CSDJ - F11001010200020180158600ADJUNTA20190709132302-2019

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RAMA JUDICIAL

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Bogotá D.C., veintidós (22) de mayo de dos mil diecinueve (2019) Magistrada Ponente Doctora MAGDA VICTORIA ACOSTA WALTEROS Radicación No. 110010102000201801586-00 Aprobado Según Acta No.32 de la misma fecha ASUNTO Procede la Sala a dirimir el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el JUZGADO DÉCIMO CIVIL MUNICIPAL DE CALI y el JUZGADO SEXTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE CALI, con ocasión de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por el apoderado del

HOSPITAL DEPARTAMENTAL PSIQUIÁTRICO UNIVERSITARIO DEL VALLE

E.S.E contra SALUDCOOP E.P.S EN LIQUIDACIÓN.

HECHOS Mediante apoderado, el Hospital Departamental Psiquiátrico Universitario del Valle E.S.E, interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho1 contra Saludcoop E.P.S en Liquidación, con el fin de que se declare la nulidad de las resoluciones No. 1960 de marzo de 2017 y 1974 de julio de 2017, en las que se realizó la calificación de las acreencias de la demandada a favor de la demandante. En consecuencia, que se ordene el pago de la suma de cincuenta millones quinientos sesenta y dos mil doscientos cuarenta pesos ($50.562.244) como concepto de acreencias. Igualmente, solicitó el pago de intereses moratorios sobre el valor del capital y

condena en costas procesales a la demandada. ACTUACIÓN PROCESAL 1 Folios 626-646 del cuaderno original.

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RADICADO N° 110010102000201801586-00

REFERENCIA: CONFLICTO DE JURISDICCIONES El proceso fue repartido el 29 de enero de 2018 al Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Cali2. En auto del 8 de febrero de 20183, el despacho advirtió que la demanda no era de su competencia, por tratarse de una controversia sobre la seguridad social por fuera de lo dispuesto por el numeral 4 del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Por esto, ordenó remitir el sumario a reparto de los Juzgados Laborales del Circuito de

Cali. El expediente ingresó por reparto al Juzgado Doce Laboral del Circuito de Cali el 16 de febrero de 20184. El 23 de febrero de 2018, el juzgado se declaró incompetente5 para conocer del asunto, por corresponder a la Especialidad Civil. En consecuencia, ordenó que el expediente fuera repartido entre los Juzgados Civiles del Circuito de Cali. Repartido el asunto al Juzgado Décimo Civil del Circuito de Cali el 22 de marzo de 20186, este se pronunció en auto del 3 de abril de 20187, donde expresó que la demanda debía ser conocida por los Juzgados Civiles Municipales, en virtud de la

cuantía de la misma. El 12 de abril de 2018, el proceso fue repartido al Juzgado Décimo Civil Municipal de Bogotá.8 Mediante auto interlocutorio 461 del 28 de mayo de 20189, manifestó su incompetencia para darle trámite al asunto, al tratarse de una demanda contra un acta administrativo, tema propio de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Por consiguiente, ordenó remitir el sumario a esta Corporación, para dirimir el conflicto de jurisdicciones. ARGUMENTOS DE LOS COLISIONADOS EL JUZGADO SEXTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE CALI aseguró, que según el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social le 2 Folio 646 ibídem. 3 Folio 649 ibídem. 4 Folio 654 ibídem. 5 Folios 655-656 ibídem. 6 Folio 659 ibídem. 7 Folio 661 ibídem. 8 Folio 665 ibídem. 9 Folio 666 ibídem.

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RADICADO N° 110010102000201801586-00

REFERENCIA: CONFLICTO DE JURISDICCIONES adjudicaba la competencia de las disputas relativas a la prestación de servicios de la seguridad social. Informó que una sentencia de esta Corporación, del 11 de agosto de 2014, resolvió un conflicto de jurisdicciones, relativo a las devoluciones

de facturas entre el Sistema General de Seguridad Social en Salud, asignándole la competencia de ese proceso a la Jurisdicción Ordinaria en su Especialidad Laboral. Relató que en dicha providencia esta Sala afirmó que el único asunto de Seguridad Social de conocimiento de la Jurisdicción Administrativa era el previsto en el numeral 4º del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, relativo al régimen de los empleados públicos cuando este es manejado por una persona de derecho público. El despacho judicial aseveró que, como el caso bajo estudio era análogo al revisado por esta Corporación en su providencia, había que darle el mismo trámite. Aclaró que no se observaba que la controversia objeto de demanda derivara de un contrato estatal. El JUZGADO DÉCIMO CIVIL MUNICIPAL DE CALI, señaló que el objeto del proceso era lograr la nulidad de las resoluciones expedidas por el Liquidador de Saludcoop E.P.S y el respectivo restablecimiento del derecho. Avisó que según el artículo 54 del Código General del Proceso, toda demanda adelantada contra una entidad en liquidación debía dirigirse contra la liquidadora y que, por lo dispuesto en el artículo 295 del decreto 633 de 1993, las controversias relativas a la calificación de créditos realizadas por la liquidadora son de competencia de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Determinó que en providencia del 2 de junio de 2016. El Consejo de Estado mencionó que en intervención forzosa administrativa, el liquidador ejerce funciones administrativas y en consecuencia expide actos administrativos, sujetos a control judicial.

III. CONSIDERACIONES DE LA SALA Y DECISIÓN A ADOPTAR

1.- Competencia.

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REFERENCIA: CONFLICTO DE JURISDICCIONES Conforme al numeral 610 del artículo 256 de la Constitución Política, y en concordancia con el mandato que consagra el numeral 211 del artículo 112 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria es competente para dirimir conflictos de competencia que se susciten entre distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les ha atribuido funciones jurisdiccionales, salvo las consagradas en el numeral 312 del artículo 114 de la Ley 270 de 1996.

Del mismo modo, la Corte Constitucional en el auto de Sala Plena No. 278 del 9 de julio de 2015, al interpretar lo dispuesto en los artículos 14 al 19 del Acto Legislativo 02 de 2015 sostuvo que la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura continuará ejerciendo sus funciones, hasta tanto no se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. 2.- Problema jurídico a resolver y metodología a seguir para solucionarlo Le corresponde a esta Sala definir si le compete a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa, o a la Ordinaria Laboral y de Seguridad Social, conocer, tramitar y definir la controversia suscitada a partir del recobro al Ministerio

de Salud y Protección Social de lo pagado por una Entidad Promotora de Salud, por prestaciones de salud que se encuentran por fuera del Plan Obligatorio de Salud –POSque fueron efectivamente prestadas a sus usuarios y pagadas por la demandante a sus Instituciones Prestadoras de los Servicios de Salud –IPS-. La Sala precisa que el problema jurídico planteado, se resolverá aplicando la normatividad que guía el asunto, así como el precedente horizontal de esta Sala sobre la materia, vertido en la providencia del 11 de agosto de 2014, radicación No. 110010102000201401722 0013, en la que se decidió el conflicto negativo de 10 Corresponden al Consejo Superior de la Judicatura o a los Consejos Seccionales, según el caso y de acuerdo a la ley, las siguientes atribuciones: (…) Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones (…)” 11 Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales, salvo los que se prevén en el artículo 114, numeral tercero, de esta Ley y entre los Consejos Seccionales o entre dos salas de un mismo Consejo Seccional. 12 Corresponde a las Salas Jurisdiccionales Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura: (…) Dirimir los conflictos de competencia que dentro de su jurisdicción se susciten entre jueces o fiscales e inspectores de policía. 13 Con ponencia del Magistrado Néstor Javier Iván Osuna Patiño.

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REFERENCIA: CONFLICTO DE JURISDICCIONES competencia suscitado entre el Juzgado 34 Administrativo Oral y el 31 Laboral del Circuito de Bogotá, en un tema análogo del que ocupa ahora la atención de esta

Superioridad. A partir de ese momento y hasta la actualidad esta Sala ha seguido su precedente horizontal14, el cual deberá mantenerse, mientras no se presente una nueva posición cumpliendo con los requisitos de transparencia y de razón suficiente, esto es, indicar expresamente la tesis anterior y explicar las razones que rebaten a partir de nuevos criterios interpretativos de las normas constitucionales y legales15. 3.- Siguiendo el precedente horizontal de esta Sala, el asunto se asignará a la Jurisdicción Ordinaria Laboral. En la providencia mencionada que sirve de precedente horizontal, esta Sala se refirió expresamente al marco normativo aplicable, (i) examinó la cláusula general o residual de competencia de la Jurisdicción Ordinaria Laboral y de la Seguridad Social; (ii) hizo referencia al criterio exclusivo y excluyente con la asignación a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de los litigios en materia de 14 Sobre el seguimiento del citado precedente, puede consultarse, entre otras, las siguientes providencias; septiembre 30 de 2015 Sala No. 082, radicado No. 201502400 00, MP Julia Emma Garzón de Gómez; noviembre 19 de 2015 Sala No. 094, radicado No. 201503689 00, MP José

Ovidio Claros Polanco; agosto 18 de 2016 Sala No. 079, radicado No. 2016001738 00, MP María Lourdes Hernández Mindiola; marzo 8 de 2017 No. 020, radicado No. 201603647 00, MP María Lourdes Hernández Mindiola. 15 Sobre el tema, la Corte Constitucional en las sentencias T-1625 de 2000, T-698 de 2004, T-683 de 2006 y T-766 de 2008 y, T-161 de 2010, sostuvo: “Para efectos de separarse del precedente (…) son necesarios dos elementos. De una parte referirse al precedente anterior y, por otra, ofrecer un argumento suficiente para el abandono o cambio. El primer requisito es respuesta al principio de interdicción de la arbitrariedad, pues sólo puede admitirse una revisión de un precedente si se es consciente de su existencia. El ciudadano tiene derecho a que sus jueces tengan en mente las reglas judiciales fijadas con anterioridad, pues ello garantiza que sus decisiones no son producto de apreciaciones ex novo, sino que recogen una tradición jurídica que ha generado expectativas legítimas. Proceder de manera contraria, esto es, hacer caso omiso, sea de manera intencional o por desconocimiento, introduce un margen de discrecionalidad incompatible con el principio de seguridad jurídica, ahora sí, producto de decisiones que han hecho tránsito a cosa juzgada y que han definido rationes decidendi, que los ciudadanos legítimamente siguen. A partir de la referencia al precedente anterior, es posible entrar a ofrecer argumentos suficientes que justifiquen su abandono o revisión. No se trata, en este orden de ideas, simplemente de ofrecer argumentos en otro sentido, sino que resulta indispensable demostrar que los argumentos

que soportan el precedente no son válidos, suficientes, correctos, etc. El juez tiene la obligación de motivar sus decisiones. Ello implica el justificar su postura frente a otras consideraciones que han sido base de decisiones anteriores. Sólo este proceso permite superar la barrera que el derecho a la igualdad impone en la aplicación e interpretación del derecho. Sin dichas razones, el cambio de jurisprudencia será simplemente la introducción de un acto discriminatorio, incompatible con la Constitución. En el fundamento 10 b) de esa sentencia se han presentado razones que hacen válido y admisible el cambio o separación del precedente”.

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REFERENCIA: CONFLICTO DE JURISDICCIONES seguridad social de los empleados públicos, cuando su régimen sea administrado por una persona de derecho público y, (iii) enfatizó en la competencia de la Superintendencia Nacional de Salud al ejercer funciones jurisdiccionales, para conocer de conflictos generados de las devoluciones o glosas a las facturas entre las entidades del Sistema de Seguridad Social en Salud.

Señaló además que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley 270 de 1996 (Estatutaria de la Administración de Justicia), la Jurisdicción Ordinaria “conocerá de todos los asuntos que no estén atribuidos por la Constitución o la ley a otra jurisdicción”. De la misma forma, que en el numeral 4º del artículo 2º del

Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, modificado por el artículo 622 de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso), se asignó a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social, conocer de “las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administrativas o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos”. En la providencia que viene mencionándose, se efectuó una interpretación armónica e integral de lo dispuesto en los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 2º numeral 4º del CPT, de los cuales se advierte la cláusula general de competencia de la Jurisdicción Ordinaria, que en lo atinente a la especialidad laboral y de seguridad social, es competente para conocer, en primer lugar, de los litigios originados en la prestación de los servicios de seguridad social, suscitados entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradores o prestadores, con excepción de la responsabilidad médica y los relacionados con contratos y, en segundo lugar, de los asuntos que no hayan sido asignados por el Legislador a una de las jurisdicciones especiales. Ahora bien, se señaló que como el conflicto negativo de competencias se presentó entre la Jurisdicción Ordinaria Laboral y la Contencioso Administrativa, era preciso verificar los asuntos que en materia de seguridad social taxativamente asignó el Legislador a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa, particularmente en lo regulado en el artículo 104 en sus numerales 1º y 4º, valga decir, (i) debe tenerse

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REFERENCIA: CONFLICTO DE JURISDICCIONES en cuenta que, prima facie, no se trate desde la óptica sustancial o material de un litigio surgido de un acto, contrato, hecho, omisión u operación sujeto al derecho administrativo y en el que se encuentren involucradas entidades públicas o particulares en ejercicio de función administrativa y, (ii) la Jurisdicción Contenciosa Administrativa conoce en materia laboral y de seguridad social de los procesos relativos a “la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público” (negrillas en la providencia citada).

De tal manera que según la providencia que sirve como precedente, los procesos judiciales referidos a la seguridad social de los servidores públicos, cuando su régimen sea administrado por una persona de derecho público, son los únicos litigios en materia de seguridad social asignados de forma privativa y excluyente a la Jurisdicción Especial de lo Contencioso Administrativo, por ello surge claro que cuando las pretensiones de la demanda sobre otras controversias que puedan generarse al interior de los actores del sistema general de seguridad social, corresponderán, siguiendo la cláusula general de competencia, a la Jurisdicción Ordinaria Laboral. En la citada providencia, se recordó que de acuerdo con lo dispuesto en el

literal f) del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, adicionado por el artículo 126 de la Ley 1438 de 2011, a la Superintendencia Nacional de Salud cuando ejerce funciones jurisdiccionales se le asignó la competencia para conocer de los “conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud”, función que ejerce a prevención , en relación con la Jurisdicción Ordinaria Laboral y de Seguridad Social y, que tiene segunda instancia ante la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social. De la misma manera, recordó la Sala en esa oportunidad que “no es el nomen juris de la demanda lo que determina la jurisdicción a tramitar el proceso, sino la real pretensión y objeto del litigio”, de allí que esta Superioridad como juez del conflicto está autorizada para efectuar una hermenéutica vinculante sobre las normas que

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REFERENCIA: CONFLICTO DE JURISDICCIONES atribuyen competencia a las jurisdicciones trabadas en el conflicto, labor que está íntimamente ligada al examen del caso concreto, consistente en la verificación de la realidad procesal identificable con la pretensión de la demanda, “integrando para ello las circunstancias de hecho y de derecho que la rodean o condicionan”.

Enfatizó especialmente en que (i) la nueva redacción del artículo 2.4 del Código

General del Trabajo y de la Seguridad Social, con ocasión de la entrada en vigencia del artículo 622 del Código General del Proceso, “nunca puede interpretarse como la decisión del legislador de inaplicar, restringir, ni mucho menos derogar la cláusula general y residual de competencia de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social, cuya fuente es prevalente por ser ley estatutaria”; (ii) la interpretación armónica y coherente del enunciado normativo del artículo 2.4 del CPT a la luz de la cláusula general y residual de competencia del artículo 12 de la Ley 270 de 1996 (Estatutaria de la Administración de Justicia), muestra claramente que “los recobros al Estado son una controversia, sino directa, al menos indirecta, que se desprende necesariamente de la prestación de servicios de salud a los afiliados, beneficiarios o usuarios, por parte de una E.P.S. en tanto que administradora de un régimen de seguridad social en salud” y, (iii) “las demandas judiciales ocasionadas por el no pago en sede administrativa de recobros, en virtud de devoluciones o glosas a las facturas acompañadas a la solicitud de recobro, son una especie de litigio propio del sistema actual de seguridad social en salud, que se da entre un administrador del sistema de salud y el Estado, como garante último de los derechos fundamentales a la salud y a la seguridad social, en razón de la atención a los usuarios del mismo sistema”, que no pueden confundirse con casos “de responsabilidad médica, ni con litigios basados en contratos, ni con el medio de control de reparación directa por hechos, omisiones u operaciones del

Estado”. 3.1. Aplicación del precedente horizontal de la Sala al caso concreto. En el caso examinado y en aplicación del criterio consistente en que no es el rótulo o nombre jurídico de la demanda lo que determina la jurisdicción que debe

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REFERENCIA: CONFLICTO DE JURISDICCIONES conocer, tramitar y decidir el proceso, sino la pretensión real objeto del litigio, se tiene que en el proceso de liquidación de Saludcoop E.P.S, el Hospital Departamental Psiquiátrico Universitario del Valle E.S.E presentó reclamación por acreencia el 13 de enero de 2016, por un valor de $60.608.200 pesos, relativo a la prestación de servicios de salud a usuarios de esa entidad. Teniendo en cuenta que se habían presentado facturas por la prestación de servicios, que fueron aceptadas tácitamente.

A través de resolución 1960 del 6 de marzo de 2017, el agente liquidador de la demandada declaró como valor pagado la suma de $6.473.593 pesos, glosó la suma de $44.088.650 pesos y reconoció la suma de $10.045.956. Pese a que se presentó recurso de reposición contra ese acto administrativo, no fue revocado. Luego de verificada la situación fáctica y el marco jurídico aplicable, es claro que no se trata de un proceso relativo a la seguridad social de los servidores públicos

cuyo régimen sea administrado por una persona de derecho público, único litigio que taxativamente y de manera privativa y reservada se asignó a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, motivo por el cual debe entenderse que en aplicación de la cláusula general y residual de competencia de la Jurisdicción Ordinaria, de acuerdo con lo regulado en el numeral 4º del artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, modificado por el artículo 622 de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso), tratándose del recobro al Estado por prestaciones de servicios de salid, el conocimiento, trámite y decisión del asunto, corresponde a la Jurisdicción Ordinaria Laboral, además lo anterior se confirma con el ya citado artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 literal f) adicionado por el artículo 126 de la Ley 1438 de 2011; en el que se le asignó a la Superintendencia Nacional de Salud la competencia para conocer de los “conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud”, función que ejerce a prevención, en relación con la Jurisdicción Ordinaria Laboral y de Seguridad Social. Así lo reiteró la Corte Constitucional en Sentencia C-119 de 2008, mediante la cual se hizo el estudio de constitucionalidad de ese mismo artículo 41, al manifestar:

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REFERENCIA: CONFLICTO DE JURISDICCIONES "Ahora bien, para determinar cuáles son las autoridades judiciales que originalmente tuvieron la competencia asignada a la Superintendencia, cuyo superior jerárquico está llamado a tramitar el recurso de apelación respecto de las decisiones judiciales asignadas por la norma bajo examen, debe tenerse en cuenta lo siguiente: Lo anterior significa que en el caso de las atribuciones judiciales asignadas en el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 a la Superintendencia Nacional de Salud (conflictos de la seguridad social en salud relacionados con coberturas del POS, reembolso de gastos de urgencia, multiafiliación y libre elección y movilidad dentro del sistema), dicha entidad desplaza, a prevención, a los jueces laborales del circuito (o civiles del circuito en los lugares en que no existen los primeros), cuya segunda instancia está asignada a la Sala Laboral de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial. En ese orden de ideas, las decisiones judiciales de la Superintendencia Nacional de Salud serán apelables ante las

Salas Laborales de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial” (Subrayado y negrilla fuera de texto) En mérito de lo expuesto la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus atribuciones constitucionales y legales.

RESUELVE: PRIMERO: DIRIMIR el conflicto negativo de competencia entre Jurisdicciones, suscitado entre el JUZGADO DÉCIMO CIVIL MUNICIPAL DE CALI y el

JUZGADO SEXTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE CALI, asignando el

conocimiento del asunto a la Jurisdicción Ordinaria, representada por el primero de ellos, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. En consecuencia, procédase al envío inmediato del expediente a ese Despacho Judicial.

SEGUNDO: REMÍTASE copia de esta providencia al JUZGADO SEXTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE CALI, para su información.

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REFERENCIA: CONFLICTO DE JURISDICCIONES

COMUNIQUESE Y CÚMPLASE

PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Presidente

CAMILO MONTOYA REYES MAGDA VICTORIA ACOSTA

WALTEROS

Vicepresidente Magistrada

CARLOS MARIO CANO DIOSA FIDALGO JAVIER ESTUPIÑAN

CARVAJAL

Magistrado Magistrado

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ ALEJANDRO MEZA CARDALES

Magistrada Magistrado

YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA

Secretaria Judicial