CSDJ - F11001010200020180114000ADJUNTA20180817154256-2018

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RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D. C., 15 de agosto de 2018. Aprobado según Acta de Sala No. 72 de la misma fecha.

Magistrado Ponente: Doctor Camilo Montoya Reyes Radicado N° 110010102000201801140 00

ASUNTO A DECIDIR Se pronuncia la Sala sobre el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE SINCELEJOSUCRE y el JUZGADO TERCERO LABORAL DEL CIRCUITO DE SINCELEJOSUCRE, con ocasión de la demanda de acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho interpuesta por VILMA INÉS GOMÉZ NARVAEZ contra el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. HECHOS Y ANTECEDENTES PROCESALES HECHOS. Se originaron en la demanda de Nulidad y Restablecimiento del Derecho instaurada por la Señora VILMA INES GOMÉZ NARVAEZ contra el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar ICBF, con la finalidad que se decrete la nulidad del Acto Administrativo S-2016-305638 de 23 de junio de 2016, y como consecuencia se le reconozca y pague los salarios y prestaciones dejadas de cancelar al haberse desempeñado como madre comunitaria desde 1991 hasta el 30 de enero de 2014.

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M.P. CAMILO MONTOYA REYES Radicado N° 110010102000201801140 00

Referencia: Conflicto de Jurisdicciones Solicitó se declare que la Asociaciones de Padres de Hogares de Bienestar y/o Fundación y Asociación, donde se desempeñó como madre comunitaria, es simple intermediaria del ICBF, y que entre dicha entidad y la demandante se configuró una verdadera relación laboral en cumplimiento de los tres elementos que la componen

(prestación del servicio, remuneración y subordinación). Por tal razón tiene derecho al reconocimiento y pago de los salarios y prestaciones otorgados por la ley. CONCEPTO DEL JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE SINCELEJOSUCRE. Presentada la demanda, en auto de 31 de enero de 2018 el Despacho declaró la falta de jurisdicción para conocer del asunto, al considerar que de acuerdo con los pronunciamientos emitidos por esta Corporación en relación a temas como el sometido a estudio, la competencia recae en la Jurisdicción Ordinaria. Así mismo y de acuerdo con el artículo 104 del CPACA, el asunto de marras se encuentra excluido del conocimiento de los Jueces Administrativos, por cuanto el tema deviene de un asunto inherente al sistema de seguridad social integral de conformidad con el numeral 4 del artículo 2 de la Ley 712 de 2001 y el Decreto 289 de 12 de febrero de 2014, mediante el cual se reglamenta la Formalización de las Madres Comunitarias por el presidente de la República. Según el despacho, en atención que la demandante solicita se declare la existencia

de una relación laboral y el pago de los reajustes salariales, prestacionales sociales, aportes a la seguridad social y demás por haberse desempeñado como madre comunitaria en el Municipio de Ovejas Sucre, razón por la cual indicó el mencionado Juzgado carecer de competencia para conocer del asunto y ordenó remitirlo a los Jueces Laborales para su conocimiento. CONCEPTO DEL JUZGADO TERCERO LABORAL DEL CIRCUITO DE SINCELEJO –SUCRE. Allegadas las diligencias al Despacho, mediante auto de 10 de abril de 2018, decidió proponer conflicto de jurisdicciones. Luego de indicar la competencia a 2

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Referencia: Conflicto de Jurisdicciones tribuida a los Jueces Administrativos de acuerdo con los artículo 104 y 104 del CPACA y el Decreto 289 de 12 de febrero de 2014, consideró el Despacho que de acuerdo con la normatividad transcrita en principio se podría pensar que la competente para conocer del asunto es la Jurisdicción Ordinaria, pero al haberse demandado únicamente al ICBF, se evidencia que se trata de una relación legal y reglamentaria entre una servidora pública y la mencionada entidad, por lo tanto la competencia estaría asignada a los Jueces Administrativos.

En virtud de lo anterior dispuso la remisión de las diligencias a esta Corporación por ser la competente para dirimir el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado.

CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia. El artículo 256 numeral 6° de la Constitución Política indica que corresponde a esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria, “dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”. Por su parte, el artículo 112 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, en su numeral 2° dispone que son funciones de esta Superioridad: “Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales, salvo los que se prevén en el artículo 114, numeral Segundo de esta Ley y entre los Consejos Seccionales o entre dos Salas de un mismo Consejo Seccional”. Tal facultad constitucional y legal se mantiene incólume para esta Superioridad, a pesar de la entrada en vigencia del Acto Legislativo No. 2 del primero (1º) de julio de 2015, mediante el cual se creó el nuevo órgano rector disciplinada. En razón a lo establecido en el parágrafo transitorio 1º del artículo 19 del referido acto legislativo, el cual dispuso que “…Los actuales Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial...” 3

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Referencia: Conflicto de Jurisdicciones Transitoriedad que fue avalada mediante Auto 278 del día 9 de julio de 2015 proferido por la Honorable Corte Constitucional, proveído que dispuso “6. De acuerdo con las medidas transitorias previstas en el Acto Legislativo 002 de 2015, cabe entender que, hasta tanto los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no se posesionen, los Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura deben continuar en el ejercicio de sus funciones. Ello significa que, actualmente, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura conserva sus competencias, es decir, se encuentra plenamente habilitada para ejercer, no sólo la función jurisdiccional disciplinaria, sino también, para dirimir los conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones y para conocer de acciones de tutela.”; Existencia del conflicto. Existe conflicto de jurisdicciones cuando dos o más funcionarios investidos de competencia, esto es, de la facultad para conocer, tramitar y decidir un caso concreto, se disputan el conocimiento de un proceso, bien porque ambos estiman que es de su conocimiento caso en el cual será positivo, o por considerar que no les corresponde evento en el cual será negativo, y para que se estructure o proceda es necesario que se presenten los siguientes presupuestos: a) Que el funcionario judicial esté tramitando determinado proceso; b) Que surja disputa entre el funcionario que conoce el caso y otro u otros acerca de quién debe conocerlo, y c) Que el proceso se halle en trámite.

Una vez establecido que se configuró un conflicto negativo de jurisdicciones, entrará la

Sala a analizar los supuestos fácticos, para de esta forma resolver la colisión y asignar la competencia de la demanda a uno de los despachos judiciales. Del asunto a resolver. Se discute el conocimiento en el sub examine de la acción de Nulidad y Restablecimiento de Derecho, instaurada por la señora VILMA INES GOMÉZ NARVAEZ, a fin de que se declare la nulidad del acto administrativo que negó el pago de salarios y prestaciones sociales solicitadas en virtud de haberse 4

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Referencia: Conflicto de Jurisdicciones desempeñado como Madre Comunitaria entre el 1 de enero de 1991 hasta el 1 de febrero de 2014. En razón a lo anterior, pretende se declare la existencia de la relación laboral con el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar ICBF y como consecuencia se ordene el pago de los salarios, prestaciones y demás emolumentos a que considera tiene derecho.

Solución del caso. El ejercicio de la potestad jurisdiccional debe enmarcarse dentro de las competencias reglamentadas por el Legislador al distribuir los asuntos de los cuales le corresponde conocer a los distintos jueces y tribunales del Territorio Nacional, ya que los términos jurisdicción y competencia entrañan conceptos distintos, en la medida que la primera responde a la facultad de administrar justicia y la segunda a la atribución para conocer de determinado asunto, las dos guardan estrecha relación

y no es posible separarlas, sobre todo en sistemas de derecho como el nuestro, donde convergen varias jurisdicciones como la ordinaria, contencioso administrativa, penal y penal militar, eclesiástica, etc., siendo apenas lógico entonces que si el funcionario carece de jurisdicción para asumir el conocimiento de un litigio, desde luego también carezca de competencia. En todo caso, como esa distribución obedece a unos criterios adoptados por el Legislador en orden a asegurar la adecuada y eficiente atención de las distintas clases de controversias sometidas al poder jurisdiccional, la definición de los conflictos por el conocimiento de un asunto, lo cual entraña simultáneamente establecer la competencia en un juez unipersonal o colegiado, remite a la Sala en el ejercicio de su función, a las reglas generales que el Legislador ha señalado para el efecto, sobre cuyas pautas el derecho procesal y la jurisprudencia han precisado en orden a preservar las facultades del juez natural llamado por la Ley a conocer de determinado litigio. Entonces, de acuerdo con dichas reglas, la competencia generalmente se determina por ciertos factores, como el objetivo, delimitado por la naturaleza del asunto y la 5

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Referencia: Conflicto de Jurisdicciones cuantía; el subjetivo, referido a la calidad de las partes que intervienen en el litigio; el

funcional, relativo a la instancia; el territorial, respecto al domicilio de las partes y el de conexión o fuero de atracción, en virtud del cual un solo juez puede decidir distintas pretensiones acumuladas que por su naturaleza u otros factores que le correspondería conocer a jueces distintos. Sin embargo para que se obtenga un pronunciamiento sobre definición de competencias es imperioso la existencia del conflicto así planteado, es decir que autoridades judiciales de diferentes jurisdicciones se disputen el conocimiento del asunto sometido a estudio o se declaren incompetentes para conocer del mismo, como se dejó explicado en precedencia, por lo tanto la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales se pronunciará en lo relativo a señalar la jurisdicción competente para conocer de la demanda de Nulidad y restablecimiento instaurada por la señora VILMA INES GOMÉZ NARVAEZ contra el Instituto Colombiano de Bienestar FamiliarICBF. La pretensión de la actora radica en que se declare la existencia de un contrato de trabajo al cumplirse los tres elementos de la relación laboral (subordinación, prestación del servicio y remuneración al haberse desempeñado como madre comunitaria. En este punto es necesario traer a colación lo indicado por la Honorable Corte Constitucional en sentencia de Tutela 480 de 1 de septiembre de 2016, con ponencia del Magistrado Alberto Rojas Ríos, quien al respecto consideró: “Si bien la labor de madre comunitaria del Programa Hogares Comunitarios de Bienestar del ICBF, desde sus inicios, fue concebida como una actividad que

supuestamente no implicaba una relación laboral, lo cierto es que solo a partir del año 2012 se desechó tal postura e inició el reconocimiento y adopción gradual de su 6

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Referencia: Conflicto de Jurisdicciones verdadera naturaleza, lo cual se materializó con la expedición del Decreto 289 de 2014, mediante la suscripción de contratos de trabajo para que las madres comunitarias tengan todas las garantías y derechos consagrados en el Código Sustantivo de Trabajo. (subrayado por la Sala). (…) Se declarará la existencia de contrato de trabajo realidad entre el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar –ICBFy cada una de las ciento seis (106) accionantes en las tutelas T-5.457.363, T-5.513.941 y T-5.516.632 ya relacionadas, desde el 29 de diciembre de 1988 o desde la fecha en que con posterioridad se hayan vinculado al Programa Hogares Comunitarios de Bienestar, hasta el 31 de enero de 2014 o hasta la fecha en que con anterioridad hayan estado vinculadas a dicho programa. (…) Para tal cometido, se verificó la configuración de cada uno de los elementos esenciales del contrato de trabajo: (i) la actividad personal del trabajador; (ii) un salario como retribución del servicio; y (iii) la continuada subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador. Todo esto, con la observancia y adecuada aplicación del

principio constitucional de primacía de la realidad sobre las formalidades, como garantía en la protección efectiva de los derechos laborales que reclaman las 106 accionantes, ante el presunto desconocimiento sistemático de esos derechos por parte del ICBF, entidad que, según ellas, supuestamente ha implementado estrategias jurídicas encaminadas a ocultar un contrato de trabajo real y así evadir las verdaderas obligaciones que emanan del mismo. De igual manera cabe recordar lo dicho por el Consejo de Estado en Sala de Consulta y Servicio Civil el 2 de diciembre de 1996: “…Las personas que colaboran en los Hogares Infantiles mediante contrato laboral, esta relación se establece con las asociaciones o entidades no gubernamentales o con los propios hogares infantiles cuando éstos estén dotados de personería jurídica1; en 1 7

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Referencia: Conflicto de Jurisdicciones tales casos se trata de trabajadores particulares que no tienen carácter de servidores públicos; en consecuencia no son empleados públicos ni trabajadores oficiales”2.

De acuerdo con lo contemplado por la Honorable Corte Constitucional y el Consejo de Estado, y al observar lo solicitado por la demandante, en cuanto a la existencia de la relación laboral, no cabe duda que dicho asunto se encuadra en lo preceptuado por el numeral 1º del artículo 2º de la Ley 712 de 2001, que indica la competencia de la

Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades: laboral y de seguridad social, a la cual le corresponde definir los asuntos referentes a “los conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo”. Presupuestos, los cuales comparte esta Corporación, por cuanto la pretensión de la actora radica esencialmente, en que teniendo en cuenta los tres elementos de la relación laboral (subordinación, prestación personal del servicio y subordinación), se declare entre las partes la existencia de un contrato de trabajo y como consecuencia se condene a la demandada al reconocimiento y pago de los salarios y prestaciones, en virtud de haberse desempeñado como madre comunitaria para el ICBF. Dada la naturaleza y especialidad del asunto, y en atención a la real pretensión del litigio, se advierte que el juez natural del asunto no puede ser otro que el Ordinario en lo laboral. Además, vale la pena mencionar en el caso sub examine que el artículo 155 numeral 1º del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo Ley 1437 de 2011, excluye de la competencia de los jueces administrativos en primera instancia los asuntos que provengan de un contrato laboral así: “Artículo 155. Competencia de los jueces administrativos en primera instancia. Los jueces administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos:

2. De los de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía no exceda de

2 Radicado N° 907, C.P. Dr. Luis Camilo Osorio Isaza. 8

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Referencia: Conflicto de Jurisdicciones cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes”. (Subrayado fuera del texto) De acuerdo a lo anterior, se evidencia, en el sub lite, que la demanda va encaminada a la declaratoria de existencia de una relación laboral entre la demandante y el ICBF.

Es entonces que dicho asunto tan sólo puede corresponder a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Laboral, la cual será encargada de emitir un pronunciamiento de fondo que acceda o niegue tal pretensión, igualmente en lo relacionado con el reconocimiento de las prestaciones sociales a las que la actora cree tener derecho al haberse desempeñado como madre comunitaria. A su turno el Decreto 289 de 2014, por el cual se reguló el artículo 36 de la Ley 1607 de 2012, en cuanto a la forma de vinculación de las Madres Comunitarias consagró: “Artículo 2°. Modalidad de vinculación. Las Madres Comunitarias serán vinculadas laboralmente mediante contrato de trabajo suscrito con las entidades administradoras del Programa de Hogares Comunitarios de Bienestar y contarán con todos los derechos y garantías consagradas en el Código Sustantivo de Trabajo, de acuerdo con la modalidad contractual y las normas que regulan el Sistema de Protección Social”. (Subrayado por la Sala) En idénticas circunstancias fue aprobado en Sala 83 de 27 de septiembre 2017,

conflicto radicado bajo el No. 110010102000201701800 00, con ponencia de la H. Magistrada Julia Emma Garzón de Gómez, quien consideró al respecto: “Evidentemente el presente litigio surge un tema que es inherente al Sistema de Seguridad Social Integral; y segundo, se origina entre un presunto trabajador voluntario y una entidad adscrita a la entidad pública como empleadora, por lo que la norma citada en precedencia se ajusta a los hechos descritos en las pretensiones del acto. 9

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Referencia: Conflicto de Jurisdicciones Tampoco por el hecho de estar adscrito al ICBF al cual prestó sus servicios la demandante, adquiere la condición de servidora pública, como lo consideró el Juzgado Laboral proponente del conflicto”.

Así mismo en Sala 84 de 4 de octubre de 2017, fueron aprobados conflictos radicados bajo los No. 110010102000201701795 00, 110010102000201701794 00 con ponencia del H. Magistrado Camilo Montoya Reyes en el que señaló: “Como se evidencia, en el sub lite, la demanda va encaminada a la declaratoria de existencia de una relación laboral entre la demandante y el ICBF, dicho asunto sólo puede corresponder a la jurisdicción laboral un pronunciamiento de fondo que acceda o niegue tal pretensión, al igual que el reconocimiento de las prestaciones sociales a

las que cree tener derecho al haberse desempeñado como madre comunitaria” Por tanto, y en atención a que las pretensiones contenidas en la demanda se desprenden de la búsqueda de declaratoria de existencia de un contrato de trabajo, el juez natural del presente asunto no es otro que el Ordinario en lo Laboral, por lo que se dirimirá el presente conflicto asignándole el conocimiento al JUZGADO TERCERO

LABORAL DEL CIRCUITO DE SINCELEJOSUCRE.

En mérito de lo expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus atribuciones legales y constitucionales. RESUELVE Primero.- DIRIMIR el conflicto suscitado entre el JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE SINCELEJOSUCRE y el JUZGADO TERCERO LABORAL DEL CIRCUITO DE SINCELEJOSUCRE en el sentido de asignar el conocimiento del presente asunto al segundo de los mencionados. 10

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Referencia: Conflicto de Jurisdicciones Segundo.- REMITIR el presente proceso a conocimiento del JUZGADO TERCERO LABORAL DEL CIRCUITO DE SINCELEJOSUCRE, y copia de la presente providencia al JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE

SINCELEJOSUCRE.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Presidente

FIDALGO JAVIER ESTUPIÑAN CARVAJAL

Vicepresidente

MAGDA VICTORIA ACOSTA WALTEROS JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ

Magistrada Magistrada

MARÍA LOURDES HERNÁNDEZ MINDIOLA CAMILO MONTOYA REYES

Magistrada Magistrado 11

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Referencia: Conflicto de Jurisdicciones

YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA

Secretaria Judicial

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ACLARACIÓN DE VOTO

Magistrada Doctora JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ Magistrado Ponente Dr. CAMILO MONTOYA REYES Radicación No. 110010102000201801140 00 Aprobado en Sala No. 72 del 15 de agosto de 2018 Con el debido respeto me permito manifestar que ACLARO VOTO en relación con la decisión tomada mayoritariamente por la Corporación, en el sentido de considerar que debió argumentarse de manera mucho más razonada y motivada, el presente conflicto de jurisdicciones, de acuerdo con la regulación que por vía jurisprudencial ha decantado la Corte Constitucional al momento de efectuar el reconocimiento de derechos laborales de las Madres Comunitarias que prestan

sus servicios al I.C.B.F., trayendo a colación lo indicado por la Guardiana de la Constitución en Auto A217 de 2018: 12

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Referencia: Conflicto de Jurisdicciones “6.1. La sentencia SU-224 de 1998 sí constituía precedente vinculante al caso decidido en la providencia T-480 de 2016, toda vez que en dicho pronunciamiento de unificación se concluyó que no existía amenaza o vulneración del derecho fundamental al trabajo, ya que ello no se podía deducir de un vínculo que no componía una relación laboral. La ratio decidendi contenida en la providencia SU-224 de 1998, en relación con la naturaleza jurídica de la vinculación de las madres comunitarias, fue desconocida en el caso resuelto en el fallo T-480 de 2016, dadas

las siguientes particularidades: (i) En el análisis del caso concreto de la sentencia SU-224 de 1998, la Corporación inició por reiterar lo dicho en la tutela T-269 de 1995, específicamente que “el vínculo existente entre las madres comunitarias y la asociación de padres de familia de los hogares comunitarios de Bienestar, es de naturaleza contractual, de origen civil”. (ii) Luego, el Pleno de ese entonces manifestó que los requisitos esenciales del contrato de trabajo (prestación personal del servicio, subordinación y salario) no se encontraban reunidos, lo cual descarta la existencia de “una vinculación contractual

de carácter laboral”. (iii) En contravía de lo anterior, en la providencia T-480 de 2016 se determinó que entre el ICBF y las accionantes sí existió contrato de trabajo realidad durante un lapso determinado, toda vez que, con ocasión de la observancia y aplicación del principio constitucional de primacía de la realidad sobre las formalidades, como garantía en la protección efectiva de los derechos fundamentales que solicitaron las demandantes, sí estaban reunidos los tres elementos esenciales del contrato realidad. (ii) Y otro escenario a partir de la providencia T-628 de 2012, donde se empieza a señalar las transformaciones que se han presentado en cuanto a la naturaleza de la relación entre las madres comunitarias y el ICBF o las asociaciones que hacen parte del mencionado programa. Posteriormente, se expide la Ley 1607 del 26 de diciembre de 2012 y el Decreto 289 del 12 de febrero de 2014, que reglamentó el artículo 36 de la mencionada ley. En esta norma se estableció que las madres comunitarias serían vinculadas mediante contrato de trabajo, que no tendrían calidad de servidoras públicas, que prestarían sus servicios a las entidades administradoras del Programa y que no se podía predicar solidaridad patronal con el ICBF. 6.3. Para este Tribunal fue claro que la tesis de ausencia de contrato de trabajo sí constituía precedente aplicable al asunto resuelto en la sentencia T-480 de 2016, por cuanto los referidos pronunciamientos componen una línea jurisprudencial en vigor sobre un determinado tema, esto es, la inexistencia de contrato de trabajo entre las madres comunitarias y el ICBF o las asociaciones o entidades que participan en el

Programa Hogares Comunitarios de Bienestar y, que el vínculo es de naturaleza contractual, de origen civil.” De los Señores Magistrados, en los anteriores términos dejo planteada mi aclaración de voto. Se envía expediente contentivo de 5 cuadernos con 18, 18, 139, 26 y 26 folios y 2 CDs. 13

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Referencia: Conflicto de Jurisdicciones

Atentamente,

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ

Magistrada Fecha Ut Supra 14