CSDJ - F11001010200020180143800ADJUNTA20190619150000-2018

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D.C., diciembre cinco de dos mil dieciocho Magistrada Ponente MARÍA LOURDES HERNÁNDEZ MINDIOLA Radicación No. 110010102000201801438 00 Aprobado Según Acta No. 107 de la misma fecha

Referencia: Conflicto de Competencia ASUNTO Resuelve esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria Superior conflicto negativo de competencia suscitado entre el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado Cincuenta y Uno Administrativo del Circuito de Bogotá, con ocasión de la demanda ordinaria laboral incoada por el ciudadano GUSTAVO COSSIO RODRÍGUEZ, por intermedio de apoderado judicial, contra el FONDO PASIVO SOCIAL DE FERROCARRILES

NACIONALES DE COLOMBIA.

I. SITUACIÓN FÁCTICA Y ANTECEDENTES PROCESALES El presente conflicto de competencia entre las jurisdicciones citadas, se generó en la demanda ordinaria laboral radicada en abril 7 de 2017 por el apoderado judicial del señor GUSTAVO COSSIO RODRÍGUEZ, contra el

FONDO PASIVO SOCIAL DE FERROCARRILES NACIONALES DE COLOMBIA, con los siguientes fines: a) Se declare que la demandada es la entidad obligada al pago de la pensión causada por el demandante por el tiempo que laboró en la empresa FERROCARRILES NACIONALES DE COLOMBIA b) Se condene a la demandada a reconocer y pagar al demandante,

indexación de su primera mesada pensional a partir de julio 16 de 1984, con base en la variación del por la justicia ordinaria laboral. c) Se condene a la demandada al pago de los derechos de la ley 6 de 1992 concordante con el Decreto 2108 de ese año y d) Se condene a la demandada a reconocer y pagar al demandante el valor de todas y cada una de las diferencias pensionales causadas como consecuencia de dicha indexación (folios 2 a 6 c. anexo.). Mediante providencia de enero 31 de 2018, el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Bogotá, luego de transcribir normas, doctrina y jurisprudencia, decide enviar el asunto a reparto de los Juzgados Administrativos de Bogotá (folios 26 y 27 c. anexo). Allegadas las diligencias al Juzgado Cincuenta y Uno Administrativo del Circuito de Bogotá, mediante auto de marzo 6 de 2018 propuso conflicto negativo de jurisdicción y competencia ante esta Sala Jurisdiccional Superior para dirimirlo (folios 32 y 33 c. anexo).

II. POSICIÓN DE LOS COLISIONADOS El Juzgado Primero Laboral del Circuito de Bogotá, fundamentó su incompetencia en el artículo 104 del CPACA, según el cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para conocer de las controversias y litigios originados en omisiones sujetas al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, argumento que apoyó en doctrina1 y jurisprudencia de esta Corporación2 en las que se dirimieron conflictos de competencia en asuntos laborales de servidores públicos y trabajadores

oficiales. Por su parte, el Juzgado Cincuenta y Uno Administrativo del Circuito de Bogotá, precisó que la jurisdicción contencioso administrativo, en relación con el ámbito laboral, fijó la competencia sólo frente a la relación legal y reglamentaria y la seguridad social de los servidores públicos, en los términos del artículo 104, numeral 4º, del CPACA., por tanto y atendiendo a que la controversia se suscita sobre un tema relativo a la seguridad social de una persona que fue trabajadora oficial y tiene estatus de pensionada, en atención a esa calidad, la competencia es de la jurisdicción ordinaria, de acuerdo con los artículos 105 del CPACA y 2º, numerales 1 y 2, de la Ley 712 de 2002.

III. CONSIDERACIONES DE LA SALA Y DECISIÓN A ADOPTAR 1 Remite a la obra “Instituciones del Derecho Administrativo del tratadista Gerardo Arenas Monsalve 2 Cita las decisiones proferidas en mayo 22 de 2013 (proceso 2013-0933) y junio 25 de 2015 (sin hacer referencia al Nº de radicado)

1.- Competencia. Conforme al numeral 63 del artículo 256 de la Constitución Política, y en concordancia con el mandato que consagra el numeral 24 del artículo 112 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria es competente para dirimir conflictos de competencia que se susciten entre distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les ha atribuido funciones jurisdiccionales,

salvo las consagradas en el numeral 35 del artículo 114 de la Ley 270 de 1996. Del mismo modo, la Corte Constitucional en el auto de Sala Plena No. 278 de julio 9 de 2015, al interpretar lo dispuesto en los artículos 14 al 19 del Acto Legislativo 02 de 2015 sostuvo que la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura continuará ejerciendo sus funciones, hasta tanto no se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. 2.- Problema jurídico a resolver y metodología a seguir para solucionarlo 3 Corresponden al Consejo Superior de la Judicatura o a los Consejos Seccionales, según el caso y de acuerdo a la ley, las siguientes atribuciones: (…) Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones (…)” 4 Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales, salvo los que se prevén en el artículo 114, numeral tercero, de esta Ley y entre los Consejos Seccionales o entre dos salas de un mismo Consejo Seccional. 5 Corresponde a las Salas Jurisdiccionales Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura: (…) Dirimir los conflictos de competencia que dentro de su jurisdicción se susciten entre jueces o fiscales e inspectores de policía. Le corresponde a esta Sala definir si le compete a la Jurisdicción Ordinaria Laboral y de Seguridad Social o a la Contencioso Administrativa, conocer, tramitar y definir la controversia suscitada a partir de la demanda interpuesta

por el señor GUSTAVO COSSIO RODRÍGUEZ, mediante apoderado, para que se declare que el FONDO PASIVO SOCIAL DE FERROCARRILES NACIONALES DE COLOMBIA es la entidad obligada al pago de la pensión causada por el demandante, por el tiempo que laboró en la empresa FERROCARRILES NACIONALES DE COLOMBIA, así como para que se le condene a reconocer y pagar la indexación de la primera mesada pensional a partir de julio 16 de 1984, con base en la variación del IPC, certificado por el DANE y en aplicación de la fórmula única de indexación fijada por la justicia ordinaria laboral, al pago de los derechos de la ley 6 de 1992 y finalmente, para que se condene al Fondo a reconocer y pagar al demandante el valor de todas y cada una de las diferencias pensionales causadas como consecuencia de dicha indexación (folios 2 a 6 c. anexo.). La Sala precisa que el problema jurídico planteado, se resolverá aplicando la normatividad que guía el asunto, así como el precedente horizontal de esta Sala sobre la materia, vertido en la providencia del 11 de agosto de 2014, radicación No. 110010102000201401722 006, en la que se decidió el conflicto negativo de competencia suscitado entre el Juzgado 34 Administrativo Oral y el 31 Laboral del Circuito de Bogotá, en un tema análogo del que ocupa ahora la atención de esta Superioridad. A partir de ese momento y hasta la actualidad esta Sala ha seguido su precedente horizontal7, el cual deberá mantenerse, mientras no se presente

6 Con ponencia del Magistrado Néstor Javier Iván Osuna Patiño. 7 Sobre el seguimiento del citado precedente, puede consultarse, entre otras, las siguientes providencias; septiembre 30 de 2015 Sala No. 082, radicado No. 201502400 00, MP Julia Emma Garzón de Gómez; noviembre 19 de 2015 Sala No. 094, radicado No. 201503689 00, MP José Ovidio Claros Polanco; agosto 18 de 2016 Sala No. 079, radicado No. 2016001738 00, MP María Lourdes Hernández Mindiola; marzo 8 de 2017 No. 020, radicado No. una nueva posición cumpliendo con los requisitos de transparencia y de razón suficiente, esto es, indicar expresamente la tesis anterior y explicar las razones infirmantes o de derrotabilidad a partir de nuevos criterios reinterpretativos de las normas constitucionales y legales8. 3.- Siguiendo el precedente horizontal de esta Sala, el asunto se asignará a la Jurisdicción Ordinaria Laboral. En la providencia mencionada que sirve de precedente horizontal, esta Sala se refirió expresamente al marco normativo aplicable, (i) examinó la cláusula general o residual de competencia de la Jurisdicción Ordinaria Laboral y de la Seguridad Social; (ii) hizo referencia al criterio exclusivo y excluyente con la asignación a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de los litigios en materia de seguridad social de los empleados públicos, cuando su régimen sea administrado por una persona de derecho público y, (iii) enfatizó en la competencia de la Superintendencia Nacional de Salud al ejercer funciones

jurisdiccionales, para conocer de conflictos generados de las devoluciones o 201603647 00, MP María Lourdes Hernández Mindiola. 8 Sobre el tema, la Corte Constitucional en las sentencias T-1625 de 2000, T-698 de 2004, T-683 de 2006 y T-766 de 2008 y, T-161 de 2010, sostuvo: “Para efectos de separarse del precedente (…) son necesarios dos elementos. De una parte referirse al precedente anterior y, por otra, ofrecer un argumento suficiente para el abandono o cambio. El primer requisito es respuesta al principio de interdicción de la arbitrariedad, pues sólo puede admitirse una revisión de un precedente si se es consciente de su existencia. El ciudadano tiene derecho a que sus jueces tengan en mente las reglas judiciales fijadas con anterioridad, pues ello garantiza que sus decisiones no son producto de apreciaciones ex novo, sino que recogen una tradición jurídica que ha generado expectativas legítimas. Proceder de manera contraria, esto es, hacer caso omiso, sea de manera intencional o por desconocimiento, introduce un margen de discrecionalidad incompatible con el principio de seguridad jurídica, ahora sí, producto de decisiones que han hecho tránsito a cosa juzgada y que han definido rationes decidendi, que los ciudadanos legítimamente siguen. A partir de la referencia al precedente anterior, es posible entrar a ofrecer argumentos suficientes que justifiquen su abandono o revisión. No se trata, en este orden de ideas, simplemente de ofrecer argumentos en otro sentido, sino que resulta indispensable demostrar que los argumentos que soportan el precedente no son válidos, suficientes, correctos, etc. El juez tiene la obligación de motivar sus decisiones. Ello implica el justificar su postura frente a otras

consideraciones que han sido base de decisiones anteriores. Sólo este proceso permite superar la barrera que el derecho a la igualdad impone en la aplicación e interpretación del derecho. Sin dichas razones, el cambio de jurisprudencia será simplemente la introducción de un acto discriminatorio, incompatible con la Constitución. En el fundamento 10 b) de esa sentencia se han presentado razones que hacen válido y admisible el cambio o separación del precedente”. glosas a las facturas entre las entidades del Sistema de Seguridad Social en Salud. Señaló además que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley 270 de 1996 (Estatutaria de la Administración de Justicia), la Jurisdicción Ordinaria “conocerá de todos los asuntos que no estén atribuidos por la Constitución o la ley a otra jurisdicción”. De la misma forma, que en el numeral 4º del artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, modificado por el artículo 622 de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso), se asignó a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social, conocer de “las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administrativas o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos”. En la providencia que viene mencionándose, se efectuó una interpretación armónica e integral de lo dispuesto en los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 2º numeral 4º del CPT, de los cuales se advierte la cláusula general de

competencia de la Jurisdicción Ordinaria, que en lo atinente a la especialidad laboral y de seguridad social, es competente para conocer, en primer lugar, de los litigios originados en la prestación de los servicios de seguridad social, suscitados entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradores o prestadores, con excepción de la responsabilidad médica y los relacionados con contratos y, en segundo lugar, de los asuntos que no hayan sido asignados por el Legislador a una de las jurisdicciones especiales. Ahora bien, se señaló que como el conflicto negativo de competencias se presentó entre la Jurisdicción Ordinaria Laboral y la Contencioso Administrativa, era preciso verificar los asuntos que en materia de seguridad social taxativamente asignó el Legislador a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa, particularmente en lo regulado en el artículo 104 en sus numerales 1º y 4º, valga decir, (i) debe tenerse en cuenta que, prima facie, no se trate desde la óptica sustancial o material de un litigio surgido de un acto, contrato, hecho, omisión u operación sujeto al derecho administrativo y en el que se encuentren involucradas entidades públicas o particulares en ejercicio de función administrativa y, (ii) la Jurisdicción Contenciosa Administrativa conoce en materia laboral y de seguridad social de los procesos relativos a “la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público” (negrillas en la providencia citada). De tal manera que según la providencia que sirve como precedente, los

procesos judiciales referidos a la seguridad social de los servidores públicos con relación legal y reglamentaria, cuando su régimen sea administrado por una persona de derecho público, son los únicos litigios en materia de seguridad social asignados de forma privativa y excluyente a la Jurisdicción Especial de lo Contencioso Administrativo, por ello surge claro que cuando las pretensiones de la demanda sobre otras controversias que puedan generarse al interior de los actores del sistema general de seguridad social, corresponderán, siguiendo la cláusula general de competencia, a la Jurisdicción Ordinaria Laboral. De la misma manera, recordó la Sala en esa oportunidad que “no es el nomen juris de la demanda lo que determina la jurisdicción a tramitar el proceso, sino la real pretensión y objeto del litigio”, de allí que esta Superioridad como juez del conflicto está autorizada para efectuar una hermenéutica vinculante sobre las normas que atribuyen competencia a las jurisdicciones trabadas en el conflicto, labor que está íntimamente ligada al examen del caso concreto, consistente en la verificación de la realidad procesal identificable con la pretensión de la demanda, “integrando para ello las circunstancias de hecho y de derecho que la rodean o condicionan”. Enfatizó especialmente en que (i) la nueva redacción del artículo 2.4 del Código General del Trabajo y de la Seguridad Social, con ocasión de la entrada en vigencia del artículo 622 del Código General del Proceso, “nunca puede interpretarse como la decisión del legislador de inaplicar, restringir, ni mucho menos derogar la cláusula general y residual de competencia de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social, cuya

fuente es prevalente por ser ley estatutaria…”. 3.1. Aplicación del precedente horizontal de la Sala al caso concreto. En el caso examinado y en aplicación del criterio consistente en que no es el rótulo o nombre jurídico de la demanda lo que determina la jurisdicción que debe conocer, tramitar y decidir el proceso, sino la pretensión real objeto del litigio, se tiene lo siguiente: El demandante GUSTAVO COSSIO RODRÍGUEZ busca demostrar que el FONDO PASIVO SOCIAL DE FERROCARRILES NACIONALES DE COLOMBIA, es la entidad obligada al pago de la pensión causada, por el tiempo que laboró en la empresa FERROCARRILES NACIONALES DE COLOMBIA, como trabajador oficial y en consecuencia, a que se condene al reconocimiento y pago de la indexación de la primera mesada pensional y demás ajustes, con efectividad a julio 16 de 1984 en que la causó. La Constitución Política en su artículo 48, definió la Seguridad Social como un servicio público de carácter obligatorio, el cual deberá prestarse en todo el territorio nacional bajo la tutoría, es decir la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley, la norma que reglamentó en primera instancia fue la Ley 100 de 1993, alguno de sus artículos han sido objeto de adiciones, modificaciones, sustituciones o incluso supresiones, del cual hace parte el Sistema General de Pensiones. Frente a la competencia en asuntos como el examinado, en el que se reclama la indexación de la primera mesada pensional del demandante, el

artículo 2° numeral 4 de la Ley 712 de 20019 modificado por el artículo 622 de la Ley 1564 de 2012, Código General del Proceso, estableció: “Art. 2°. Competencia General. La Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social conoce de: … 4. Las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos”. Concordante con ello, el artículo 5º de la Ley 1437 de 2011, excluyó del conocimiento de la jurisdicción contencioso administrativa, todo litigio que surja de la relación laboral con los trabajadores oficiales, siendo precisamente 9 Por la cual se reforma el Código Procesal del Trabajo. el derecho pensional un asunto que surge del desempeño de funciones oficiales pero no en condición de empleado público, sino en el marco de la exclusión dada normativamente, para concentrarse casos como el de autos en la Justicia Laboral y de Seguridad Social. Bajo esos parámetros, se precisa que en el complejo de servidores públicos, entre los cuales se encuentra el trabajador oficial, surge el tema de seguridad social cuando en tratándose de la pensión, ésta esté administrada por una entidad pública como en el caso que nos ocupa por el FONDO PASIVO SOCIAL DE LOS FERROCARRILES NACIONALES; sin embargo, una lectura más acorde con la situación del demandante, conduce a concluir que se trata de aquellos servidores, pero de vinculación legal y reglamentaria,

conforme al normado 104-4 del CPACA. Para el sub-lite, atendiendo a que se demanda una pretensión pensional de un trabajador oficial, en tanto estuvo vinculado como tal en FERROCARRILES NACIONALES DE COLOMBIA y, demandada la entidad pública FONDO PASIVO SOCIAL–de las enlistadas en el parágrafo del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011-, por ende, no queda duda que la competencia para resolver el litigio de autos debe radicarse en cabeza de la Jurisdicción Ordinaria Laboral, pues no se trata de un asunto de seguridad social de servidor público vinculado por relación legal y reglamentaria. En armonía con lo antes expuesto, esta Superioridad determina que la Jurisdicción competente para conocer de la demanda instaurada por el ciudadano GUSTAVO COSSIO RODRÍGUEZ contra dicho Fondo, es la ordinaria en su especialidad laboral representada por el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Bogotá, al cual se le enviará el expediente. En mérito de lo expuesto la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus atribuciones constitucionales y legales.

RESUELVE: PRIMERO: DIRIMIR el conflicto negativo de competencia entre Jurisdicciones, suscitado entre el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado Cincuenta y Uno Administrativo del Circuito de Bogotá – Sección Segunda, asignando el conocimiento del asunto a la Jurisdicción Ordinaria y de Seguridad Social, representada por el primero de ellos, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. En

consecuencia, procédase al envío inmediato del expediente a ese Despacho Judicial.

SEGUNDO: REMÍTASE copia de esta providencia al Juzgado Cincuenta y Uno Administrativo del Circuito de Bogotá – Sección Segunda, para su información.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE

PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Presidente

FIDALGO JAVIER ESTUPIÑÁN CARVAJAL MAGDA VICTORIA ACOSTA WALTEROS

Vicepresidente Magistrada

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ MARÍA LOURDES HERNÁNDEZ MINDIOLA

Magistrada Magistrada

ALEJANDRO MEZA CARDALES CAMILO MONTOYA REYES

Magistrado Magistrado

YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA

Secretaria Judicial