sala, las modificaciones introducidas quedaron distribuidas de la siguiente manera: (i) la relacionada con el ejercicio de la jurisdicción disciplinaria, pasó a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial, órganos creados en dicha reforma (artículo 19), y (ii) la relacionada con dirimir los conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones, fue asignada a la Corte Constitucional (artículo 14). En cuanto hace al conocimiento de las acciones de tutela, como ya se mencionó, el parágrafo del artículo 19 dispuso expresamente que "la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judiciales no serán competentes para conocer de acciones de tutela". Reiteró la Corte Constitucional que en relación a las funciones jurisdiccionales del Consejo Superior de la Judicatura, lo decidido en el Acto legislativo 02 de 2015, así:

"Los actuales Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial", en consecuencia, conforme las medidas transitorias previstas en el Acto Legislativo 002 de 2015, estimó la Guardiana de la Constitución que hasta tanto los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no se posesionen, los Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura deben continuar en el ejercicio de sus funciones, lo cual significa que actualmente está Colegiatura conserva sus competencias, es decir, se encuentra plenamente habilitada para ejercer, no sólo la función jurisdiccional disciplinaria, sino también, para dirimir los conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones y para conocer de acciones de tutela. 2.- Problema jurídico. El tema central del conflicto gira en torno a la demanda formulada por la apoderada judicial de los señores MARTHA PATRICIA MUÑOZ CASTRO Y OTROS en contra de la AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA (ANI) antes INSTITUTO NACIONAL DE CONCESIONES –INCO- , cuyas pretensiones están orientadas a que se suscriba la escritura pública de compraventa de una franja de terreno que hizo parte del proyecto zona metropolitana de Bucaramanga y se realice el reconocimiento del título base de ejecución con el fin de librar mandamiento de pago a las entidades demandadas, por el saldo pendiente por pagar correspondiente al 20% del valor de predio, más los intereses de mora y las agencias en derecho.

Dichas entidades, no obstante haber suscrito contrato de promesa de compraventa con los demandados, no se acercaron a suscribir la escritura pública en la fecha y hora acordada, ni a cancelar el 20% restante, correspondiente a la venta de una franja de terreno sobre la cual ya se realizó la entrega material del bien, en la cual los demandados realizaron obras para el proyecto zona metropolitana de Bucaramanga. Así las cosas, el primer aspecto que debe dilucidar la Sala es el atinente a la naturaleza del instrumento público que se demanda, puesto que, según el operador judicial de la Jurisdicción Civil Ordinaria, éste deviene de un contrato de compraventa que, no obstante, haber sido suscrito por una entidad privada como es AUTOPISTAS DE SANTANDER S.A., esta actúo en representación de una entidad pública del orden nacional como lo es el INSTITUTO NACIONAL DE CONCESIONES –INCOahora AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA –ANI-, por tanto, su conocimiento corresponde a la Jurisdicción Contencioso Administrativa, con fundamento en el artículo 104 del CPACA; mientras que para el Juzgado Representante de esta última jurisdicción, el contrato de compraventa fue suscrito por la entidad privada AUTOPISTAS DE SANTANDER S.A., por tanto debe discutirse y resolverse en la Jurisdicción Ordinaria. Pues bien, de la lectura del contrato de compraventa de fecha 01 de noviembre de 2011, obrante a folios 78 al 81, fácilmente se concluye, sin lugar a dudas, que si bien en dicho instrumento público se concreta un

acuerdo de voluntades entre los señores MARTHA PATRICIA MUÑOZ CASTRO Y OTROS y AUTOPISTAS DE SANTANDER S.A., esta última actúo en representación del INSTITUTO NACIONAL DE CONCESIONES – INCO-, situación que quedó establecida en la cláusula primera del contrato, tal y como lo advirtió el Juzgado Séptimo Civil del Circuito de Bucaramanga, en la cual se estableció: “CLÁUSULA PRIMERA.- OBJETO: LOS PROMITENTES VENDEDORES prometen vender al INSTITUTO NACIONAL DE CONCESIONES, quien para este acto está representado por la SOCIEDAD AUTOPISTAS DE SANTANDER S.A. y este promete comprar a ellos, con destino al PROYECTO VIAL ZONA METROPOLITANA DE BUCARAMANGAZMB Trayecto: 07 PROGRESIVO, Sector La Cemento – Vijagual, mediante escritura pública debidamente registrada al derecho de dominio y posesión que ejerce sobre una zona de terreno que hace parte del predio en mayor extensión denominado Finca Buenos Aires, ubicado en la vereda Santa Rita, del municipio de Bucaramanga – Santander (Sic) (Subrayado y negrita fuera de texto). Igualmente es claro para esta sala tal como quedó establecido en la cláusula séptima del contrato de compraventa objeto de la presente demanda, que las escrituras y el correspondiente registro en instrumentos públicos debían quedar a nombre de la entidad estatal INSTITUTO NACIONAL DE

CONCESIONES –INCOhoy AGENCIA NACIONAL DE

INFRAESTRUCTURA –ANI-.

Dicho contrato fue incumplido por los compradores, por cuanto a la fecha aún

no han cancelado el valor del 20% restante del bien y no han suscrito la escritura pública, razón por la cual se instauró la presente demanda. Ahora bien, en dicho contrato no cabe duda que una de las partes –la compradoraes el establecimiento público del orden nacional denominado INSTITUTO NACIONAL DE CONCESIONES –INCOhoy AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA –ANI-, circunstancia que le da al mentado acuerdo de voluntades el carácter de estatal, si se tiene en cuenta que el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, en su inciso primero, define el contrato estatal en los siguientes términos: “ARTÍCULO 32. De los contratos estatales. Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad....”. De donde se concluye que la naturaleza del contrato se define en función del criterio orgánico, pues, como bien lo enseña el doctor Juan Ángel Palacio Hincapié, “con la denominación de ‘contrato estatal’, se acoge el criterio orgánico para su distinción, con lo cual, en adelante, sólo interesará, para determinar su naturaleza, que una de las partes del contrato sea una Entidad Estatal de las que define el artículo 2º de la Ley 80 de 1993, independientemente del régimen privado o administrativo por el que haya de regirse. Tal ubicación lo hará, en principio, pasible de control ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa para las controversias contractuales

y la ejecución y cumplimiento de las obligaciones derivadas del contrato”5. Pero, por otra parte, la lectura del acápite de la demanda dedicado a las pretensiones, permite concluir que la demandante plantea, evidentemente, una controversia de naturaleza contractual, por cuanto, exige el cumplimiento del pago del saldo y por otro lado la obligación de hacer la escritura pública y su correspondiente registro en instrumentos públicos, sin que sea de competencia del juez del conflicto entrar a dirimir el asunto, pues, para efectos de determinar la jurisdicción competente para ello, basta tener en cuenta lo señalado en el artículo 75 de la Ley 80 de 1993 “Estatuto General de Contratación Pública”, cuyo tenor literal no puede ser más claro al respecto: “ARTÍCULO 75. Del Juez competente. Sin perjuicio de lo dispuesto en los artículo anteriores, el juez competente para conocer de las controversias derivadas de los contratos estatales y de los procesos de ejecución o cumplimiento será el de la jurisdicción contencioso administrativa...” (Negrilla fuera de texto). Concordante con lo anterior, el artículo 104 del CPACA que establece la competencia de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, señala: “Artículo 104. De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén 5 PALACIO HINCAPIÉ, Juan Ángel, La Contratación de las entidades estatales, 4ª edición,

Medellín, Librería Jurídica Sánchez R., 2003, p. 33. involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. Igualmente conocerá de los siguientes procesos: (…)

2. Los relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado”.

Lo anterior, sin que pueda en consecuencia tener aplicación al caso en estudio, el artículo 12 del Código de Procedimiento Civil, en tanto la cláusula general de competencia allí prevista, es absolutamente clara en prescribir que a la jurisdicción civil le corresponde “todo asunto que no esté atribuido por la ley a otras jurisdicciones”. En este orden de ideas, deviene claramente que la Jurisdicción competente para resolver el sub lite, es la Contenciosa Administrativa, en cabeza del Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga, a la cual se le remitirá el asunto. En mérito de lo expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus atribuciones constitucionales y legales, RESUELVE PRIMERO: DIRIMIR el conflicto negativo suscitado entre distintas jurisdicciones, declarando que la competencia corresponde a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, representada por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Bucaramanga, a la que se le remitirá de inmediato el expediente, conforme a lo expuesto en la parte motiva de este proveído.

SEGUNDO: Envíese copia de esta providencia al Juzgado Séptimo Civil del

Circuito de Bucaramanga, para su información.

NOTIFÍQUESE, Y CÚMPLASE

PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Presidente

FIDALGO JAVIER ESTUPIÑAN CARVAJAL MAGDA VICTORIA ACOSTA

WALTEROS

Vicepresidente Magistrada

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ MARÍA LOURDES HERNÁNDEZ

MINDIOLA

Magistrada Magistrada

ALEJANDRO MEZA CARDALES CAMILO MONTOYA REYES

Magistrado Magistrado

YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA

Secretaria Judicial