CSDJ - F11001010200020180091800ADJUNTA20190405091617-2018

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D. C., diez (10) de octubre de dos mil dieciocho (2018)

Magistrado ponente: Dra. MAGDA VICTORIA ACOSTA WALTEROS

Radicación No. 11001010200020180091800 Aprobado según Acta No. 89 de la misma fecha. ASUNTO Procede la Sala a dirimir el conflicto de competencia suscitado entre el TRIBUNAL

ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN PRIMERA SUBSECCIÓN

“A” y el JUZGADO SEXTO LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ D.C. con ocasión al conocimiento de demanda ordinaria laboral de CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR COMPENSAR contra LA NACIÓN – MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL, UNIÓN TEMPORAL NUEVO FOSYGA Y OTROS, para que se les condene al pago de los recobros por las prestaciones económicas asumidas por la demandante frente a los servicios de salud prestados. HECHOS Mediante apoderado judicial la CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR COMPENSAR, interpuso demanda ordinaria laboral contra LA NACIÓN – MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL, UNIÓN TEMPORAL NUEVO FOSYGA Y OTROS, ante los Juzgados Laborales del Circuito de Bogotá, con el propósito de obtener el reconocimiento y pago de los recobros por prestaciones económicas asumidas frente a los servicios de salud prestados. Indicó que con fundamento en lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 2 del

Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, se debe resolver la República de Colombia Rama Judicial

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M.P. Dra. MAGDA VICTORIA ACOSTA WALTEROS Radicado No. 110010102000201800918 00

Referencia: CONFLICTO DE COMPETENCIA controversia suscitada por las devoluciones o glosas planteadas, en el sentido de que se declare la existencia de una obligación clara, expresa y exigible que surge a cargo de LA NACIÓN – MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL, UNIÓN TEMPORAL NUEVO FOSYGA Y OTROS, frente al pago de cada uno de los recobros que se enlistaron de forma detallada en el CD que se anexó a la demanda y que, a su vez, reflejan las prestaciones económicas que tuvo que asumir la demandante frente los servicios de salud prestados en razón de fallos de tutela o decisiones del Comité Técnico Científico, en consecuencia esbozó las siguientes pretensiones: -Que como consecuencia del anterior pronunciamiento, se condene a la Nación-Ministerio de Salud y Protección Social, a pagar las prestaciones adeudadas a mi representada, es decir, cuando menos, la suma de

CUATROCIENTOS SESENTA Y CINCO MILLONES SETECIENTOS SESENTA Y UN MIL SEISCIENTOS OCHENTA PESOS M/Cte ($465761.680), o el monto que resulte probado. -Que las sumas a que sea condenada la Nación - Ministerio de Salud y Protección Social, se aumenten con los intereses moratorios, a la tasa máxima permitida por la ley en los términos de lo dispuesto por el artículo

4 del Decreto 1281 de 2002, desde cuando debieron hacerse los pagos respectivos y hasta que se haga el respectivo pago. -Que si fuere procedente, las sumas a que sea condenada la NaciónMinisterio de Salud y Protección Social, sean actualizadas conforme al Índice de precios del consumidor para evitar la pérdida del poder adquisitivo. -Ordenar a la Nación - Ministerio de Salud y Protección Social, que a partir de la ejecutoria de la sentencia, pague oportunamente los recobros que le sean presentados por COMPENSAR EPS. -Que se condene en costas y agencias en derecho a la Nación -Ministerio de Salud y Protección Social, de conformidad con las disposiciones legales vigentes” ACTUACIÓN PROCESAL Mediante acta individual de reparto del 24 de febrero del 2017, le correspondió al JUZGADO SEXTO LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTA para conocer de la demanda ordinaria laboral, con número de radicado 2017 0141 promovida por CAJA República de Colombia Rama Judicial

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Referencia: CONFLICTO DE COMPETENCIA

DE COMPENSACIÓN FAMILIAR COMPENSAR contra LA NACIÓN – MINISTERIO

DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL, UNIÓN TEMPORAL NUEVO FOSYGA Y

OTROS. El Juzgado Sexto Laboral del Circuito de Bogotá en providencia de fecha 10 de Mayo de 2017, resolvió declarar su falta de competencia para conocer del proceso ordinario

referenciado, y dispuso remitir la demanda a los Juzgados Civiles del Circuito de Bogotá - Oficina de Reparto - para lo de su competencia, argumentado lo siguiente: "Concluye el despacho que el trámite del presente asunto le corresponde a la jurisdicción ordinaria en su especialidad a la civil, esto, en el entendido de que el cobro de la obligación cuyo cumplimiento aquí se demanda - pago de los recobros por las prestaciones económicas asumidas frente a los servicios de salud prestados en razón de fallos de tutela o decisiones del Comité Técnico Científico-, corresponde a una relación civil o comercial, que surge de la forma contractual o extracontractual como dichas entidades se obligan a prestar el servicio a los afiliados o beneficiarios del sistema de seguridad social en salud, servicio que utiliza como herramienta de garantía las facturas o cualquier otro título valor de contenido crediticio, el cual valdrá como pago de aquellas de orden a lo dispuesto en el artículo 882 del Código de Comercio. En consecuencia, el cobro generado por la prestación de servicio de salud no incluido en el POS no es asunto que corresponda propiamente a un conflicto de seguridad social, sino que obedece a una obligación de contenido eminentemente comercial... " Remitidas las diligencias al Juez Trece Civil del Circuito de Bogotá, a quien se le asignó el conocimiento del asunto mediante acta de reparto que data del 24 de agosto de 2013, se encuentra que ese Despacho mediante providencia del 8 de septiembre de 2017 (fl.187), rechazó de plano la presente demanda y dispuso remitir la misma con sus anexos al Tribunal Administrativo de Cundinamarca (reparto), por competencia,

señalando lo siguiente: "Del examen preliminar de la demanda, encuentra el despacho que carece de competencia por las razones que a continuación se expresan: Indica el numeral 3 del artículo 104 del C.P.C.A., que la jurisdicción contenciosa, conoce de "los relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado". "... y como quiera que la presente se dirige en contra de la NACIÓN -MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN, es claro que presente acción, le compete a la jurisdicción contenciosa, pues la controversia sucinta por el recobro que deben hacer las entidades prestadoras de salud con el Fosyga, por los servicios no POS, situación, que desbordan República de Colombia Rama Judicial

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Referencia: CONFLICTO DE COMPETENCIA la competencia de esa jurisdicción, pues como es sabido, el Fosyga es una cuenta que administra un ente particular, pero que cumple funciones administrativas.

Teniendo en cuenta la presente acción se dirige en contra de una entidad del orden Nacional, es claro que quien debe conocer del presente asunto es la jurisdicción contenciosa administrativa". En consecuencia, efectuado el reparto el proceso, este fue asignado al Despacho de la Magistrada del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN PRIMERA – SUB SECCIÓN “A” doctora Claudia Elizabeth Lozzi Moreno, quien mediante auto del 14 de marzo de 2018 se pronunció al respecto del asunto de marras

señalando lo siguiente: Indicó que en el presente asunto solicitó se resuelva la controversia suscitada por las devoluciones o glosas planteadas por la parte demandada, en el sentido de que se declare la existencia de una obligación clara expresa y exigible, que surge con cargo de la Nación – Ministerio de Salud y de la Seguridad Social, frente al pago de cuada uno de los recobros no pos asumidos por la demandante. Señaló que carece de Jurisdicción para adelantar el trámite en el presente asunto, al considerar que es de competencia de la Jurisdicción Ordinaria Laboral el conocimiento del mismo, de acuerdo con el numeral 4 del artículo 2 de la Ley 712 de 2001, pues señala que dicha controversia es propia del sistema de seguridad social integral. Recalcó la posición reiterada de esta Superioridad en los radicados No. 11001010200020140172200 con ponencia del H. M. Nestor Iván Javier Ozuna Patiño del 03 de diciembre de 2014, y el radicado No. 110010102000201402665 00 con ponencia de la Honorable Magistrada Julia Emma Garzón de Gómez. En consecuencia ordenó la remisión de la presente demanda a esta Superioridad, para que se resuelva el conflicto negativo de competencia.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

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Referencia: CONFLICTO DE COMPETENCIA

1.- Competencia. Conforme al numeral 61 del artículo 256 de la Constitución Política, y en concordancia

con el mandato que consagra el numeral 22 del artículo 112 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria es competente para dirimir conflictos de competencia que se susciten entre distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les ha atribuido funciones jurisdiccionales, salvo las consagradas en el numeral 33 del artículo 114 de la Ley 270 de 1996. Del mismo modo, la Corte Constitucional en el auto de Sala Plena No. 278 del 9 de julio de 2015, al interpretar lo dispuesto en los artículos 14 al 19 del Acto Legislativo 02 de 2015 sostuvo que la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura continuará ejerciendo sus funciones, hasta tanto no se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. 2.- Problema jurídico De los hechos enunciados, y de los planteamientos de las partes en conflicto, debe la Sala resolver a cuál de ellos habrá de asignarle la competencia, para ello tendrá en cuenta la pretensión, las partes y los amparos normativos expuestos. 3.- Siguiendo el precedente horizontal de esta Sala, el asunto se asignará a la Jurisdicción Ordinaria Laboral. 1 Corresponden al Consejo Superior de la Judicatura o a los Consejos Seccionales, según el caso y de acuerdo a la ley, las siguientes atribuciones: (…) Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones (…)” 2 Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales, salvo los que

se prevén en el artículo 114, numeral tercero, de esta Ley y entre los Consejos Seccionales o entre dos salas de un mismo Consejo Seccional. 3 Corresponde a las Salas Jurisdiccionales Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura: (…) Dirimir los conflictos de competencia que dentro de su jurisdicción se susciten entre jueces o fiscales e inspectores de policía. República de Colombia Rama Judicial

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Referencia: CONFLICTO DE COMPETENCIA En la providencia mencionada que sirve de precedente horizontal, esta Sala se refirió expresamente al marco normativo aplicable, (i) examinó la cláusula general o residual de competencia de la Jurisdicción Ordinaria Laboral y de la Seguridad Social; (ii) hizo referencia al criterio exclusivo y excluyente con la asignación a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de los litigios en materia de seguridad social de los empleados públicos, cuando su régimen sea administrado por una persona de derecho público y, (iii) enfatizó en la competencia de la Superintendencia Nacional de Salud al ejercer funciones jurisdiccionales, para conocer de conflictos generados de las devoluciones o glosas a las facturas entre las entidades del Sistema de Seguridad

Social en Salud. Señaló además que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley 270 de 1996 (Estatutaria de la Administración de Justicia), la Jurisdicción Ordinaria “conocerá de todos los asuntos que no estén atribuidos por la Constitución o la ley a

otra jurisdicción”. De la misma forma, que en el numeral 4º del artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, modificado por el artículo 622 de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso), se asignó a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social, conocer de “las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administrativas o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos”. En la providencia que viene mencionándose, se efectuó una interpretación armónica e integral de lo dispuesto en los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 2º numeral 4º del CPT, de los cuales se advierte la cláusula general de competencia de la Jurisdicción Ordinaria, que en lo atinente a la especialidad laboral y de seguridad social, es competente para conocer, en primer lugar, de los litigios originados en la prestación de los servicios de seguridad social, suscitados entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradores o prestadores, con excepción de la responsabilidad médica y los relacionados con contratos y, en segundo lugar, de los asuntos que no hayan sido asignados por el Legislador a una de las jurisdicciones especiales. República de Colombia Rama Judicial

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Referencia: CONFLICTO DE COMPETENCIA

Ahora bien, se señaló que como el conflicto negativo de competencias se presentó entre la Jurisdicción Ordinaria Laboral y la Contencioso Administrativa, era preciso verificar los asuntos que en materia de seguridad social taxativamente asignó el Legislador a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa, particularmente en lo regulado en el artículo 104 en sus numerales 1º y 4º, valga decir, (i) debe tenerse en cuenta que, prima facie, no se trate desde la óptica sustancial o material de un litigio surgido de un acto, contrato, hecho, omisión u operación sujeto al derecho administrativo y en el que se encuentren involucradas entidades públicas o particulares en ejercicio de función administrativa y, (ii) la Jurisdicción Contenciosa Administrativa conoce en materia laboral y de seguridad social de los procesos relativos a “la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público” (negrillas en la providencia citada). De tal manera que según la providencia que sirve como precedente, los procesos judiciales referidos a la seguridad social de los servidores públicos, cuando su régimen sea administrado por una persona de derecho público, son los únicos litigios en materia de seguridad social asignados de forma privativa y excluyente a la Jurisdicción Especial de lo Contencioso Administrativo, por ello surge claro que cuando las pretensiones de la demanda sobre otras controversias que puedan generarse al interior de los actores del sistema general de seguridad social, corresponderán, siguiendo la cláusula general de competencia, a la Jurisdicción Ordinaria Laboral.

En la citada providencia, se recordó que de acuerdo con lo dispuesto en el literal f) del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, adicionado por el artículo 126 de la Ley 1438 de 2011, a la Superintendencia Nacional de Salud cuando ejerce funciones jurisdiccionales se le asignó la competencia para conocer de los “conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud”, función que ejerce a prevención , en relación con la Jurisdicción Ordinaria Laboral y de Seguridad República de Colombia Rama Judicial

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Referencia: CONFLICTO DE COMPETENCIA Social y, que tiene segunda instancia ante la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social.

De la misma manera, recordó la Sala en esa oportunidad que “no es el nomen juris de la demanda lo que determina la jurisdicción a tramitar el proceso, sino la real pretensión y objeto del litigio”, de allí que esta Superioridad como juez del conflicto está autorizada para efectuar una hermenéutica vinculante sobre las normas que atribuyen competencia a las jurisdicciones trabadas en el conflicto, labor que está íntimamente ligada al examen del caso concreto, consistente en la verificación de la realidad procesal identificable con la pretensión de la demanda, “integrando para ello las circunstancias de hecho y de derecho que la rodean o condicionan”. Enfatizó especialmente en que (i) la nueva redacción del artículo 2.4 del Código

General del Trabajo y de la Seguridad Social, con ocasión de la entrada en vigencia del artículo 622 del Código General del Proceso, “nunca puede interpretarse como la decisión del legislador de inaplicar, restringir, ni mucho menos derogar la cláusula general y residual de competencia de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social, cuya fuente es prevalente por ser ley estatutaria”; (ii) la interpretación armónica y coherente del enunciado normativo del artículo 2.4 del CPT a la luz de la cláusula general y residual de competencia del artículo 12 de la Ley 270 de 1996 (Estatutaria de la Administración de Justicia), muestra claramente que “los recobros al Estado son una controversia, sino directa, al menos indirecta, que se desprende necesariamente de la prestación de servicios de salud a los afiliados, beneficiarios o usuarios, por parte de una E.P.S. en tanto que administradora de un régimen de seguridad social en salud” y, (iii) “las demandas judiciales ocasionadas por el no pago en sede administrativa de recobros, en virtud de devoluciones o glosas a las facturas acompañadas a la solicitud de recobro, son una especie de litigio propio del sistema actual de seguridad social en salud, que se da entre un administrador del sistema de salud y el Estado, como garante último de los derechos fundamentales a la salud y a la seguridad social, en razón de la atención a los usuarios del mismo sistema”, que no pueden confundirse con casos “de responsabilidad médica, ni con litigios basados en contratos, ni con el República de Colombia Rama Judicial

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Referencia: CONFLICTO DE COMPETENCIA medio de control de reparación directa por hechos, omisiones u operaciones del Estado”. 3.1. Aplicación del precedente horizontal de la Sala al caso concreto.

En el caso examinado y en aplicación del criterio consistente en que no es el rótulo o nombre jurídico de la demanda lo que determina la jurisdicción que debe conocer, tramitar y decidir el proceso, sino la pretensión real objeto del litigio, se tiene lo siguiente: La E.P.S. SANITAS S.A. busca demostrar que con base en órdenes proferidas por jueces de tutela y en autorizaciones del Comité Técnico Científico, efectuó una serie de prestaciones en salud, valoradas en ochenta millones novecientos cincuenta y tres mil trescientos un pesos ($80.953.301), consistentes en prestación de servicios médicos no provistos en el Plan Obligatorio de Salud a sus usuarios y que no debían cubrirse con cargo a la Unidad de Pago por Capitación –UPC-, mediante algunas de las IPS de su red de prestadores y, luego, previa radicación de las facturas de venta esa EPS pagó a las IPS las sumas de dinero correspondientes. Posterior a ello, la E.P.S. SANITAS S.A. presentó al Consorcio administrador en representación del Ministerio de Salud y Protección Social varias solicitudes de recobro, junto con los correspondientes soportes, para el trámite administrativo por parte del Estado por el valor que debió asumir al prestar servicios de salud que

presuntamente no estaban cubiertos por los recursos destinados a cumplir con el Plan Obligatorio de Salud. Sin embargo, la mayoría de solicitudes fueron glosadas, generando un perjuicio económico grave para la EPS, cuya sostenibilidad económica se ve afectada y, por consiguiente, la futura prestación de servicios médicos no POS e incluso POS. De tal modo que fracasado el trámite administrativo del recobro, se acudió a la administración de justicia para que declare que el Estado, mediante el Ministerio de Salud y Protección Social y con cargo al FOSYGA hoy ADRES, tiene la obligación de República de Colombia Rama Judicial

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Referencia: CONFLICTO DE COMPETENCIA pagar a la EPS dichos valores, junto con los intereses moratorios a que hubiese lugar.

Luego de verificada la situación fáctica y el marco jurídico aplicable, es claro que no se trata de un proceso relativo a la seguridad social de los servidores públicos cuyo régimen sea administrado por una persona de derecho público, único litigio que taxativamente y de manera privativa y reservada se asignó a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, motivo por el cual debe entenderse que en aplicación de la cláusula general y residual de competencia de la Jurisdicción Ordinaria, de acuerdo con lo regulado en el numeral 4º del artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, modificado por el artículo 622 de la Ley 1564 de 2012 (Código

General del Proceso), tratándose del recobro al Estado por prestaciones NO POS, el conocimiento, trámite y decisión del asunto, corresponde a la Jurisdicción Ordinaria Laboral, además lo anterior se confirma con el ya citado artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 literal f) adicionado por el artículo 126 de la Ley 1438 de 2011; en el que se le asignó a la Superintendencia Nacional de Salud la competencia para conocer de los “conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud”, función que ejerce a prevención, en relación con la Jurisdicción Ordinaria Laboral y de Seguridad Social. Así lo reiteró la Corte Constitucional en Sentencia C-119 de 2008, mediante la cual se hizo el estudio de constitucionalidad de ese mismo artículo 41, al manifestar: "Ahora bien, para determinar cuáles son las autoridades judiciales que originalmente tuvieron la competencia asignada a la Superintendencia, cuyo superior jerárquico está llamado a tramitar el recurso de apelación respecto de las decisiones judiciales asignadas por la norma bajo examen, debe tenerse en cuenta lo siguiente: Lo anterior significa que en el caso de las atribuciones judiciales asignadas en el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 a la Superintendencia Nacional de Salud (conflictos de la seguridad social en salud relacionados con coberturas del POS, reembolso de gastos de urgencia, multiafiliación y libre elección y movilidad dentro del sistema), dicha entidad desplaza, a prevención, a los jueces laborales del circuito (o civiles del circuito

en los lugares en que no existen los primeros), cuya segunda instancia está República de Colombia Rama Judicial

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Referencia: CONFLICTO DE COMPETENCIA asignada a la Sala Laboral de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial. En ese orden de ideas, las decisiones judiciales de la Superintendencia Nacional de Salud serán apelables ante las Salas Laborales de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial” (Subrayado y negrilla fuera de texto) Por lo anterior y de conformidad con lo expuesto en el tema que nos ocupa, se remitirán las diligencias al JUZGADO 6 LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ, para que asuma la competencia del mismo.

En mérito de lo expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus atribuciones constitucionales y legales, RESUELVE PRIMERO: DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el JUZGADO 6 LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ y el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA - SECCIÓN PRIMERA – SUBSECCIÓN “A” será asignada al primero de los enunciados, para su conocimiento.

SEGUNDO: REMITIR el expediente al JUZGADO 6 LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ, para su conocimiento, y enviar copia de la presente decisión al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA - SECCIÓN PRIMERA – SUBSECCIÓN “A” para su información.

TERCERO: ENTERAR por la Secretaría Judicial de la Sala lo dispuesto en la presente providencia a los sujetos procesales.

NOTIFÍQUESE, Y CÚMPLASE

PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Presidente República de Colombia Rama Judicial

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Referencia: CONFLICTO DE COMPETENCIA

MAGDA VICTORIA ACOSTA WALTEROS FIDALGO JAVIER ESTUPIÑAN CARVAJAL

Magistrada Magistrado

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ MARÍA LOURDES HERNÁNDEZ MINDIOLA

Magistrada Magistrada

ALEJANDRO MEZA CARDALES CAMILO MONTOYA REYES

Magistrado Magistrado

YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA

Secretaria Judicial