CSDJ - F1100101020002018002570020180301130529-2018

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D.C., veintiuno (21) de febrero de dos mil dieciocho (2018) Magistrado Ponente Dr. FIDALGO JAVIER ESTUPIÑAN CARVAJAL Radicado No. 110010102000201800257 00 Aprobada según Acta de Sala No. 12 ASUNTO Corresponde a la Sala dirimir el conflicto negativo de competencias suscitado entre la Jurisdicción Contencioso Administrativa representada por el JUZGADO TERCERO ADMINISTRATIVO ORAL DE MEDELLÍN y la Jurisdicción Ordinaria en cabeza del JUZGADO SEGUNDO LABORAL DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN, con ocasión a la demanda de Nulidad y Restablecimiento del Derecho presentada a través de apoderado judicial por la E.P.S. Y MEDICINA PREPAGADA SURAMERICANA S.A. contra la

ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES COLPENSIONES.

HECHOS Y ANTECEDENTES PROCESALES RELEVANTES 1.- El día 17 de abril de 2017, el apoderado de la E.P.S. Y MEDICINA PREPAGADA SURAMERICANA S.A., presentó ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, una demanda de Nulidad y Restablecimiento del Derecho contra la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES COLPENSIONES, por cuanto la entidad demandada ordena a EPS SURA y/o FOSYGA la devolución de aportes a salud realizados por

COLPENSIONES y deducidos de las mesadas pensionales de la señora LILIAM PATRICIA MONCALEANO HIDALGO y ordena iniciar el proceso de cobro coactivo de esos dineros. Contra dicha decisión se interpuso recurso de reposición en subsidio de apelación por lo cual COLPENSIONES el 12 de julio de 2016 profirió la resolución No. GNR 204217 resolviendo el recurso de reposición confirmando la decisión al igual que mediante 2 República de Colombia Rama Judicial CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA M.P. Dr. FIDALGO JAVIER ESTUPIÑAN CARVAJAL Radicado No. 110010102000201800257 00 resolución No. VPB 32913 proferida por la misma entidad del 19 de agosto de 2016 se resolvió el recurso de apelación confirmando en todas sus partes la resolución No. GNR 396285, por tal motivo sus pretensiones fueron: "PRIMERO: Se declare la nulidad parcial de la Resolución No. GNR 396285 del 9 de diciembre de 2015 de COLPENSIONES, en lo relativo a ordenar a la EPS SURA la devolución de los aportes a salud realizados por COLPENSIONES con cargo la mesada pensional de la señora LILIAM PATRICIA MONCALEANO HIDALGO y la nulidad de las Resoluciones Nro. GNR 204217del 17 de julio de 2016 que resolvió el recurso de reposición y confirmó la Resolución Nro. GNR 396285 del 9 de diciembre de 2015, y la Resolución Nro. VPB 32913 del 19 de agosto de 2016, por medio de la cual COLPENSIONES resuelve el recurso de apelación

presentado contra la Resolución Nro. GNR 396285 del 9 de diciembre de 2015, donde igualmente confirma la resolución recurrida.

SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho no se exija a EPS SURA el pago de los aportes allí indicados, o en el evento que se haya realizado el pago, se restituya el valor cancelado debidamente indexado."

(fls. 1 – 16 c.o.). 2.- Sometida a reparto la demanda, correspondió al JUZGADO TERCERO ADMINISTRATIVO ORAL DE MEDELLÍN, despacho judicial que mediante auto del 2 de junio de 2017 decidió rechazar las presentes diligencias por su falta de jurisdicción para asumir el asunto de marras, al considerar que: " De conformidad con los criterios que determinan el objeto de la jurisdicción, se puede extraer que las reglas establecidas en los artículos 104 y 105 de la Ley 1437 de 2011, para el conflicto de la seguridad social, que es de naturaleza laboral, corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo debiendo concurrir a los siguientes presupuestos. a) Que en el conflicto sea parte un empleado público. b) Que el régimen del empleado éste administrado por una persona de derecho público. Téngase en cuenta que el numeral 4 del artículo 2 del C.P.T.y S. fue modificado por el artículo 622 del C.G.P. el cual señala: Las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los 3 República de Colombia Rama Judicial

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Radicado No. 110010102000201800257 00 empleados y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con los contratos. (…). Así las cosas, los jueces laborales, deberán conocer de las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades prestadoras, salvo que esos conflictos se deriven de asuntos de responsabilidad médica o de contratos, pues a partir de ello su atención le corresponderá a los jueces civiles o administrativos, según corresponda, y los previstos en el artículo 104 numeral 4 del C.P.A.C.A. En suma el juzgado carece de jurisdicción por competencia para conocer del asunto de la referencia, y estima que la misma está radicada en la jurisdicción ordinarialaboral, en cabeza del Juzgado Laboral del Circuito de Medellínreparto”. (Sic). 3.- Correspondió por reparto al JUZGADO SEGUNDO LABORAL DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN, autoridad judicial que resolvió mediante providencia del 16 de noviembre de 2017 declaró la carencia de jurisdicción para conocer el asunto de marras, señalando que: “ en el caso de auto, de los hechos y de las pretensiones de la demanda, se observa que la discusión no se sustenta en una negativa en el reconocimiento de una prestación a cargo del Sistema de Seguridad Social en pensiones o en una liquidación deficitaria, circunstancia bajo las cuales la competencia estaría radicada en esta especialidad ordinaria laboral, sino que en el presente caso, se discute la

legalidad el acto administrativo dictado en las resoluciones proyectadas por la Administradora Colombiana de PensionesColpensionesen las Resoluciones GNR 396285 de 2015, GNR 204217 de 2016 y la Resolución No. VPB 32913 del 19 de agosto de 2016”. (Sic). Por lo anterior, ordenó el envío de las diligencias a esta Corporación para que dirima el conflicto suscitado. 4 República de Colombia Rama Judicial

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CONSIDERACIONES DE LA SALA

1.- Competencia. De conformidad con las atribuciones consagradas en el numeral 6º del artículo 256 de la Constitución Política, en armonía con el numeral 2 del artículo 112 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria es competente para dirimir conflictos de competencia que se susciten entre distintas jurisdicciones y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales, salvo las consagradas en el numeral 3º del artículo 114 de la Ley 270 de 1996. Y si bien, en razón a la entrada en vigencia del Acto Legislativo No. 02 de 2015, se adoptó una reforma a la Rama Judicial, denominada “equilibrio de poderes”, en lo atinente al Consejo Superior de la Judicatura, literalmente en el parágrafo transitorio primero del artículo 19 de la referida reforma constitucional, enunció: “(…) Los actuales Magistrados

de las Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”. En el mismo sentido, la Sala Plena de la Corte Constitucional en Autos 278 del 9 de julio y 372 del 26 de agosto de 2015, al pronunciarse respecto a la competencia para conocer conflictos de jurisdicciones, decantó el alcance e interpretación de la entrada en vigencia del referido Acto Legislativo No. 02 de 2015, concluyendo que en relación a las funciones que se encontraban a cargo de esta Sala, las modificaciones introducidas quedaron distribuidas de la siguiente manera: (i) la relacionada con el ejercicio de la jurisdicción disciplinaria, pasó a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial, órganos creados en dicha reforma (artículo 19), y (ii) la relacionada con dirimir los conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones, fue asignada a la Corte Constitucional 5 República de Colombia Rama Judicial

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(artículo 14). En cuanto hace al conocimiento de las acciones de tutela, como ya se mencionó, el parágrafo del artículo 19 dispuso expresamente que “la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las 5 Comisiones Seccionales de Disciplina Judiciales no serán competentes para conocer de acciones de tutela”. Reiteró la Corte Constitucional que en relación a las funciones

jurisdiccionales del Consejo Superior de la Judicatura, lo decidido en el Acto legislativo 02 de 2015, así: “los actuales Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”, en consecuencia, conforme las medidas transitorias previstas en el Acto Legislativo 002 de 2015, estimó la Guardiana de la Constitución que hasta tanto los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no se posesionen, los Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura deben continuar en el ejercicio de sus funciones, lo cual significa que actualmente esta Colegiatura conserva sus competencias, es decir, se encuentra plenamente habilitada para ejercer, no sólo la función jurisdiccional disciplinaria, sino también, para dirimir los conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones y para conocer de acciones de tutela. Entendida la jurisdicción como la función del Estado de administrar justicia, y la competencia, como la facultad que tiene el juez o el Tribunal para ejercer, por autoridad de la ley en determinado asunto. Así tenemos por regla general, el conflicto se presenta cuando dos o más funcionarios investidos de competencia, se disputan el conocimiento de un proceso, bien porque ambos funcionarios estiman es de su conocimiento, caso en el cual será positivo; o por considerar no corresponderle, caso en el que será negativo, y para que éste se estructure o proceda, es necesario se presenten los siguientes presupuestos: 6 República de Colombia Rama Judicial

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1. Que el funcionario judicial esté tramitando determinado proceso.

2. Que surja disputa entre el funcionario que conoce el caso y otro u otros acerca de quién debe conocerlo.

3. Que el proceso se halle en trámite, esto es, que no haya sido fallado.

Por otra parte, y previo a analizar el asunto objeto de estudio, es necesario precisar que en los pronunciamientos de esta Colegiatura, han de desarrollarse los principios rectores los cuales enmarcan una adecuada administración de justicia, en la búsqueda de la eficiencia y eficacia de la función judicial, pues estos pueden generar variaciones en el trámite de los conflictos de jurisdicción y competencia puestos a conocimiento de esta Colegiatura, en aras de prever actualmente un trámite expedito y ágil en orden a lograr la eficiencia en el ejercicio de la función judicial tal como lo contempló el principio constitucional consignado en el artículo 2° Superior, veamos: “Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia NACIONAL, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y

demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.” En ese orden de ideas y en procura de materializar tal principio, se ceñirá la Sala a pronunciarse sobre el tema propuesto a su consideración en el entendido de que lo pretendido es definir a quién corresponde la competencia para conocer de determinado proceso judicial, esto es, el verdadero acceso a la administración de justicia, teniendo en cuenta que esta Colegiatura es el órgano constitucional encargado para dirimir este tipo de conflictos, y en aras de garantizar el principio de economía procesal, dada la trascendencia social del litigio traído en autos, por consiguiente, se procederá a analizar el sub lite y tomar una decisión de fondo en la cual se esclarezcan los hechos objeto de la controversia, y así garantizar la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, conforme lo prevé el artículo 228 de la Constitución Política cuyo texto legal es del siguiente tenor: “La Administración de Justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las 7 República de Colombia Rama Judicial CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA M.P. Dr. FIDALGO JAVIER ESTUPIÑAN CARVAJAL Radicado No. 110010102000201800257 00 excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial. (…)” 2.- Objeto del presente conflicto. El objeto del presente conflicto radica en determinar cuál es la jurisdicción competente para el conocimiento de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, que a través de apoderado judicial interpuso la E.P.S. Y MEDICINA PREPAGADA

SURAMERICANA S.A. contra la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES - COLPENSIONES, donde solicita la nulidad parcial de la Resolución No. GNR GNR 396285 del 9 de diciembre de 2015 de COLPENSIONES, en lo relativo a ordenar a la EPS SURA la devolución de los aportes a salud realizados por COLPENSIONES con cargo a la mesada pensional de la señora LILIAM PATRICIA MONCALEANO HIDALGO, y la nulidad de las Resoluciones Nro. GNR 204217del 17 de julio de 2016 que resolvió el recurso de reposición y confirmó la Resolución Nro. GNR 396285 del 9 de diciembre de 2015, y la Resolución Nro. VPB 32913 del 19 de agosto de 2016, por medio de la cual COLPENSIONES resuelve el recurso de apelación presentado contra la Resolución Nro. GNR 396285 del 9 de diciembre de 2015, donde igualmente confirma la resolución recurrida; como consecuencia de lo anterior se restablezca el derecho no exigiendo a EPS SURA el pago de los aportes allí indicados, (fls. 1 - 16 c.o.) 3.- Del caso en concreto Así pues, encuentra la Sala en aras a dirimir la controversia planteada, se procederá a atender la pretensión principal de la demanda, pues ésta se dirige al pronunciamiento por vía judicial para que se declare la nulidad de unos actos administrativos emitidos por

COLPENSIONES.

Como primera medida, la Sala encuentra que la Ley 712 de 2001 que modificó el Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social,

modificado por el artículo 622 del Código General del Proceso señaló en cuanto a la Jurisdicción Ordinaria lo siguiente: “Artículo 2o. competencia general. La Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades laborales y de seguridad social conoce de: (...) 8 República de Colombia Rama Judicial CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA M.P. Dr. FIDALGO JAVIER ESTUPIÑAN CARVAJAL Radicado No. 110010102000201800257 00 “4. Las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos.” Evidentemente el presente litigio surge por unos actos administrativos proferidos por una entidad pública donde se ordenó a SURA EPS devolver el valor de los aportes realizados por COLPENSIONES de las mesadas pensionales del mes de diciembre de 2013, toda vez que la señora LILIAM PATRICIA MONCALEANO HIDALGO estaba percibiendo asignaciones con cargo a los recursos del Estado, por lo cual el litigio de marras no se originó entre un afiliado y las entidades administradoras del sistema de pensiones, por lo que la norma citada en precedencia no se ajusta a los hechos descritos en las pretensiones del acto. Siguiendo este derrotero, se observa por la Sala que en todo caso al demandar un acto administrativo o pronunciamiento de la administración pública que ordenó la devolución de unos dineros se debe acudir a la acción propia descrita en el artículo 138 de la Ley

1437 de 2011, que reza: “Artículo 138. Nulidad y restablecimiento del derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior. Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación”. Consecuentemente, tenemos que el Legislador expidió la Ley 1437 de 2011, la cual dispone en su artículo 104, lo siguiente: “Artículo 104. De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la 9 República de Colombia Rama Judicial

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Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y

operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. (…)

4. Los relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público. (…)” Como puede verse, lo que quiso el Legislador al expedir la nueva normatividad, en materia de competencia, no es otro distinto que aclarar los vacíos existentes exceptuando el conocimiento de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, de las controversias referentes a los Trabajadores Oficiales y especializar una jurisdicción -la ordinaria-, para radicar en ella, de una vez por todas, el conocimiento de todos aquellos litigios del Sistema de Seguridad Social Integral, suscitados entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, que no sean de carácter público.

Ahora bien, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de las acciones de Nulidad y Restablecimiento que no provengan de un contrato de trabajo, y que se controviertan actos de cualquier entidad pública de conformidad con lo señalado en el artículo 155 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. En tal orden, se trata de un asunto de conocimiento de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, pues el derecho reclamado a través de la presente demanda ataca un acto administrativo, controversia propia de conocimiento de los Jueces Administrativos, jurisdicción a la cual se le remitirá la presente actuación para lo de su cargo. En consecuencia, el

competente para conocer de la demanda en cuestión, es el JUZGADO 1 0 República de Colombia Rama Judicial

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TERCERO ADMINISTRATIVO ORAL DE MEDELLÍN, a quien se le asignará. Así, de acuerdo con lo anterior, el control y juzgamiento de los actos de las autoridades públicas, en desarrollo de esa actividad administrativa, corresponderá a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en la medida que tal actividad revista en su contenido, proyección y finalidad en el ejercicio de funciones estrictamente administrativas, la cual se exterioriza generalmente en actos administrativos unilaterales destinados a producir efectos jurídicos o a través de los contratos estatales. Por lo anterior, la Sala encuentra acierto en lo manifestado por el Juez Ordinario, al identificar las pretensiones contra Colpensiones, circunstancia que sin lugar a dudas, establece el conocimiento del juez administrativo del presente asunto. Por lo anterior y de conformidad con lo expuesto en el tema en estudio, se remitirán las diligencias al JUZGADO TERCERO ADMINISTRATIVO ORAL DE MEDELLÍN, para lo de su competencia. En mérito de lo anteriormente expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus atribuciones legales y constitucionales, RESUELVE Primero.- DIRIMIR el conflicto suscitado entre el JUZGADO TERCERO ADMINISTRATIVO ORAL DE MEDELLÍN y la Jurisdicción Ordinaria en cabeza del

JUZGADO SEGUNDO LABORAL DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN, en el sentido de asignar el conocimiento del presente asunto al primero de los mencionados. Segundo.- REMITIR el presente proceso a conocimiento del JUZGADO TERCERO ADMINISTRATIVO ORAL DE MEDELLÍN, y copia de la presente providencia al JUZGADO SEGUNDO LABORAL DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN, para su información. COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE. 1 1 República de Colombia Rama Judicial

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PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Presidente

FIDALGO JAVIER ESTUPIÑAN CARVAJAL MAGDA VICTORIA ACOSTA WALTEROS

Vicepresidente Magistrada

JULIA EMMA GARZON DE GÓMEZ MARÍA LOURDES HERNÁNDEZ MINDIOLA

Magistrada Magistrada

CAMILO MONTOYA REYES JULIO CÉSAR VILLAMIL HERNÁNDEZ

Magistrado Magistrado YIRA LUCIA OLARTE ÁVILA Secretaria Judicial 1 2 República de Colombia Rama Judicial

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ACLARACIÓN DE VOTO

Magistrada Doctora JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ Magistrada Ponente Dr. FIDALGO JAVIER ESTUPIÑAN CARVAJAL Radicación No. 110010102000 201800257 00 Aprobado en Sala No. 12 del 21 de febrero de 2018 Con el debido respeto me permito manifestar mi ACLARACIÓN DE VOTO en relación con la decisión aprobada, por cuanto una de las partes involucradas en el asunto objeto de conflicto de jurisdicciones es COLPENSIONES, y esta Corporación me ha negado de manera reiterada los impedimentos presentados para conocer de asuntos en los cuales figure como parte el INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES, hoy COLPENSIONES, por cuanto contra esa entidad impetré demanda de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, la cual se encuentra en trámite, en el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, Magistrado Ponente CARLOS ALBERTO ORLANDO JAIQUEL, dentro del radicado No. 250002342000 201601879 00, como por ejemplo en el proceso radicado 110010102000201601446-00, Magistrado Ponente Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRADO, negado en Sala 77 del 10 de agosto de 2013, y en el proceso radicado bajo el número 760011102000 201402839 01, Magistrada Ponente Dra. MAGDA VICTORIA ACOSTA WALTEROS, negado en Sala 86 del 7 de septiembre de 2016. 1 3 República de Colombia Rama Judicial

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M.P. Dr. FIDALGO JAVIER ESTUPIÑAN CARVAJAL

Radicado No. 110010102000201800257 00 De los Señores Magistrados, en los anteriores términos dejo planteada mi aclaración de voto. Se remite a la Secretaría Judicial un expediente en 4 cuadernos con 16, 117, 18 y 18 folios y 5 CDs. Atentamente,

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ

Magistrada Fecha Ut Supra