CSDJ - F11001010200020180129900ADJUNTA20200226132338-2020

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D.C., febrero veinte de dos mil veinte Magistrado Ponente: CARLOS MARIO CANO DIOSA Radicación No. 110010102000 201801299 00 Aprobado Según Acta No. 017 de la misma fecha ASUNTO Dirimir el conflicto negativo de competencia suscitado entre el JUZGADO NOVENO ADMINISTRATIVO de Pasto y JUZGADO PRIMERO CIVIL DEL CIRCUITO, misma ciudad, con ocasión de la Acción Popular, interpuesta por la Junta de Acción Comunal de la Vereda San Juan Bajo – Corregimiento Morasurco y otros, contra el Municipio de Pasto (Nariño).

I. SITUACIÓN FÁCTICA Y ANTECEDENTES PROCESALES Generó el presente conflicto de competencia, la acción popular1 presentada el 2 de abril de 200182 por la Junta de Acción Comunal de la Vereda San Juan Bajo – Corregimiento Morasurco y otros, mediante apoderado contra el Municipio de Pasto (Nariño), con el objeto que se ordene al demandado la inmediata y urgente construcción, adecuación, mantenimiento y señalización de la vía que conduce del punto denominado “Dos Puertas” a la Escuela de la Vereda San Juan Bajo del Corregimiento Morasurco del Municipio de Pasto, por la vulneración de los derechos colectivos al goce del espacio público, la utilización y defensa de los bienes de uso público, el acceso a una infraestructura de servicios que garanticen la seguridad pública, el derecho a

la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, derecho a la educación, derecho al trabajo, derecho a la salud, derecho al servicio público y privado de transporte, a la libre movilidad, a una mejor calidad de vida, al transporte de sus productos agropecuarios y derechos conexos a los anteriores, que beneficien a toda la comunidad. Que el 27 de julio de 2007, se expidió Resolución No. 157 de 2007, por la cual el Director de Planeación del municipio de Pasto reglamentó la vía que se ha venido mencionando, con el objeto de beneficiar a toda la comunidad, acto debidamente notificado por el Director de Planeación, con el visto bueno de la Oficina Jurídica del Municipio, pero que infortunadamente los trabajos se limitaron a realizarlos sobre un predio que solo benefició a su propietario, la familia Chávez Arredondo, cuya realización se estimó en presupuesto de 1ART. 88. Constitución Política de Colombia La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella; Concordancia con el art. 2º, de la ley 472/98Acciones Populares. Son los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos. Las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible. 2 Fls 1 al 92 del c.o.

$131.018.082 en el 2014, por gestión realizada por la comunidad para que pueda ser incluida en el gasto presupuestal y poder dar inicio a los trabajos en dicha vía por parte del Municipio de Pasto, con recursos públicos, pero que sorprendió a la comunidad que en año de 2015, la misma administración municipal reconoce que donde se había reglamentado la vía y se habían invertido ya recursos públicos, correspondía a un predio de propiedad privada de la familia Chávez Arredondo, es decir que el municipio intervino una vía privada con recursos de erario público. A la fecha no se ha logrado que la familia Chávez Arredondo permita el libre tránsito y uso de la servidumbre, que no fue gratuita sino onerosa y la comunidad de San Juan Bajo no tiene el libre acceso a su territorio, ni a sus parcelas, ni a la escuela, no pueden llevar sus mercados, sus semillas y sus insumos y por lo mismo tampoco pueden sacar sus productos, sus enfermos y sus difuntos, que por esas condiciones, no tiene acceso al servicio de transporte ni privado, ni público, ni a los programas de desarrollo integral que ofrece el Estado. Por lo anterior la comunidad del Corregimiento de Morasurco, apela a la urgente necesidad de adecuación de la vía pública y la estructuración de una carretera, ya que no cuentan con una vía que les permita en caso de eventuales situaciones de riesgo, como terremoto, inundación, incendio, erupción volcánica, salir del corregimiento o recibir la ayuda y asistencia necesarias, pues no existe infraestructura vial que permita el acceso de organismos de socorro para la atención.

Mediante providencia de abril 4 de 2018 (fls. 95 y 96 c.o.), el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Pasto, declaró la falta de competencia por jurisdicción para conocer del referido proceso y, lo remitió al turno de los Juzgados Civiles del Circuito de Pasto. Remitida la demanda, correspondió al Juzgado Primero Civil del Circuito de Pasto, despacho judicial que mediante auto de abril 24 de 2018, (fls. 100 al 102c.o.), resolvió proponer conflicto negativo de competencia y, ordenó remitir el proceso a esta Superioridad.

II. POSICIÓN DE LOS COLISIONADOS El JUZGADO NOVENO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO de Pasto, fundamentó su incompetencia, en los artículos 144 del CPACA, y 14, 16 de la Ley 472 de 1998; los cuales se refieren a que si los derechos colectivos presuntamente vulnerados están en cabeza de una entidad pública, conocerá esa jurisdicción y sobre la diferenciación de los sujetos vulneradores, públicos vs particulares, estos últimos cuando desempeñen funciones públicas, y finalmente la jurisdicción que conoce de las acciones populares, para concluir que como quiera que lo pretendido es realmente un asunto sobre un terreno que tiene como titular a un particular y que el fin es el uso de una servidumbre, lo procedente es remitirse a lo establecido por el Código Civil acerca de las servidumbres, el cual autoriza a la jurisdicción ordinaria para conocer del asunto, en su especialidad civil.

Bajo los anteriores argumentos, ordenó la remisión del expediente a reparto de los Juzgados Civiles del Circuito de Pasto, correspondiéndole al Primero.

El JUZGADO PRIMERO CIVIL DEL CIRCUITO de Pasto, consideró carecer de competencia para conocer del litigio, toda vez que revisada la demanda se pudo verificar que los accionantes no dirigen sus pedimentos a la imposición de una servidumbre de tránsito contra persona particular, trámite que en todo caso habría que surtirse al amparo de lo dispuesto por los artículos 368 a 373 del Código General del Proceso, con las precisiones del artículo 376 de la misma Ley. En armonía con las anteriores consideraciones, concluyó que no existe duda que al reclamarse por parte de los actores decisiones en orden a adelantar un proyecto de expansión vial, las autoridades competentes deben adoptar las medidas para afectar los inmuebles involucrados en aquella, y posteriormente adelantar las actuaciones negociadoras correspondientes, o en su caso aplicar el mecanismo de la expropiación, tal como le reclaman los demandantes; por tanto queda claro que las actuaciones reclamadas en la demanda que ocupa la atención son de resorte del ente territorial demandado, sin que se trate insularmente de una servidumbre, en consecuencia la problemática denunciada hace relación a la actividad de la demandada en ejercicio de su función administrativa y por ello es claro que el asunto planteado debe desatarse en sede de lo Contencioso Administrativo, por ello declaró su falta de competencia, remitiendo el expediente a esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria, a fin de determinar la autoridad competente para conocer de la demanda planteada.

III. CONSIDERACIONES DE LA SALA Y DECISIÓN A ADOPTAR

1.- Competencia. Conforme al numeral 63 del artículo 256 de la Constitución Política, y

en concordancia con el mandato que consagra el numeral 24 del artículo 112 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria es competente para dirimir conflictos de competencia que se susciten entre distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les ha atribuido funciones jurisdiccionales, salvo las consagradas en el numeral 35 del artículo 114 de la Ley 270 de 1996. Del mismo modo, la Corte Constitucional en el auto de Sala Plena No. 278 del 9 de julio de 2015, al interpretar lo dispuesto en los artículos 14 al 19 del Acto Legislativo 02 de 2015 sostuvo que la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura continuará ejerciendo sus funciones, hasta tanto no se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. 2.- Del caso concreto. Procede la Sala a dirimir el conflicto negativo de competencia suscitado entre la Jurisdicción Contenciosa Administrativa representada por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito de Pasto y la Jurisdicción Ordinaria 3 Corresponden al Consejo Superior de la Judicatura o a los Consejos Seccionales, según el caso y de acuerdo a la ley, las siguientes atribuciones: (…) Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones (…)” 4 Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales, salvo los que se prevén en el artículo 114, numeral tercero, de esta Ley y entre

los Consejos Seccionales o entre dos salas de un mismo Consejo Seccional. 5 Corresponde a las Salas Jurisdiccionales Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura: (…) Dirimir los conflictos de competencia que dentro de su jurisdicción se susciten entre jueces o fiscales e inspectores de policía. representada por el Juzgado Primero Civil del Circuito, misma ciudad en aras de establecer la jurisdicción competente para conocer la demanda de Acción Popular presentada mediante apoderado judicial por la Junta de Acción Comunal de la Vereda San Juan Bajo, Corregimiento Morasurco y Otros contra el Municipio de Pasto. Se tiene entonces, que lo pretendido es que se ordene al Municipio de Pasto la inmediata y urgente construcción, adecuación, mantenimiento y señalización de la vía que conduce del punto denominado “Dos Puertas” a la Escuela de la Vereda San Juan Bajo del Corregimiento Morasurco en Pasto, se apela a la urgente necesidad de adecuación de la vía pública y la estructuración de una carretera, ya que no cuentan con una vía que les permita en caso de eventuales situaciones de riesgo, como terremoto, inundación, incendio, erupción volcánica, salir del corregimiento o recibir la ayuda y asistencia necesarias, pues no existe infraestructura vial que permita el acceso de organismos de socorro para la atención. Sobre esa base, es pertinente mencionar que la acción popular, es un instrumento de defensa que busca proteger los derechos e intereses colectivos, de los ciudadanos que se “ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio

sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible“6. Lo anterior, conforme a lo dispuesto en el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia, el cual establece: 6 Art. 2. Ley 472/1998. “ARTICULO 88. La ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad pública, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella. También regulará las acciones originadas en los daños ocasionados a un número plural de personas, sin perjuicio de las correspondientes acciones particulares. Así mismo, definirá los casos de responsabilidad civil objetiva por el daño inferido a los derechos e intereses colectivos. En lo que respecta a los derechos colectivos cuya protección invoca el demandante, la jurisprudencia ha señalado lo siguiente (Sentencia T-257/17 de abril 27 de 2017. M.P. ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO) “…el espacio público es una garantía constitucional compuesta de bienes inmuebles públicos destinados a la satisfacción del interés general y la utilización colectiva. En consecuencia, son ajenos a cualquier acto de comercio y no pueden formar parte de bienes privados ni tampoco de bienes fiscales -bienes de entera propiedad del Estado[15]-. Con esta protección se busca garantizar una mejor calidad de vida a los habitantes del territorio, permitiendo el acceso libre y protegiendo sus derechos y libertades, parámetros base del Estado Social de Derecho. Conforme con el Artículo 82 Constitucional, la protección e integridad

del espacio público es deber del Estado, que además debe velar por su destinación al uso común, que prevalece sobre el interés particular, en concordancia con los Artículos 1º y 2º Superiores. Las autoridades administrativas municipales, concejos y alcaldes, son las encargadas de velar por la regulación de sus aspectos esenciales y protección directa. De acuerdo con el Artículo 313 Superior, los concejos municipales son competentes para reglamentar los usos del suelo[21], lo cual “implica que cada municipio fija sus reglas de manera autónoma […] en lo concerniente a las áreas del suelo que tienen el carácter de espacio público, al establecer criterios con arreglo a los cuales la administración, generalmente por conducto de los Departamentos de Planeación, determinará dicha destinación”[22]. Los alcaldes, por su parte, según el Artículo 315 Constitucional, tienen la obligación de cumplir y hacer cumplir el ordenamiento jurídico, integrado por las normas que expida el concejo municipal, por consiguiente, deben hacer cumplir “las normas relativas a la protección y acceso al espacio público”[23]. Cuando un sector social incurra en el abuso del espacio público, le corresponde al alcalde su recuperación. Al efecto, cuando se ha generado una invasión, se recurre a dar la orden de desalojo, actuación que se desarrolla con colaboración de la fuerza pública, teniendo en cuenta que las medidas implementadas no pueden ser desproporcionadas. Se destaca que en la Ley 1801 de 2016, nuevo Código de Policía, integró en el Titulo XIV, capítulo 2, disposiciones expresas sobre el “cuidado e integridad del espacio público”. Acápite

que comprende, en sus Artículos 139 y 140, la definición y los comportamientos contrarios al cuidado e integridad de esa garantía constitucional. Igualmente se destaca que en el Artículo 77 y 190 se determinó como una de las medidas correctivas de competencia del cuerpo de policía la restitución de los bienes de uso público. Así, la pretensión principal de la acción popular promovida por la Junta de Acción Comunal de la Vereda San Juan Bajo, corregimiento Morasurco y Otro, va encaminada a amparar los derechos colectivos de la comunidad de la vereda en mención, ubicada en el Municipio de Pasto, debido a la eventual acción u omisión de ese municipio, lo cual es competencia de la Jurisdicción Contencioso Administrativa de conformidad con los artículos 15 y 16 de la Ley 472 de 1998 que prevén: “ARTICULO 15. JURISDICCION. La jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá de los procesos que se susciten con ocasión del ejercicio de las Acciones Populares originadas en actos, acciones u omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas, de conformidad con lo dispuesto en las disposiciones vigentes sobre la materia. (Subrayado y negrilla fuera de texto) En los demás casos, conocerá la jurisdicción ordinaria civil”. “ARTICULO 16. COMPETENCIA. De las Acciones Populares conocerán en primera instancia los jueces administrativos y los jueces civiles de circuito. En segunda instancia la competencia corresponderá a la sección primera del Tribunal Contencioso Administrativo o a la

Sala Civil del Tribunal de Distrito Judicial al que pertenezca el Juez de primera instancia. Será competente el juez del lugar de ocurrencia de los hechos o el del domicilio del demandado a elección del actor popular. Cuando por los hechos sean varios los jueces competentes, conocerá a prevención el juez ante el cual se hubiere presentado la demanda”. (Subrayado y negrilla fuera de texto) Igualmente, coincide esta Sala con la jurisprudencia administrativa, que cuando los demandados son al mismo tiempo personas jurídicas de derecho público y particulares, la competencia reside en la jurisdicción contencioso administrativa por fuero de atracción. Así lo ha señalado de antaño el H Consejo de Estado:7 “Luego, por regla general, una acción popular dirigida contra un particular será de competencia de la jurisdicción ordinaria, mientras que la dirigida contra una autoridad pública o un particular que desempeñe funciones administrativas lo será de la Contencioso Administrativa. La regla anterior se exceptúa en los eventos en los que una acción se dirija, al tiempo, en contra de una autoridad pública y de un particular; en tal caso, la competencia para conocer de la misma reside en la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en tanto que ésta prevalece sobre la de la Jurisdicción Ordinaria en virtud del fuero de atracción. Al pronunciarse sobre la aplicación de esta tesis en materia de acciones populares, esta Corporación ha dicho: "(...)Ha sostenido esta 7 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Primera, sentencia del 28 de septiembre de 2006, exp. 76001-23-31-000-2003-04752-01(AP), CP: Rafael E Ostau

de Lafont Pianeta. Corporación que cuando la parte demandada es plural y con respecto de uno de los demandados no cabe duda que la jurisdicción contenciosa administrativa es la competente, en virtud del llamado fuero de atracción queda prorrogada la competencia para conocer de la acción con respecto a otro u otros demandados que en principio fueran justiciables ante la jurisdicción ordinaria. Así se ha pronunciado al respecto el fuero de atracción de esta jurisdicción se fundamenta en la acumulación de acciones, por pasiva, contra quienes son señalados como responsables solidarios de las obligaciones que se pretenden. También ha aceptado la jurisprudencia la aplicación de esta figura cuando la cuestión litigiosa haya de resolverse de manera uniforme para todos los litisconsortes (necesarios) pasivos, y alguno o algunos deban ser juzgados ante esta jurisdicción. Conforme a los lineamientos trazados por la jurisprudencia, tratándose de una acción popular, el aludido fuero opera cuando se acumulan acciones contra entidades públicas o personas privadas que cumplen funciones públicas, por un lado, y particulares por otro, señalados como responsables solidarios del hecho u omisión que amenace o vulnere derechos colectivos, o cuando su comparecencia conjunta es forzosa para que se produzca sentencia, porque ésta podría afectarlos de manera uniforme.". (Negrillas y subrayas de la Sala). Posición reiterada por esa Corporación en acciones similares:8 “De conformidad con lo establecido en el artículo 15 de la Ley 472 de 1998, corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo 8 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera, sentencia del 5

de marzo de 2008, exp. 25000-23-27-000-2004-01402-02(AP) (Acumulado con el 200401605), CP: Miryam Guerrero de Escobar. conocer de las acciones populares originadas en “actos, acciones u omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas”. En este sentido, basta verificar la connotación de “entidad pública” que detentan algunos de los sujetos procesales presentes en la acción, para concluir que el conocimiento de ésta le corresponde a esta Jurisdicción especializada, en consideración al denominado “fuero de atracción”. Como en el caso analizado, se encuentran dentro de las demandadas entidades de derecho público, como el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Financiera de Desarrollo Territorial S.A. FINDETER y Servicio Aéreo a Territorios Nacionales SATENA, el conocimiento de las acciones populares que contra éstas se instauren corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa en aplicación del fuero de atracción”. (Negrillas y subrayas de la Sala). En consecuencia, tratándose de una acción popular dirigida contra el Municipio de Pasto (Nariño) y eventualmente contra la familia Chávez Arredondo, su conocimiento se atribuye a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, representada en este caso por el Juzgado Noveno Administrativo de Pasto, quien deberá continuar con el trámite de la misma. En mérito de lo expuesto la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus atribuciones constitucionales y

legales, RESUELVE: PRIMERO: ASIGNAR el conocimiento de la acción popular presentada por la Junta de Acción Comunal de la Vereda San Juan de Pasto, a través de apoderado, contra el Municipio de Pasto (Nariño), a la Jurisdicción Contencioso Administrativa en cabeza del JUZGADO NOVENO ADMINISTRATIVO de Pasto. En consecuencia, procédase al envío inmediato del expediente.

SEGUNDO: REMÍTASE copia de esta providencia al JUZGADO PRIMERO CIVIL DE CIRCUITO de Pasto, para su información.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ

Presidenta

ALEJANDRO MEZA CARDALES MAGDA VICTORIA ACOSTA WALTEROS

Vicepresidente Magistrada CARLOS MARIO CANO DIOSA FIDALGO JAVIER ESTUPIÑÁN CARVAJAL Magistrado Magistrado CAMILO MONTOYA REYES P E D R O A L O N S O S A N A B R I A B U I T RAGO Magistrado Magistrado

YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA

Secretaria Judicial