CSDJ - F11001010200020180090800ADJUNTA20190610113438-2019

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D. C., veintidós (22) de mayo de dos mil diecinueve (2019) Magistrado Ponente: Dr. FIDALGO JAVIER ESTUPIÑAN CARVAJAL Radicado No. 110010102000201800908 00 Aprobada según Acta de Sala No.32 de la misma fecha OBJETO DEL PRONUNCIAMIENTO Procede la Sala a dirimir el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Tribunal Administrativo de Antioquia y el Juzgado Trece (13) Laboral del Circuito de Medellín, con ocasión del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, promovido a través de apoderado judicial, por el señor EMIRO DE

JESUS HINCAPIÉ VILLEGAS contra, la ADMINISTRADORA COLOMBIANA

DE PENSIONES - COLPENSIONES.

ANTECEDENTES PROCESALES

1. El apoderado del señor EMILIO DE JESUS HINCAPIE VILLEGAS, el 29 de junio de 2017 promovió demanda de Nulidad Y Restablecimiento del Derecho contra COLPENSIONES, pretendiendo lo siguiente: A. “Que se declare la nulidad parcial del acto administrativo Nro.010755 del 29 de abril de 2011, a través del cual el INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES reconoce y ordena el pago de una pensión de vejez a favor del señor EMIRO DE JESÚS HINCAPIÉ VILLEGAS, bajo los parámetros del régimen de transición pensional, dejándola en suspenso hasta tanto se acreditara el retiro

definitivo del mismo”.

B. “Que se declare la nulidad del acto administrativo No. 029866 del 31 de octubre de 2011, a través del cual el INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES resuelve el recurso de reposición presentado por el señor EMIRO DE JESÚS HINCAPIÉ VILLEGAS, donde se solicitaba la reliquidación de la pensión de vejez, bajo los parámetros del Decreto 546 de 1971”.

C. “Que se declare la nulidad parcial del acto administrativo No. 026020 del 17 de septiembre de 2012, a través del cual el INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES ordena el ingreso a nómina de pensionados al señor EMIRO DE

JESÚS HINCAPIÉ VILLEGAS”.

D “Que se declare la nulidad parcial del acto administrativo GNR 6680 del 16 de enero de 2015, a través del cual Colpensiones reliquida la pensión de vejez del señor EMIRO DE JESÚS HINCAPIÉ VILLEGAS en cuanto a ingreso base de liquidación y tasa de reemplazo”.

E. “Que se declare la nulidad parcial del acto administrativo GNR 18235 del 21 de junio de 2016, a través del cual Colpensiones reliquida la pensión de vejez del señor EMIRO DE JESÚS HINCAPIÉ VILLEGAS en cuanto al ingreso base de liquidación”.

POSICIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA 2. “El 29 de junio de 2017, se declaró sin competencia y ordenó remitir las diligencias a los Juzgados Laborales de esa ciudad, “Así las cosas, se

evidencia a todas luces que la jurisdicción competente para declarar la nulidad absoluta o la inexistencia de las afiliaciones efectuadas por el demandante al régimen de ahorro individual con solidaridad es la jurisdicción ordinaria laboral”. “Así entonces como ya se dijo, tenemos que si bien es cierto, el juez Contencioso Administrativo de conformidad con lo consagrado en el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo es el llamado a conocer de las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho con relación a los actos administrativos, también lo es que, no ocurre lo mismo con las pretensiones que hacen referencia a la nulidad absoluta o inexistencia de los actos jurídicos de afiliación efectuados al régimen de ahorro individual con solidaridad de pensiones y las demás que tengan relación con esta, no cumpliendo con el requisito del ordinal 1 de la norma anterior y de conformidad con lo expuesto en esta providencia”. “Ante esta situación, no es posible acumular estas pretensiones, y en su lugar se procederá a remitir en aplicación al artículo 168 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo a los JUZGADOS LABORALES DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN frente a la pretensión octava en cuanto al declarar la nulidad o ineficacia de la afiliación efectuada por el actor al régimen de ahorro individual con solidaridad, para lo cual se deberá remitir copia de la demanda y sus anexos a costa del demandante. Lo anterior, por las razones expuestas y en consecuencia, solo será admisible la demanda frente a la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE

PENSIONES – COLPENSIONES”.

POSICIÓN DEL JUZGADO TRECE LABORAL DEL CIRCUITO DE

MEDELLÍN - ANTIOQUIA

3. El 7 de marzo de 2018, ese Despacho judicial declaró su falta de jurisdicción para conocer la demanda y trabó el conflicto, al considerar que “Dentro del proceso promovido por EMIRO DE JESÚS HINCAPIÉ contra COLPENSIONES, argumenta el Tribunal Administrativo de Antioquia que debe tramitarse en esta jurisdicción la pretensión octava de la demanda, en la cual se solicita la ineficacia del traslado del régimen de prima media con prestación definida al régimen de ahorro individual con solidaridad, y en consecuencia de lo anterior, remitió copias informales del proceso para que, fuera resuelto solo la pretensión octava”. “Ahora bien, cuando el objeto de lo pretendido sea la jurisdicción de una especialidad, aquello que se considera anexo a las pretensiones principales deberá correr la misma suerte de lo principal, es decir, será competente para conocer aquel que resolverá sobre lo principal, sin que puedan desarticularse las pretensiones para cada especialidad que sea competente de ello”. “Ahora, pasando al caso concreto, se concluye que la competente para conocer del asunto en cuestión, será la Jurisdicción Contenciosa Administrativa pues le competen las pretensiones en el libelo gestor, sin que pueda mutilarse el cuerpo de la demanda y repartirla entre varias jurisdicciones”. “Corolario de lo anterior, esta Dependencia Judicial niega la competencia que se pretende asuma, y por ello declara creado el conflicto de competencia

negativa; de igual manera se ordenará enviar a la entidad pertinente para que desate el conflicto, que no es otro, que el Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria”.

IV .CONSIDERACIONES DE LA SALA

1.- Competencia. De conformidad con las atribuciones consagradas en el numeral 6º del artículo 256 de la Constitución Política, en armonía con el numeral 2 del artículo 112 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria es competente para dirimir conflictos de competencia que se susciten entre distintas jurisdicciones y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales, salvo las consagradas en el numeral 3º del artículo 114 de la Ley 270 de 1996. Entendida la jurisdicción como la función del Estado de administrar justicia, y la competencia, como la facultad que tiene el Juez o el Tribunal para ejercer, por autoridad de la ley en determinado asunto. Así tenemos por regla general, el conflicto se presenta cuando dos o más funcionarios investidos de competencia, se disputan el conocimiento de un proceso, bien porque ambos funcionarios estiman es de su conocimiento, caso en el cual será positivo; o por considerar no corresponderle, caso en el que será negativo, y para que éste se estructure o proceda, es necesario se presenten los siguientes presupuestos:

1. Que el funcionario judicial esté tramitando determinado proceso.

2. Que surja disputa entre el funcionario que conoce el caso y otro u otros acerca de quién debe conocerlo.

3. Que el proceso se halle en trámite, esto es, que no haya sido fallado.

Por otra parte, y previo a analizar el asunto objeto de estudio, es necesario precisar que en los pronunciamientos de esta Colegiatura, han de desarrollarse los principios rectores los cuales enmarcan una adecuada administración de justicia, en la búsqueda de la eficiencia y eficacia de la función judicial, pues estos pueden generar variaciones en el trámite de los conflictos de jurisdicción y competencia puestos a conocimiento de esta Colegiatura, en aras de prever actualmente un trámite expedito y ágil en orden a lograr la eficiencia en el ejercicio de la función judicial tal como lo contempló el principio constitucional consignado en el artículo 2° Superior, veamos: “Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.” En ese orden de ideas y en procura de materializar tal principio, se ceñirá la Sala a pronunciarse sobre el tema propuesto a su consideración en el entendido de que lo pretendido es definir a quién corresponde la competencia para conocer de determinado proceso judicial, esto es, el

verdadero acceso a la administración de justicia, teniendo en cuenta que esta Colegiatura es el órgano constitucional encargado para dirimir este tipo de conflictos, y en aras de garantizar el principio de economía procesal, dada la trascendencia social del litigio traído en autos, por consiguiente, se procederá a analizar el sub lite y tomar una decisión de fondo en la cual se esclarezcan los hechos objeto de la controversia, y así garantizar la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, conforme lo prevé el artículo 228 de la Constitución Política cuyo texto legal es del siguiente tenor: “La Administración de Justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial. (…)” 2.- Objeto del conflicto. El objeto del presente conflicto radica en determinar cuál es la jurisdicción competente para el conocimiento del medio de Nulidad y Restablecimiento interpuesta por el apoderado judicial de EMIRO DE JESUS HINCAPIÉ

VILLEGAS contra la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES. 3.- Del caso en concreto.

Asunto en concreto. El presente caso se relaciona con el conflicto negativo de Jurisdicción, suscitado entre las autoridades arriba anotadas para el conocimiento de la demanda incoada por el apoderado del señor EMIRO DE

JESÚS HINCAPIÉ VILLEGAS, contra COLPENSIONES.

A. “Que se declare la nulidad parcial del acto administrativo Nro.010755 del 29

de abril de 2011, a través del cual el INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES reconoce y ordena el pago de una pensión de vejez a favor del señor EMIRO DE JESÚS HINCAPIÉ VILLEGAS, bajo los parámetros del régimen de transición pensional, dejándola en suspenso hasta tanto se acreditara el retiro definitivo del mismo”.

B. “Que se declare la nulidad del acto administrativo No. 029866 del 31 de octubre de 2011, a través del cual el INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES resuelve el recurso de reposición presentado por el señor EMIRO DE JESÚS HINCAPIÉ VILLEGAS, donde se solicitaba la reliquidación de la pensión de vejez, bajo los parámetros del Decreto 546 de 1971”.

C. “Que se declare la nulidad parcial del acto administrativo No. 026020 del 17 de septiembre de 2012, a través del cual el INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES ordena el ingreso a nómina de pensionados al señor EMIRO DE

JESÚS HINCAPIÉ VILLEGAS”.

D “Que se declare la nulidad parcial del acto administrativo GNR 6680 del 16 de enero de 2015, a través del cual Colpensiones reliquida la pensión de vejez del señor EMIRO DE JESÚS HINCAPIÉ VILLEGAS en cuanto a ingreso base de liquidación y tasa de reemplazo”.

E. “Que se declare la nulidad parcial del acto administrativo GNR 18235 del 21 de junio de 2016, a través del cual Colpensiones reliquida la pensión de vejez del señor EMIRO DE JESÚS HINCAPIÉ VILLEGAS en cuanto al ingreso base

de liquidación”. Se entiende entonces que se trata en estricto sentido, de la pretensión de que se declare la nulidad del acto administrativo Nro. 010755 del 29 de abril de 2011 y como consecuencia se ordene a la entidad accionada a reliquidar la pensión de vejez del señor EMIRO DE JESÚS HINCAPIÉ VILLEGAS bajo los parámetros del régimen de transición pensional consagrado en el artículo 36 de la ley 100 de 1993, aplicando una tasa de reemplazo del 75% sobre la asignación más elevada devengada en el último año de servicio, en donde se tenga en cuenta la totalidad de los factores salariales.. Precisamente, en materia de competencia cambiaron las reglas procesales a partir de la entrada en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –ley 1437 de 2011-, cuya normativa dio un viraje parcial en punto de las discusiones suscitadas en materia pensional. El asunto sub-lite tiene como controversia una situación pensional, identificada en precedencia como el reconocimiento de una pensión de vejez, adquirida bajo el status de empleado público cuya relación o vínculo jurídico ostenta respecto de la Fiscalía General de la Nación. Entonces, conforme a las reglas anteriores en materia de competencia, se tenía que, a decir de la Ley 712 de 2001, por la cual se reformó el Código Procesal del Trabajo, otorgó facultades exclusivas a la Jurisdicción Laboral, al indicar en su artículo 2°: “Competencia General. La jurisdicción ordinaria, en sus especialidades laborales y de seguridad social conoce de: 1.- Los conflictos jurídicos que se originen directa o

indirectamente en el contrato de trabajo. (…)”. Así mismo, el artículo 134-B, numeral 1º del anterior Código Contencioso Administrativo, señalaba la competencia de los jueces administrativos en primera instancia, - adicionado por el artículo 42 de la Ley 446 de 1998-, en los siguientes términos: “Los Jueces Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos:

1. De los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan Actos Administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía no exceda de cien (100) salarios mínimos legales mensuales. (…)” (subrayado de la Sala) Bajo ese contexto, la Sala ha sostenido sin diferenciación alguna, que en materia pensional, cuando se trata de vinculación por contrato de trabajo respecto de alguna entidad pública y, conforme reza el artículo 4° de la misma Ley 712 en cita que “Las controversias referentes al sistema de seguridad social integral que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, cualquiera que sea la naturaleza de la relación jurídica y de los actos jurídicos que se controviertan”, entonces dichos litigios no pueden ser de conocimiento de Jurisdicción diferente a la Ordinaria Laboral, para ello se trató de especializar la materia de seguridad social en estos Jueces, no obstante se polarizó el tema cuando surgieron interpretaciones como:

1. Que por transición prevista en la Ley 100 de 1993 todo era competencia de la Justicia de lo Contencioso Administrativa.

2. Que por ser la pensión consecuencia de una relación jurídica o

vínculo por contrato de trabajo era competencia de la Justicia Ordinaria Laboral.

3. Que cuando se demanda a la entidad pública invocando acción de nulidad contra el acto que niega tal reconocimiento (derecho pensional o reajuste) la competencia es de lo Contencioso Administrativo sin que se oponga a ello la vinculación contractual, lo anterior con ocasión del factor orgánico que rige la competencia en esa jurisdicción.

4. Que en virtud de la entrada en vigencia de la Ley 712 de 2001 y antes la Ley 362 de 1996, debía verificarse la condición del demandante frente a la entidad demandada, porque si su pretensión era contra la entidad administradora y, respecto de ella tenía la condición de afiliado no obstante haber sido empleado público con otra entidad, la competencia era de la Justicia Ordinaria Laboral.

5. Si la acción incoada era contra una entidad netamente pública, mas no Empresa Industrial y Comercial del Estado, la competencia era de lo contencioso administrativo.

En fin, son múltiples las variantes interpretativas que se crearon con ocasión de la entrada en vigencia de las diferentes leyes reguladoras de la materia, lo cual se viene a unificar con la Ley 1437 de 2011, al prever que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa conocerá de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucrados las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa, en especial el numeral 4° ídem que previó entre esos litigios “Los relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado,

y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una entidad de derecho público” (se resalta fuera del texto normativo). Así las cosas, preciso es advertir la unificación del tema para ser tratado por la Justicia de lo Contencioso Administrativo, cuando está de por medio una demanda en asunto pensional contra entidad pública como administradora de ese ítem relativo a la seguridad social, máxime si se tiene en cuenta la definición dada por el mismo C.P.A.C.A. en el parágrafo del artículo 104 antes mencionado, esto es, que para efectos de ese Código “Se entiende por entidad pública todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital, y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%”. Con esa claridad normativa, bien puede deducirse que la entidad acá demandada (COLPENSIONES) está incluida en el listado del parágrafo transcrito. Así es que, con una mirada integral y no meramente exegética y aislada, el legislador en el artículo 105 del C.P.A.C.A. -numeral 4°-, excluyó en forma expresa de su jurisdicción todo aquello inherente a los conflictos de carácter laboral, pero dejó a salvo los asuntos pensionales de los servidores públicos respecto de las administradoras de pensiones de carácter público, por estar previamente reglado como tal en el artículo anterior –parágrafo-, sin ser desconocido que como servidores públicos se ha entendido el conjunto de trabajadores oficiales y empleados vinculados mediante relación

legal y reglamentaria. De tal manera que, en tratándose de este tipo de servidores, debe observarse para efectos de determinar la jurisdicción competente, la naturaleza jurídica de la entidad demandada, en una especie de factor orgánico como determinador de la competencia, pues basta con estar frente a una entidad pública de las enlistadas en el parágrafo del artículo 104 idem, para que sea suficiente el razonamiento en punto de la jurisdicción. Con ello se pretendió y así se logra efectivamente, que se cumpla con el objeto de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, creada desde sus inicios cuando se le otorgó función jurisdiccional a principios de siglo XX, para controlar los actos de la administración y, ésta, se manifiesta funcionalmente como reza el primer inciso del artículo 104 Ídem, por lo menos en lo que interesa a esta jurisdicción. Con base en lo dicho precedentemente, no se está matriculando la competencia de esa jurisdicción en un criterio específico –no factorde aquellos determinadores en momento dado de la competencia, porque en concepto de esta Sala, pueden surgir como fuente de esa asignación competencial, criterios material y orgánico. Para el primero, es fácil aducir qué se entiende como la fijación de la competencia por la función o actividad generadora del litigio, bien de entidad estatal o particular en cumplimiento de funciones administrativas; mientras para el segundo –orgánicosu fijación o adscripción depende de la naturaleza de la entidad demandante. Tampoco viene al caso invocar en este asunto específico, criterios de fijación de competencia como el imperativo de la norma procesal por su

revestimiento de tener el carácter de orden público, menos alegar la Ley posterior, la Ley especial, ni la perpetuatio jurisdicctionis hoy mal interpretada por quienes alegan la falta de competencia en asuntos iniciados con normas anteriores, por cuanto ésta, refiere a hechos definidos dentro del proceso que se regirán por las normas que regularon el caso, más no frente a todo el proceso, considerado tradicionalmente no como un escenario consolidado, sino una situación en curso pendiente de definición, por lo tanto, las nuevas disposiciones instrumentales se aplican a los procesos en trámite tan pronto entran en vigencia, caso concreto del artículo 3081 del C.P.A.C.A, más aún, nada impide que al centrarse la discusión en el límite temporal conforme la norma en cita, el Juez de la causa -no el juez del conflictopueda aplicar directamente con vigencia inmediata las normas acá dispuestas. Tal aseveración es acorde con la finalidad del Código en materia de litigios de asuntos pensionales, cuya concentración viene como alivio a tan dispersa 1 Según ese precepto, el código rige a partir del 2 de julio de 2012, por lo tanto, sólo será aplicable a los procedimientos y actuaciones administrativas que se inicien, así como las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia. Complementó esa norma, el hecho que los procedimientos y actuaciones administrativas, las demandas y procesos en curso a la vigencia de esa Ley, continuarán de conformidad al régimen jurídico anterior. interpretación por parte de los dispensadores de justicia, como igualmente es acorde a la doctrina constitucional cuando refiere al hecho que sólo es

nocivo ese tipo de aplicaciones en tanto contradigan la Constitución Política, lo contrario, es aferrarse a un formalismo mal sano y contrario a postulados de la prevalencia de lo sustancial sobre lo formal, tal cual reza el artículo 2282 de la C.P. Entonces, para el asunto sub-lite, donde se tiene como demandante a una empleado del sector público y demandada una entidad pública3 – donde se busca la nulidad de un dictamen emitido por Colpensiones, no queda duda que la competencia para resolver el litigio de autos debe radicarse en cabeza de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, pues no se trata de un asunto laboral de los previstos en el numeral 4° del artículo 105 de la normatividad en cita, sumado a que el numeral 4° del artículo 104 expresamente se refirió a servidores públicos, concepto que abarca empleados públicos y trabajadores oficiales, siendo imposible al interprete distinguir aquello que el legislador no distinguió. Por el contrario, es de aquellos en los que por tratarse de asunto de seguridad social con entidad pública, se cumple con la materialización del objeto de esa jurisdicción, razón por la cual se remitirá el expediente al Tribunal Administrativo de Antioquia, por cuanto, es de los casos en los cuales sin reparo alguno deber aplicarse el criterio orgánico que rige en materia de competencias. 2 El contenido de tal precepto es como sigue: la administración de justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial. Los términos procesales se observarán con diligencia…”

3 La Administradora Colombiana de Pensiones, COLPENSIONES, es una Empresa Industrial y Comercial del Estado organizada como entidad financiera de carácter especial, vinculada al Ministerio de Trabajo. Por lo expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura en uso de sus atribuciones constitucionales y legales, RESUELVE PRIMERO. DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicción planteado, declarando que el conocimiento de la demanda incoada por el apoderado del señor EMIRO DE JESÚS HINCAPIÉ VILLEGAS, le corresponde al Tribunal Administrativo de Antioquia, a quien se le remitirá el expediente para lo de su competencia, conforme las motivaciones dadas en esta providencia SEGUNDO. REMÍTASE copia de esta providencia al Juzgado Trece Laboral del Circuito de Medellín, para su información.

NOTIFÍQUESE, Y CÚMPLASE

PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Presidente

CAMILO MONTOYA REYES MAGDA VICTORIA ACOSTA WALTEROS

Vicepresidente Magistrada

CARLOS MARIO CANO DIOSA FIDALGO JAVIER ESTUPIÑÁN CARVAJAL

Magistrado Magistrado

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ ALEJANDRO MEZA CARDALES

Magistrada Magistrado

YIRA LUCIA OLARTE ÁVILA

Secretaria Judicial