CSDJ - F11001010200020180162900ADJUNTA20200305162348-2020

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D.C., febrero veintiséis de dos mil veinte Magistrado ponente: CARLOS MARIO CANO DIOSA Radicación No. 110010102000201801629 00 Aprobado según Acta No. 019 de la misma fecha. ASUNTO Procede la Sala a dirimir el conflicto negativo de competencias suscitado

entre el JUZGADO TERCERO MUNICIPAL DE PEQUEÑAS CAUSAS

LABORALES DE BUCARAMANGA y la SUPERINTENDENCIA

DELEGADA PARA LA FUNCIÓN JURISDICCIONAL Y DE CONCILIACIÓN DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD, con ocasión de la demanda laboral interpuesta por ORLANDO RODRÍGUEZ CRISTANCHO

contra RICARDO RUEDA PINILLA, SOCIEDAD ADMINISTRADORA DE

FONDOS DE PENSIONES Y CESANTIAS PORVENIR y CAFESALUD E.P.S

EN LIQUIDACIÓN.

HECHOS Mediante apoderado judicial el señor Orlando Rodríguez Cristancho interpuso demanda laboral1 contra Ricardo Rueda Pinilla, La Sociedad Administradora de Fondos de Pensiones y Cesantías Porvenir S.A. y Cafesalud E.P.S., con el fin de obtener el reconocimiento y pago de la diferencia entre lo pagado y dejado de pagar por incapacidades de origen común causadas del 13 de febrero de 2015 al mes de agosto de 2016 por la suma de dos millones setecientos setenta y ocho mil doscientos quince pesos ($2.778.215); así como el reconocimiento y pago total de las

incapacidades generadas desde agosto de 2016 al 5 de mayo de 2017, en la suma de seis millones quinientos noventa y tres mil setecientos dieciocho pesos ($6.593.718), además solicitó obtener el pago de los intereses moratorios causados por el retardo en el pago de esas prestaciones. ACTUACIÓN PROCESAL El proceso le correspondió por reparto al Juzgado 3º Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Bucaramanga, quien admitió la demanda, se fijó fecha para la audiencia del artículo 72 del Código Procesal del Trabajo, pero antes de proseguir con dicha diligencia, el despacho declaró mediante auto del 13 de febrero de 2018 su incompetencia para conocer del presente asunto y ordenó remitir el expediente a la Superintendencia Nacional de Salud con función jurisdiccional (fls 158 a 161 del cdno original) 1 Folios 1 a 65 del cuaderno original. La demanda fue recibida por la Superintendencia Nacional de Salud, quien a través del Superintendente Delegada para la Función Jurisdiccional y de Conciliación, mediante auto del 27 de abril de 2018 también se declaró sin competencia para conocer del presente asunto. Por lo anterior, planteó el conflicto de competencias y remitió el sumario a esta Corporación (fls 194 y 195 del cdno original). ARGUMENTOS DE LOS COLISIONADOS Juzgado Tercero Municipal de Pequeñas Causas Laborales de Bucaramanga. Aseguró que si bien el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social estableció como competencia de la Jurisdicción Ordinaria en su Especialidad Laboral las controversias relativas

a la prestación de los servicios de la seguridad social, los artículos 126 y 127 de la ley 1438 de 2011 facultaron a la Superintendencia Nacional de Salud para conocer de asuntos relativos al reconocimiento y pago de prestaciones económicas por parte de las EPS o del empleador. Resaltó que en del estudio de la demanda, encontró que el accionante tenía plena voluntad para acudir a la Superintendencia Nacional de Salud a través del procedimiento preferente para solucionar la controversia. La Superintendente Delegada para la Función Jurisdiccional y de Conciliación de la Superintendencia Nacional de Salud, argumentó, que si bien el artículo 41 de la ley 1122 de 2007, modificado por el artículo 126 de la ley 1438 de 2011, le asignó la competencia de ciertos asuntos con facultades jurisdiccionales, dicha competencia estaba limitada a que los asuntos se asumieran a petición de parte y que estuvieran expresamente señalados, según los fallos C-117 de 2008 y C-119 de 2008, emitidos por la Corte Constitucional. Aseveró basándose en el artículo 227 del Código Sustantivo del Trabajo y el artículo 23 del decreto 2461 de 2001, que tratándose de enfermedades de origen común, las Entidades Prestadoras del Servicio de Salud eran las responsables del pago de incapacidades por los primeros 180 días, prestación que luego del día 180, pasa a estar a cargo de las Administradoras de Fondos de Pensiones. Estableció que en la demanda presentada por el actor se observaba que algunas incapacidades objeto de sus pretensiones son superiores a 180 días,

pues al señor Orlando Rodríguez Cristancho se le otorgó incapacidades superiores a 180 días y atribuidas a la misma patología. Advirtió que como consecuencia de esto, no podía conocer del proceso, pues su facultad jurisdiccional se limitaba a asuntos relacionados con el reconocimiento y pago de prestaciones económicas por parte de las Empresas Promotoras de Salud o de empleadores, y no le permitía conocer de controversias donde se vieran involucradas las Administradoras de Fondos de Pensiones.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1.- Competencia Esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura tiene competencia para resolver esta clase de conflictos que involucran a autoridades de diferentes jurisdicciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 256, numeral 6º, de la Constitución Nacional, en armonía con lo dispuesto en el artículo 112, numeral 2º, de la Ley 270 de 1996 (Estatutaria de la Administración de Justicia). En este orden, la competencia ha sido definida como la facultad que tiene el Juez o el Tribunal para conocer, por autoridad de la ley determinado asunto. Ahora bien, el conflicto se presenta cuando dos o más funcionarios investidos de competencia, se disputan el conocimiento de un proceso, ya sea porque ambos funcionarios estiman que es propio, caso en el cual será positivo, o por considerar que no les corresponde, evento en el cual será negativo, y para que éste se configure, es necesario que se presenten los siguientes presupuestos:

1. Que el funcionario judicial esté tramitando determinado proceso.

2. Que surja disputa entre el funcionario que conoce el caso y otro u otros acerca de quién debe conocerlo.

3. Que el proceso se halle en trámite, esto es, que no haya sido fallado.

Del mismo modo, la Corte Constitucional en el auto de Sala Plena No. 278 del 9 de julio de 2015, al interpretar lo dispuesto en los artículos 14 al 19 del Acto Legislativo 02 de 2015 sostuvo que la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura continuará ejerciendo sus funciones, hasta tanto no se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. De los hechos enunciados, y de los planteamientos de las partes en conflicto, debe la Sala resolver a cuál de ellos habrá de asignarle la competencia, para ello tendrá en cuenta la pretensión, las partes y los amparos normativos expuestos. La Sala precisa que el problema jurídico planteado, se resolverá aplicando la normatividad que guía el asunto, así como el precedente horizontal de esta Sala sobre la materia, vertido en la providencia del 11 de agosto de 2014, radicación No. 110010102000201401722-002, en donde se decidió el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 34 Administrativo Oral y el 31 Laboral del Circuito de Bogotá, en un tema análogo del que ocupa ahora la atención de esta Superioridad. A partir de ese momento y hasta la actualidad esta Sala ha seguido su precedente horizontal3, el cual deberá mantenerse, mientras no se presente una nueva posición cumpliendo con los requisitos de transparencia y de razón suficiente, esto es, indicar expresamente la tesis anterior y explicar las razones infirmantes o de derrotabilidad a partir de nuevos criterios

interpretativos de las normas constitucionales y legales4. 2 Con ponencia del Magistrado Néstor Javier Iván Osuna Patiño. 3 Sobre el seguimiento del citado precedente, pueden consultarse, entre otras, las siguientes providencias; del 30 de septiembre de 2015 Sala No. 082, radicado No. 201502400-00, MP Julia Emma Garzón de Gómez; del 19 de noviembre de 2015 Sala No. 094, radicado No. 201503689-00, MP José Ovidio Claros Polanco. 4 Sobre el tema, la Corte Constitucional en las sentencias T-1625 de 2000, T-698 de 2004, T-683 de 2006 y T-766 de 2008 y, T-161 de 2010, sostuvo: “Para efectos de separarse del precedente (…) son necesarios dos elementos. De una parte referirse al precedente anterior y, por otra, ofrecer un argumento suficiente para el abandono o cambio. El primer requisito es respuesta al principio de interdicción de la arbitrariedad, pues sólo puede admitirse una revisión de un precedente si se es consciente de su existencia. El ciudadano tiene derecho a que sus jueces tengan en mente las reglas judiciales fijadas con anterioridad, pues ello garantiza que sus decisiones no son producto de apreciaciones ex novo, sino que recogen una tradición jurídica que ha generado expectativas legítimas. Proceder de manera contraria, esto es, hacer caso omiso, sea de manera intencional o por desconocimiento, introduce un margen de discrecionalidad incompatible con el principio de seguridad jurídica, ahora sí, producto de decisiones que han hecho tránsito a cosa juzgada y que han definido rationes decidendi, que los ciudadanos

legítimamente siguen. A partir de la referencia al precedente anterior, es posible entrar a ofrecer argumentos suficientes que justifiquen su abandono o revisión. No se trata, en este orden de ideas, simplemente de ofrecer argumentos en otro sentido, sino que resulta indispensable demostrar que los argumentos que soportan el precedente no son válidos, suficientes, correctos, etc. El juez tiene la obligación de motivar sus decisiones. Ello implica el justificar su postura frente a otras consideraciones que han sido base de decisiones anteriores. Sólo este proceso permite superar la barrera que el derecho a la igualdad impone en la aplicación e interpretación del derecho. Sin dichas razones, el cambio de jurisprudencia será simplemente la introducción de un acto discriminatorio, incompatible con la Constitución. En el En la providencia mencionada que sirve de precedente horizontal, esta Sala se refirió expresamente al marco normativo aplicable, (i) examinó la cláusula general o residual de competencia de la Jurisdicción Ordinaria Laboral y de la Seguridad Social; (ii) hizo referencia al criterio exclusivo y excluyente con la asignación a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de los litigios en materia de seguridad social de los empleados públicos, cuando su régimen sea administrado por una persona de derecho público y, (iii) enfatizó en la competencia de la Superintendencia Nacional de Salud al ejercer funciones jurisdiccionales, para conocer de conflictos generados de las devoluciones o glosas a las facturas entre las entidades del Sistema de Seguridad Social en Salud. Señaló además que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley

270 de 1996 (Estatutaria de la Administración de Justicia), la Jurisdicción Ordinaria “conocerá de todos los asuntos que no estén atribuidos por la Constitución o la ley a otra jurisdicción”. De la misma forma, que en el numeral 4º del artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, modificado por el artículo 622 de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso), se asignó a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social, conocer de “las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administrativas o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos”. fundamento 10 b) de esa sentencia se han presentado razones que hacen válido y admisible el cambio o separación del precedente”. En la providencia que viene mencionándose, se efectuó una interpretación armónica e integral de lo dispuesto en los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 2º numeral 4º del CPT, de los cuales se advierte la cláusula general de competencia de la Jurisdicción Ordinaria, que en lo atinente a la especialidad laboral y de seguridad social, es competente para conocer, en primer lugar, de los litigios originados en la prestación de los servicios de seguridad social, suscitados entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradores o prestadores, con excepción de la responsabilidad médica y los relacionados con contratos y, en segundo lugar, de los

asuntos que no hayan sido asignados por el Legislador a una de las jurisdicciones especiales. En la citada providencia, se recordó que de acuerdo con lo dispuesto en el literal f) del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, adicionado por el artículo 126 de la Ley 1438 de 2011, a la Superintendencia Nacional de Salud cuando ejerce funciones jurisdiccionales se le asignó la competencia para conocer de los “conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud”, función que ejerce a prevención, en relación con la Jurisdicción Ordinaria Laboral y de Seguridad Social y, que tiene segunda instancia ante la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social. De la misma manera, recordó la Sala en esa oportunidad que “no es el nomen juris de la demanda lo que determina la jurisdicción a tramitar el proceso, sino la real pretensión y objeto del litigio”, de allí que esta Superioridad como juez del conflicto está autorizada para efectuar una hermenéutica vinculante sobre las normas que atribuyen competencias a las jurisdicciones trabadas en el conflicto, labor que está íntimamente ligada al examen del caso concreto, consistente en la verificación de la realidad procesal identificable con la pretensión de la demanda, “integrando para ello las circunstancias de hecho y de derecho que la rodean o condicionan”. Enfatizó especialmente en que (i) la nueva redacción del artículo 2.4 del Código General del Trabajo y de la Seguridad Social, con ocasión de la entrada en vigencia del artículo 622 del Código General del Proceso, “nunca

puede interpretarse como la decisión del legislador de inaplicar, restringir, ni mucho menos derogar la cláusula general y residual de competencia de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social, cuya fuente es prevalente por ser ley estatutaria”; (ii) la interpretación armónica y coherente del enunciado normativo del artículo 2.4 del CPT a la luz de la cláusula general y residual de competencia del artículo 12 de la Ley 270 de 1996 (Estatutaria de la Administración de Justicia), muestra claramente que “los recobros al Estado son una controversia, sino directa, al menos indirecta, que se desprende necesariamente de la prestación de servicios de salud a los afiliados, beneficiarios o usuarios, por parte de una E.P.S. en tanto que administradora de un régimen de seguridad social en salud” y, (iii) “las demandas judiciales ocasionadas por el no pago en sede administrativa de recobros, en virtud de devoluciones o glosas a las facturas acompañadas a la solicitud de recobro, son una especie de litigio propio del sistema actual de seguridad social en salud, que se da entre un administrador del sistema de salud y el Estado, como garante último de los derechos fundamentales a la salud y a la seguridad social, en razón de la atención a los usuarios del mismo sistema”, que no pueden confundirse con casos “de responsabilidad médica, ni con litigios basados en contratos, ni con el medio de control de reparación directa por hechos, omisiones u operaciones del Estado”. En el caso examinado y en aplicación del criterio consistente en que no es el rótulo o nombre jurídico de la demanda lo que determina la jurisdicción que

debe conocer, tramitar y decidir el proceso, sino la pretensión real objeto del litigio, se tiene lo que el señor Ricardo Rueda Pinilla presentó demanda contra RICARDO RUEDA PINILLA, CAFESALUD EPS y LA ADMINISTRADORA DE FONDOS DE PENSIONES Y CESANTIAS PORVENIR S.A., para que esta realizara el reconocimiento y pago de la diferencia entre lo pagado y dejado de pagar por incapacidades de origen común expedidas a su favor desde el 13 de febrero de 2015 a agosto de 2016 (180 días), así como el reconocimiento y pago de las incapacidades generadas de agosto de 2016 al 5 de mayo de 2017 (más de 180 días). Sobre la obligación de cancelar las incapacidades por enfermedad de origen común superiores al día 180, la Corte Constitucional ha indicado: “En consecuencia, las reglas jurisprudenciales y legales para el reconocimiento y pago de las incapacidades laborales originadas en enfermedad común desde el día 1 hasta el 540 son las siguientes: (i) Los primeros dos días de incapacidad el empleador deberá asumir el pago del auxilio correspondiente. (ii) Desde el tercer día hasta el día 180 de incapacidad, la obligación de sufragar las incapacidades se encuentra a cargo de las EPS. (iii) A partir del día 180 y hasta el día 540 de incapacidad, la prestación económica corresponde, por regla general, a las AFP, sin importar si el concepto de rehabilitación emitido por la entidad promotora de salud es favorable o desfavorable. (iv) No obstante, existe una excepción a la regla anterior. Como se indicó anteriormente, el concepto de rehabilitación debe ser emitido por las entidades promotoras de salud antes del día 120 de

incapacidad y debe ser enviado a la AFP antes del día 150. Si después de los 180 días iniciales las EPS no han expedido el concepto de rehabilitación, serán responsables del pago de un subsidio equivalente a la incapacidad temporal, con cargo a sus propios recursos hasta tanto sea emitido dicho concepto.” La Constitución Política en su artículo 48, definió la Seguridad Social como un servicio público de carácter obligatorio, el cual deberá prestarse en todo el territorio nacional bajo la tutoría, es decir la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley, la norma que reglamentó en primera instancia fue la Ley 100 de 1993, alguno de sus artículos han sido objeto de adiciones, modificaciones, sustituciones o incluso supresiones. Frente a la competencia en asuntos como el examinado, el artículo 2° numeral 4 de la Ley 712 de 20015 modificado por el artículo 622 de la Ley 1564 de 2012, Código General del Proceso, estableció: “Art. 2°. Competencia General. La Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad laboral y de seguridad social conoce de:… 5 Por la cual se reforma el Código Procesal del Trabajo.

4. Las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos”.

Por su parte, el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, adicionado por el artículo 126 de la Ley 14386 de 2011 consagra así las competencias de la

Superintendencia Nacional de Salud. “Art. 41. Función jurisdiccional de la Superintendencia Nacional de Salud. Con el fin de garantizar la efectiva prestación del derecho a la salud de los usuarios del Sistema General de Seguridad Social en Salud y en ejercicio del artículo 116 de la Constitución Política, la Superintendencia Nacional de Salud podrá conocer y fallar en derecho, con carácter definitivo y con las facultades propias de un juez, en los siguientes asuntos: g) Conocer y decidir sobre el reconocimiento y pago de las prestaciones económicas por parte de las EPS o del empleador.” Así, dentro de tales competencias, se advierte que en principio, la Superintendencia Nacional de Salud podría conocer de la demanda en cuestión, según lo contemplado en el literal f) del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, cuando prevé que se trate del “Conocer y decidir sobre el reconocimiento y pago de las prestaciones económicas por parte de las EPS o del empleador”, pero, analizando las pretensiones a profundidad, se 6 Por medio de la cual se reforma el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones. encuentra que estas involucran la responsabilidad de las Administradoras de Fondos de Pensiones, pues unas de las incapacidades reclamadas sobrepasan los 180 días, por lo que en principio, estaría a cargo de dichas entidades el pago pretendido por la accionante. En armonía con lo antes expuesto, esta Superioridad determina que la Jurisdicción competente para conocer de la demanda objeto de estudio, Es la ordinaria laboral en su especialidad de seguridad social representada por el

JUZGADO TERCERO LABORAL DE PEQUEÑAS CAUSAS LABORALES

DE BUCARAMANGA, al cual se le enviará el expediente. En mérito de lo expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura en uso de sus atribuciones constitucionales y legales, RESUELVE PRIMERO: DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el

JUZGADO TERCERO MUNICIPAL DE PEQUEÑAS CAUSAS LABORALES

DE BUCARAMANGA y la SUPERINTENDENCIA DELEGADA PARA LA FUNCIÓN JURISDICCIONAL Y DE CONCILIACIÓN DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD, con ocasión de la demanda interpuesta por ORLANDO RODRÍGUEZ CRISTANCHO contra RICARDO RUEDA PINILLA, SOCIEDAD ADMINISTRADORA DE FONDOS DE PENSIONES Y CESANTIAS PORVENIR y CAFESALUD E.P.S, asignando el conocimiento del asunto al primero de los mencionados.

SEGUNDO: REMITIR el expediente al JUZGADO TERCERO MUNICIPAL DE PEQUEÑA CAUSAS LABORALES DE BUCARAMANGA, para su conocimiento, y enviar copia de la presente decisión a la SUPERINTENDENCIA DELEGADA PARA LA FUNCIÓN JURISDICCIONAL Y DE CONCILIACIÓN, para su información.

TERCERO: ENTERAR por la Secretaría Judicial de la Sala lo dispuesto en la presente providencia a los sujetos procesales.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ

Presidenta

ALEJANDRO MEZA CARDALES MAGDA VICTORIA ACOSTA WALTEROS

Vicepresidente Magistrada CARLOS MARIO CANO DIOSA FIDALGO JAVIER ESTUPIÑÁN CARVAJAL Magistrado Magistrado CAMILO MONTOYA REYES P E D R O A L O N S O S A N A B R I A B U I T RAGO Magistrado Magistrado

YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA

Secretaria Judicial

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

ACLARACIÓN DE VOTO

Magistrada Doctora JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ Magistrado Ponente Dr. CARLOS MARIO CANO DIOSA Radicación No. 110010102000201801629 00 Aprobado en Sala No. 19 del 26 de febrero de 2020 Con el debido respeto me permito manifestar que NO ACLARO EL VOTO con respecto a la decisión asumida por la Sala como lo había expresado, puesto que al revisar detenidamente la actuación considero que lo decidido en el presente asunto, así como las consideraciones de la providencia estuvieron acertadas. Se remite a la Secretaría Judicial un expediente en 4 cuadernos con 49-49-69-118 folios y 1 Cds. Atentamente,

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ

Magistrada Fecha Ut Supra