CSDJ - F11001010200020180154600ADJUNTA20190221152503-2019

CONFLICTO NEGATIVO / Jurisdicción Ordinaria Civil y Jurisdicción Contencioso Administrativa / Expropiación La jurisdicción civil ordinaria es la encargada de tramitar y decidir asuntos o controversias jurídicas que se susciten entre entes estatales y particulares, cuando, por causas de utilidad pública deba tramitarse un proceso de expropiación, o una imposición de servidumbre, o realizar un deslinde y amojonamiento, los cuales son del resorte exclusivo de la jurisdicción civil ordinaria por la naturaleza del asunto”. Asignó el conocimiento a la Jurisdicción Ordinaria.

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D.C. veinte (20) de febrero de dos mil diecinueve (2019) Magistrada Ponente Dra. JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ Radicado No. 110010102000201801546 00 (15515-35) Aprobado según Acta de Sala No. 10 ASUNTO Procede la Sala a dirimir el conflicto negativo de competencias suscitado entre el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA – SALA QUINTA DE DECISIÓNy el JUZGADO PRIMERO CIVIL DEL CIRCUITO ORAL DE LA MISMA CIUDAD, con ocasión del conocimiento del proceso de expropiación judicial interpuesto por la

AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA –ANIcontra la

señora SATURIA MORENO DE ZULETA y AGENCIA NACIONAL

DE TIERRAS –ANT-.

ANTECEDENTES RELEVANTES 1.- El 7 de febrero de 2018, la Agencia Nacional de Infraestructura – ANI-, mediante apoderado judicial presentó ante los Jueces de Circuito de Neiva - Huila, una demanda de expropiación judicial contra la señora SATURIA MORENO DE ZULETA y AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS –ANT-, respecto del terreno de 237,27 M2, que hace parte del inmueble con Matricula Inmobiliaria No. 20082130 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Neiva, de conformidad con los ordenado en la Resolución No. 1514 del 3 de noviembre de 2017, proferida por la Agencia Nacional de Infraestructura –ANI-, en la cual ordenó por motivos de utilidad pública e interés social del proyecto de iniciativa privada “Autovía Neiva - Girardot”, la expropiación del inmueble antes citado, según avalúo comercial corporativo de un valor de $1.549.346,89. Entre los documentos allegados a la demanda se encuentran los folios de matrícula inmobiliaria, el avalúo comercial del predio y la Resolución 1514 del 3 de noviembre de 2017, por medio del cual se decretó la utilidad pública e interés general y se ordenó la iniciación del trámite judicial de expropiación, entre otros. (Folio 1 a 98 c.o.) 2.- Sometida a reparto le correspondió conocer del proceso al JUZGADO PRIMERO CIVIL DEL CIRCUITO ORAL DE NEIVA, el cual mediante auto del 27 de febrero de 2018 decidió rechazar de

plano por falta de jurisdicción la demanda de expropiación judicial impetrada por la Agencia Nacional de Infraestructura ANI, decisión que fundamentó de la siguiente forma: “(…) 1. Si bien es cierto que el art. 71 de la Ley 388 de 1997, consagra que cuando se trate de una demanda contra el acto de expropiación administrativa, el órgano competente para conocer de la demanda será el Tribunal Administrativo en cuya jurisdicción se encuentre el inmueble expropiado, en primera instancia, cualquiera que sea la cuantía. Empero en dicho cuerpo normativo, no establece una regla especial de competencia cuando se trata de expropiación judicial adelantada contra o por una entidad pública.

2. No obstante lo anterior, en la Ley 1437 de 2011, norma posterior a la Ley 388 de 1997, no se avizora un procedimiento especial o medio de control para los casos de expropiación judicial. Pero en el art. 152 de la Ley 1437 de 2011, en su numeral 13 consagra, que los TRIBUNALES ADMINSITRATIVOS

conocerán en primera instancia:

13. De los de expropiación de que tratan las leyes agrarias”

3. El inmueble objeto de expropiación se encuentra en lo que se denomina o conoce como “zona agraria”…”.

Ante esta decisión al apoderado judicial de la Agencia Nacional de Infraestructura interpuso recurso de reposición y apelación a lo cual el Juzgado Primero Civil del Circuito de Neiva mediante auto notificado el 22 de marzo de 2018 resolvió no reponer, y conceder el recurso de apelación en efecto suspensivo. (fls. 99 a 129 c.o.).

3.- Allegado el expediente a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, le correspondió conocer del mismo al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA –SALA QUINTA DE DECISIÓN-, el cual mediante Auto Interlocutorio de fecha 26 de abril de 2018 resolvió declarar la falta de competencia para conocer del asunto, y generar el conflicto negativo de competencia, fundamentó su decisión en los siguientes aspectos: “… Es necesario resaltar que la naturaleza del proceso define la competencia de la jurisdicción, por tanto, la calidad de las partes inmersas no deben ser el único requisito para definir tal aspecto. Si a bien tenemos que la entidad que promueve la demanda (Agencia Nacional de Infraestructura –ANI-), es de carácter pública, ello no da lugar a la aplicación en el caso, del artículo 104 CPACA, cláusula general de la competencia Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. (…) De lo anterior, es evidente que la expropiación por vía judicial es un proceso declarativo especial regulado en el título III del Código General del proceso, compilación que además dispone en su artículo 20 numeral 5º la competencia de dicho proceso en cabeza del Juez natural y sólo de manera excepcional se atribuye a la jurisdicción contencioso administrativa categoría Tribunal, los procesos de expropiación de que tratan las leyes agrarias… ”. Dentro del término de la ejecutoria del auto del 26 de abril de 2018, el apoderado de la “ANI”, invocó el artículo 286 del Código General del Proceso, dentro del cual solicitó “corregir el error formal contenido en el numeral segundo de la parte resolutiva del auto S/N del 26 de abril de

2018, mediante el cual se declara la falta de competencia del Tribunal Administrativo del Huila para tramitar el PROCESO DE EXPROPIACIÓN JUDICIAL de la referencia, indicando que se propone conflicto de competencia ante la CORTE CONSTITUCIONAL y no ante el Consejo Superior de la Judicatura – Sala Disciplinaria…”. Por lo cual, el Tribunal competente, no accedió a la petición de corrección, debido a que no hubo ningún error formal, por tanto, ordenó la remisión del expediente al Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria para que determinara la competencia. (fl. 144 a 151 c.o.).

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1.- Competencia. De conformidad con las atribuciones consagradas en el numeral 6º del artículo 256 de la Constitución Política, en armonía con el numeral 2 del artículo 112 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria es competente para dirimir conflictos de competencia que se susciten entre distintas jurisdicciones y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales, salvo las consagradas en el numeral 3º del artículo 114 de la Ley 270 de 1996. Entendida la jurisdicción como la función del Estado de administrar justicia, y la competencia, como la facultad que tiene el juez o el Tribunal para ejercer, por autoridad de la ley en determinado asunto. Así tenemos por regla general, el conflicto se presenta cuando dos o más funcionarios investidos de competencia, se disputan el conocimiento de un proceso, bien porque ambos funcionarios estiman es de su conocimiento, caso en el cual será positivo; o por considerar

no corresponderle, será negativo, y para que éste se estructure o proceda, es necesario se presenten los siguientes presupuestos:

1. Que el funcionario judicial esté tramitando determinado proceso.

2. Que surja disputa entre el funcionario que conoce el caso y otro u otros acerca de quién debe conocerlo.

3. Que el proceso se halle en trámite.

Por otra parte, y previo a analizar el asunto objeto de estudio, es necesario precisar que en los pronunciamientos de esta Colegiatura, han de desarrollarse los principios rectores los cuales enmarcan una adecuada administración de justicia, en la búsqueda de la eficiencia y eficacia de la función judicial, pues estos pueden generar variaciones en el trámite de los conflictos de jurisdicción y competencia puestos a conocimiento de esta Colegiatura, en aras de prever actualmente un trámite expedito y ágil en orden a lograr la eficiencia en el ejercicio de la función judicial tal como lo contempló el principio constitucional consignado en el artículo 2° Superior, veamos: “Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento

de los deberes sociales del Estado y de los particulares.” En ese orden de ideas y en procura de materializar tal principio, se ceñirá la Sala a pronunciarse sobre el tema propuesto a su consideración en el entendido de que lo pretendido es definir a quién corresponde la competencia para conocer determinado proceso judicial, esto es, el verdadero acceso a la administración de justicia, teniendo en cuenta que esta Colegiatura es el órgano constitucional encargado para dirimir este tipo de conflictos, y en aras de garantizar el principio de economía procesal, dada la trascendencia social del litigio traído en autos, por consiguiente, se procederá a analizar el sub lite y tomar una decisión de fondo en la cual se esclarezcan los hechos objeto de la controversia, y así garantizar la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, conforme lo prevé el artículo 228 de la Constitución Política cuyo texto legal es del siguiente tenor: “La Administración de Justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial. (…)” 2.- Objeto del conflicto. Se circunscribe a establecer si la competencia para conocer del proceso de expropiación judicial de la AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA –ANIcontra la señora SATURIA MORENO DE ZULETA y AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS –ANT-, debe ser atribuida al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA –SALA

QUINTA DE DECISIÓNo al JUZGADO PRIMERO CIVIL DEL

CIRCUITO ORAL DE LA MISMA CIUDAD.

3.- Caso Concreto. Lo constituye la demanda Civil instaurada por la AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA ANI a fin de obtener la expropiación judicial respecto del terreno de 237,27 M2, que hace parte del inmueble con Matricula Inmobiliaria No. 200-82130 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Neiva, de conformidad con lo ordenado en la Resolución No. 1514 del 3 de noviembre de 2017, proferida por la Agencia Nacional de Infraestructura –ANI-, en la cual ordenó por motivos de utilidad pública e interés social del proyecto de iniciativa privada “Autovía Neiva - Girardot”, la expropiación del inmueble antes citado, según avalúo comercial corporativo de un valor de $1.549.346,89. Con el fin de estudiar cual es la Jurisdicción Competente para conocer de procesos de EXPROPIACIÓN POR SENTENCIA JUDICIAL, se hace necesario realizar un análisis sobre la normatividad y Jurisprudencia existente sobre el tema de la expropiación en Colombia. El proceso de expropiación tiene su fundamento en la Constitución Política en el artículo 58 inciso cuarto que expresa: “por motivos de utilidad pública o interés social definidos por el legislador, podrá haber expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa. Esta se fijara consultando los intereses de la comunidad y del afectado”. Por tanto la finalidad de este proceso es cumplir con el principio de primacía del interés general sobre el particular, el cual se encuentra consagrado en la Constitución Política, como ocurre en el presente caso, donde se requiere un franja de terreno para seguir adelante

con un contrato de Concesión Vial que tiene como finalidad el desarrollo vial del Valle del Cauca, obra de interés general que dará acceso a varios Municipios, motivo este por el cual el Estado tiene la potestad de iniciar el proceso de expropiación de ese terreno y así cumplir con la primacía del interés general que este caso también significa el desarrollo para los coterráneos del Valle del Cauca. En palabras de la Corte Constitucional: “La expropiación implica el ejercicio de una potestad, de la cual es titular el Estado Social de Derecho, que le permite, con el cumplimiento de los requisitos constitucionales, quitar la propiedad individual sobre un determinado bien del beneficio del interés colectivo. De conformidad con los preceptos fundamentales, la expropiación común u ordinaria solo se aplica si el legislador, por vía general, ha señalado los motivos de utilidad pública o de interés social; si se ha adelantado un proceso judicial; si se ha pagado previamente la justa indemnización a la que tiene derecho el afectado”1 Ahora, teniendo clara la definición y finalidad de la expropiación, centrándonos al tema que nos ocupa, tenemos que la AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA ANI, está presentando una demanda de expropiación por sentencia judicial, una de las clases de expropiación existentes, siendo las otras la voluntaria y la administrativa, por tanto se estudiará lo referente a la solicitada por la demandante, así: La expropiación por sentencia judicial es la regla general dentro de las modalidades de expropiación y se presenta como consecuencia del fracaso de la etapa de negociación voluntaria, sea porque el

propietario se niegue a negociar, porque guarde silencio, o porque no cumple con las condiciones pactadas en el acuerdo. 1 Sentencia C-358 del 14 de agosto de 1996 De igual forma para que se pueda dar esta clase de expropiación se debe declarar la utilidad pública o interés general del predio requerido, en este caso la AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA ANI, en ejercicio de sus facultades profirió la Resolución 1514 de 2017 (folios 37 a 41 c.o.) en el cual ordenó por motivos de utilidad pública e interés social, iniciar la expropiación, la cual le permite a la Administración demandar al propietario del inmueble en este caso a la señora SATURIA MORENO DE ZULETA

y AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS –ANT-.

Este procedimiento de expropiación por sentencia Judicial se debe entablar ante la jurisdicción civil, por medio del proceso especial de expropiación contenido en las Leyes 9ª de 1989, 388 de 1997 y 1682 de 2013 y además en el Código General del Proceso, pues así lo indica la normatividad, veamos: Como primera medida la jurisdicción ordinaria goza de una cláusula general de competencia para conocer de todos los asuntos que no estén asignados a otras autoridades, señalando para el efecto el artículo 12 del Código General del Proceso: Art. 12.- Negocios que corresponden a la jurisdicción civil. Corresponde a la jurisdicción civil todo asunto que no esté atribuido por la ley a otras jurisdicciones. Es decir, que la jurisdicción civil conoce por regla general de todos

los asuntos que no se asignen de manera expresa a otras autoridades, sin que se pueda considerar ajena a esta normatividad el conocimiento de procesos en los cuales se encuentre involucrada la administración, conforme el artículo 23 del Código General del Proceso, que reza: ARTICULO. 23.- Reglas generales. La competencia territorial se determina por las siguientes reglas: (…)

7. De los procesos contenciosos en que sea parte la Nación, conocerá el juez del circuito de la vecindad del demandado, y de aquéllos en que la Nación sea demandada, el del domicilio del demandante.

(...)

18. De los procesos contenciosos en que sea parte un departamento, una intendencia, una comisaría, un municipio, un establecimiento público, una empresa industrial o comercial del Estado o de alguna de las anteriores entidades, o una sociedad de economía mixta, conocerá el juez del domicilio o de la cabecera de la parte demandada. Cuando ésta se halle formada por una de tales entidades y un particular, prevalecerá el fuero de aquélla” Ahora, las acciones y procedimientos privativos de la jurisdicción ordinaria están señalados de manera específica por su naturaleza y para el caso de la pretensión materia del conflicto que nos ocupa, se encuentra en los artículos 16 del Código General del Proceso,

que dicen: ARTÍCULO 16. COMPETENCIA DE LOS JUECES DE CIRCUITO EN PRIMERA INSTANCIA. Sin perjuicio de la competencia que se asigne a los jueces de familia, los jueces de circuito conocen en primera instancia de los siguientes procesos: …

4. Los de expropiación, salvo los que correspondan a la

jurisdicción de lo contencioso administrativo y de pertenencia que no correspondan a la jurisdicción agraria, estos últimos cualquiera que sea su cuantía”. De otra parte el título XXIV del Código General del Proceso reglamenta el tema de expropiación y de acuerdo con lo preceptuado en el Art. 399 del Código en cita, la demanda de expropiación debe dirigirse contra los titulares de derechos reales principales sobre los bienes y, si éstos se encuentran en litigio, también contra todas las partes del respectivo proceso. Igualmente se dirigirá contra los tenedores cuyos contratos consten por escritura pública inscrita y contra los acreedores hipotecarios y prendarios que aparezcan en el certificado de registro, así como la Resolución que decreta la expropiación, por tanto no hay duda sobre la competencia que tiene la Jurisdicción Ordinaria para conocer de esta clase de procesos. En Jurisprudencia la Corte Constitucional, analizando el tema de la indemnización en caso de expropiación señaló2: “De acuerdo con la Constitución, la expropiación transcurre a través de dos vías. La primera, mediante un proceso de enajenación voluntaria y expropiación judicial si la propuesta oficial de adquirir el bien 2 Sentencia C-306/13, M.P. NILSON PINILLA PINILLA fracasa, cuyo marco general está regulado en las Leyes 9ª de 1989 y 388 de 1997 y los artículos 451 a 459 del Código de Procedimiento Civil. La segunda, administrativa, con el decreto de un acto expropiatorio, conforme a los términos previstos en el artículo 63 de la Ley 388 mencionada, sometido eventualmente a la

jurisdicción de lo contencioso administrativo. Pese a sus diferencias, “en ambos casos debe salvaguardarse el balance constitucional entre la utilidad pública o el interés social que motivan la expropiación, y el interés privado amparado a través de la indemnización. Para ello, debe cumplirse a cabalidad el procedimiento orientado a garantizar este balance].(Subrayado fuera de texto) Ahora bien, el presente estudio pretende establecer la autoridad judicial competente, conforme los lineamientos definidos por el legislador, primera instancia, de cara al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011-, en el cual se instruyeron los asuntos de su conocimiento, a saber en su artículo 104, el cual señala: ARTÍCULO 104. DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. Ahora bien, en el presente caso se advierte que la expropiación adelantada por la Agencia Nacional de Tierras .ANIpara adquirir el predio de la señora Saturia Moreno, pretende hacerse por vía judicial. Por lo anterior, referente a lo manifestado por el Juez Civil quien determinó su incompetencia para conocer del litigio debido a la calidad de las partes, esta Sala se permite señalar que si bien es

cierto las dos entidades son entes estatales, hay una norma de carácter imperativo referente a la expropiación por sentencia judicial, como lo es la ley 388 de 1997, y el Código General del Proceso que tiene regulado el procedimiento para tramitar por causa de utilidad pública procesos de expropiación y otros modos de adquirir la propiedad. Sobre este aspecto, es decir la calidad de las partes en esta clase de procesos esta Corporación ha manifestado: “Para la Sala no cabe duda que la tesis organicista que regula el artículo 82 del C.C.A., debe ser aplicada cuando es demandado uno de esos entes estatales allí relacionados; esta norma no modificó la ley 9ª de 1989 ni la ley 388 de 1997, y es la jurisdicción civil ordinaria la encargada de tramitar y decidir esta clase de asuntos o controversias jurídicas que se susciten entre entes estatales y particulares, cuando, por causas de utilidad pública deba tramitarse un proceso de expropiación, o una imposición de servidumbre, o realizar un deslinde y amojonamiento, los cuales son del resorte exclusivo de la jurisdicción civil ordinaria por la naturaleza del asunto”. Por tal razón, dando aplicación en concreto al marco normativo previamente expuesto, la expropiación judicial no está reservada al conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, por lo tanto, deberá adelantarse ante la jurisdicción ordinaria civil en virtud de la cláusula general y residual de competencia que caracteriza a esta última, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 12 de la ley 270 de 1996.

En mérito de lo expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus facultades constitucionales y legales, RESUELVE PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto suscitado entre el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA –SALA QUINTA DE DECISIÓNy el JUZGADO PRIMERO CIVIL DEL CIRCUITO ORAL DE NEIVA, en el sentido de asignar el conocimiento del presente asunto a la Jurisdicción Ordinaria, representada en este caso por el segundo de los nombrados. SEGUNDO.- REMITIR el presente proceso a conocimiento del JUZGADO PRIMERO CIVIL DEL CIRCUITO ORAL DE NEIVA y enviar copia de esta providencia al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL HUILA –SALA QUINTA DE DECISIÓN-, para lo de su conocimiento. TERCERO.- Por la Secretaría Judicial se comunicará al doctor GABRIEL ESTEBAN RAMÍREZ MARTÍNEZ, apoderado de la Agencia Nacional de Infraestructura – ANI-.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE

PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Presidente

CAMILO MONTOYA REYES MAGDA VICTORIA ACOSTA WALTEROS

Vicepresidente Magistrada

FIDALGO JAVIER ESTUPIÑAN CARVAJAL JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ

Magistrado Magistrada

MARÍA LOURDES HERNÁNDEZ MINDIOLA ALEJANDRO MEZA CARDALES

Magistrada Magistrado

YIRA LUCIA OLARTE ÁVILA

Secretaria Judicial