CSDJ - F11001010200020180182200ADJUNTA20191210105303-2019

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D.C., septiembre cuatro de dos mil diecinueve Magistrado Ponente CARLOS MARIO CANO DIOSA Radicación No. 110010102000201801822 00 Aprobado Según Acta No. 062 de la fecha

Referencia: Conflicto de Competencia ASUNTO A TRATAR Una vez aceptado el impedimento presentado por la Magistrada JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ, en sesión No. 085 de agosto 26 de 2018, procede la Sala a dirimir el conflicto de competencia suscitado entre la Jurisdicción Contencioso Administrativa, representada por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Ibagué y la Jurisdicción Ordinaria, representada por el Juzgado Segundo Laboral del Circuito, misma ciudad, con ocasión del Medio de Control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho interpuesto por el señor JOSÉ VICENTE VILLANUEVA GUIZA, por intermedio de apoderado judicial, contra la

Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de La Protección Social –UGPP-. I.- SITUACIÓN FÁCTICA Y ANTECEDENTES PROCESALES El presente conflicto de competencia entre las jurisdicciones citadas, se generó con la presentación del Medio de Control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, por parte del apoderado judicial del señor JOSÉ VICENTE VILLANUEVA GUIZA, contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la

Protección Social –UGPPa fin que se declare la nulidad y consiguiente restablecimiento del derecho del acto administrativo ficto o presunto, a que dio lugar el silencio administrativo negativo, por parte de CAJANAL E.I.C.E., respecto de la petición presentada el 1º de diciembre de 2008, referente a la reliquidación de la pensión con todos los factores salariales devengados en su último año de servicio, por lo que se entiende negado el derecho aquí demandado, y habilita al demandante a presentar la respectiva demanda. Lo anterior, teniendo en cuenta que el demandante laboró al servicio del Estado Colombiano por más de 20 años, prestando sus servicios al Instituto Nacional de Vías, regional Tolima INVIAS y CAJANAL E.I.C.E., mediante Resolución No. 002171 de febrero 11 de 1998, le reconoció la pensión de jubilación al demandante, con base en el régimen pensional contenido en la Ley 33 de 1985, por ser beneficiario del régimen de transición a que se refiere el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, la cual fue finiquitada sin tener en cuenta en la liquidación los factores salariales de la prima de navidad, prima de vacaciones, prima de servicios y prima de alimentación, no obstante haberlos devengado en su último año de servicio como lo certificó la entidad nominadora, sino tan solo el factor salarial de asignación básica, dominicales ,feriados y horas extras. Inconforme el demandante solicitó a la demandada mediante petición del 1º de diciembre de 2008, la reliquidación de la pensión de jubilación, obteniendo como respuesta el silencio administrativo negativo.

Mediante providencia de diciembre 7 de 2017 (fls. 97 al 98) el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, declaró la falta de competencia por jurisdicción para conocer del referido proceso y, lo remitió al turno de los Juzgados Laborales del circuito de esta misma ciudad para su reparto. Remitida la demanda, correspondió al Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Ibagué, despacho judicial que mediante auto de junio 13 de 2018 (fl. 127 y adverso), declaró la falta de competencia por jurisdicción para conocer del referido proceso y, ordenó remitir el proceso a esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria para dirimir el conflicto planteado.

II. POSICIÓN DE LOS COLISIONADOS El Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Ibagué, fundamentó su incompetencia, en que en el expediente administrativo se indicó que la labor desempeñada por el señor José Vicente Villanueva Guiza, fue la de Chofer del Instituto Nacional de Vías –INVIAS-, catalogado como trabajador oficial; y el CPACA en su artículo 105 numeral 4º, es muy claro al referir, que esa jurisdicción no conocerá de los conflictos de carácter laboral surgido entre entidades públicas y sus trabajadores oficiales; y como quiera que en la documentación que reposa en el expediente, se advierte el tipo de vinculación que tuvo el demandante con la entidad pública donde laboró, esa jurisdicción no sería la competente, y ordenó remitirlo a la Oficina de

Reparto de la Jurisdicción Ordinaria Laboral. Le correspondió entonces al Juzgado Segundo Laboral del Circuito de

Ibagué, quien fundamentó su incompetencia, en que esa jurisdicción carece de ella, para conocer demandas de nulidad y restablecimiento del derecho, al igual que para ordenar la nulidad de actos administrativos, como la que se pretende dentro de esta acción, puesto que fue la misma Ley la que le asignó a la jurisdicción contenciosa administrativa conocer de dichos asuntos; y promovió el conflicto negativo de competencia, ordenando enviar el expediente a esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria, para lo de su cargo.

III.- CONSIDERACIONES DE LA SALA

1.- Competencia. Conforme al numeral 61 del artículo 256 de la Constitución Política, y en concordancia con el mandato que consagra el numeral 22 del artículo 112 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria es competente para dirimir conflictos de competencia que se susciten entre distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les ha atribuido funciones jurisdiccionales, salvo las consagradas en el numeral 33 del artículo 114 de la Ley 270 de 1996. 1 Corresponden al Consejo Superior de la Judicatura o a los Consejos Seccionales, según el caso y de acuerdo a la ley, las siguientes atribuciones: (…) Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones (…)” 2 Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales, salvo los que se prevén en el artículo 114, numeral tercero, de esta Ley y

entre los Consejos Seccionales o entre dos salas de un mismo Consejo Seccional. 3 Corresponde a las Salas Jurisdiccionales Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura: (…) Dirimir los conflictos de competencia que dentro de su jurisdicción se susciten entre jueces o fiscales e inspectores de policía. Del mismo modo, la Corte Constitucional en el Auto de Sala Plena No. 278 del 9 de julio de 2015, al interpretar lo dispuesto en los artículos 14 a 19 del Acto Legislativo 02 de 2015, sostuvo que la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura continuará ejerciendo sus funciones, hasta tanto no se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. 2.- Del caso concreto. Procede la Sala a dirimir el conflicto de competencia suscitado entre la Jurisdicción Contencioso Administrativa, representada por Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Ibagué y la Jurisdicción Ordinaria, representada por el Juzgado Segundo Laboral del Circuito, misma ciudad, con ocasión del Medio de Control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho interpuesto por el señor JOSÉ VICENTE VILLANUEVA GUIZA, por intermedio de apoderado judicial, contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de La Protección Social –UGPP-. Previamente se observa, que la demanda en cuestión fue interpuesta en vigencia de la Ley 1437 de 20114, Estatuto que en cuanto a la competencia de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, dispone:

“ARTÍCULO 104. DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, 4 Decreto 01 de 1984 vigente hasta el 1 de julio de 2012 conforme lo dispuesto en el art. 309 de la Ley 1437 de 2011. contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”. Igualmente, respecto al medio de control impetrado el artículo 138, misma ley prevé: “ARTÍCULO 138. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior (…)”. Como primera medida, se tiene que el actor prestó sus servicios estando vinculado al extinto Ministerio de Obras Públicas y Transporte en el cargo de Chofer, según fue referido en la Resolución No. 002171 de febrero 11 de 1998, mediante la cual se le reconoció la pensión de jubilación al demandante, con base en el régimen pensional contenido en la Ley 33 de 1985, por ser beneficiario del régimen de transición a que se refiere el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

El Ministerio De Obras Públicas y Transporte fue reestructurado mediante el Decreto 2171 de 1992 que lo convirtió en el Ministerio de Transporte, disposición que también creó el Instituto Nacional de Vías - INVIAS. A su turno, se emitió mediante el Acuerdo 18 del 27 de julio de 2000 el reglamento interno del INVIAS en el cual definió en su artículo 2º la naturaleza jurídica de esta institución como un establecimiento público del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa, patrimonio propio y adscrito al Ministerio de Transporte. Sobre la naturaleza jurídica de los Ministerios, se debe considerar lo normado en el artículo 38 de la Ley 489 de 1998, “Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”, define los organismos que hacen parte del sector central y descentralizado por servicios. Este artículo señala: “ARTÍCULO 38. INTEGRACIÓN DE LA RAMA EJECUTIVA DEL PODER PÚBLICO EN EL ORDEN NACIONAL. La Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional, está integrada por los siguientes organismos y entidades:

1. Del Sector Central: a) La Presidencia de la República; b) La Vicepresidencia de la República; c) Los Consejos Superiores de la administración; d) Los ministerios y departamentos administrativos (…)” Se concluye entonces que la Ley 489 de 1998 define a los Ministerios como

organismos pertenecientes al sector central, al certificar el Jefe de Personal del extinto Ministerio de Obras Públicas y Transporte que el actor se desempeñó como Mecánico Diésel desde el 1 de enero de 1991 hasta el 31 de mayo de 1993. Ahora bien, como lo pretendido por el actor se relaciona con la Seguridad Social entre el sector público y el privado y el régimen prestacional de los Empleados Públicos y Trabajadores Oficiales el ejecutivo emitió el Decreto 3135 de 1968, que en su artículo 5 señaló: “ARTÍCULO 5º.- EMPLEADOS PÚBLICOS Y TRABAJADORES OFICIALES. Las personas que prestan sus servicios en los Ministerios; Departamentos Administrativos, Superintendencias y Establecimientos Públicos son empleados públicos; sin embargo, los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales.” (negrilla y subrayado fuera de texto) Como quiera que la reclamación realizada la hace el señor JOSÉ VICENTE VILLANUEVA GUIZA, quien se desempeñó como Chofer, es decir, no cumplía funciones de construcción, ni se dedicaba a sostenimiento, conservación o reparación, entonces su status sería de un Empleado Público según la clasificación de los servidores públicos realizada por la ley y sobre la cual la Honorable Corte Constitucional ha señalado: “Así, siempre se ha dicho por la doctrina que por regla general el servicio público y la función administrativa, que comportan ejercicio de autoridad deben ser satisfechos y atendidos por empleados públicos, y que como sus actos son por principio actos administrativos, expedidos

para el cumplimiento de responsabilidades públicas, como las que se atienden por los ministerios, los departamentos administrativos y los establecimientos públicos en el orden descentralizado, lo mismo que las responsabilidades de inspección, vigilancia y control que se cumplen por las superintendencias en el orden central, no pueden ser dictados sino por empleados públicos, los cuales deben cubrir todo el cuadro de destinos de las entidades a las que se les asignan aquellas responsabilidades, claro está, con algunas salvedades sobre cierto tipo de actividades relacionadas con la construcción y mantenimiento de obras públicas, en cuyo caso, por las características de la actividad, por los horarios, los desplazamientos, las distancias, las eventuales inclemencias del clima, pueden negociar el régimen de remuneración, salarios y prestaciones. Ahora bien, la doctrina nacional y la jurisprudencia de las altas corporaciones de justicia, siguiendo las conocidas pautas del derecho administrativo, ha dicho que los actos de gestión y de atención de servicios públicos por entidades descentralizadas por servicios, que asumen la forma de empresas industriales y comerciales deben ser atendidos por personal vinculado por otra modalidad que se corresponda con la figura empresarial y económica de la gestión, y por ello es preciso vincular a los servidores públicos por contrato de trabajo y establecer un régimen jurídico específico de garantías prestacionales mínimas, que puede ser objeto de negociación y arreglo entre la entidad y el personal. Este es el sentido preciso que se desprende de las restantes partes no acusadas del artículo 5 del decreto 3135 de 1968. Esta situación es evidente a lo largo de todo el texto de la nueva Carta

Política, no solo desde el punto de vista de las razones funcionales sino desde el punto de vista orgánico y técnico; obviamente, este panorama es idéntico al que se podía observar bajo la vigencia de la Carta Política de 1886, lo cual, en su momento, obligó al legislador a emplear algunos criterios generales de carácter orgánico como la regla, y otros de orden funcional como la excepción, haciendo depender la diferencia entre empleados públicos y trabajadores oficiales de la clase de entidad a la que se puede vincular el servidor público, y de algunos elementos relacionados con el tipo de actividad que se debía cumplir en cada caso. (..) "Es conveniente agregar que trabajadores oficiales son no sólo quienes se encargan de la construcción propiamente dicha, sino, igualmente, quienes se dedican a su sostenimiento, o sea a su conservación y reparación, como lo ha entendido la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, según se puede deducir de los siguientes apartes: 'Para los efectos del capítulo VII, título IXPrestaciones patronales especiales del Código Sustantivo del Trabajo-, 'se entiende por obras o actividades de construcción las que tienen por objeto construir cualquier clase de casas o edificios y las inherentes a esa construcción, excepto su conservación o reparación...' El objeto, por el cual el código citado define la obra o actividad de construcción, determina a su vez la clasificación del trabajador para efectos prestacionales exclusivos de tal actividad, y este criterio es el que aplica con iguales efectos y con carácter de garantías mínimas el decreto 3135 de 1968, al establecer en su art. 5°

que los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales. También expresamente determinada por la naturaleza de su actividad, califica el art. 3° del decreto 1848 de 1969 como trabajadores oficiales de la construcción y sostenimiento de las obras públicas, cuando prestan sus servicios a las entidades señaladas en el inciso 1° del art. 1° del mismo decreto, lo cual determinan, a su vez el carácter de su vinculación. "La actividad relativa al sostenimiento de las obras públicas construidas, es decir, su conservación y reparación, está expresamente calificada en la definición legal, al contrario de lo que ocurre en la relación laboral de carácter particular, en que no se entienden por obras o actividades de construcción las relativas a conservación o reparación de casa o edificios. Cabe asimismo aclarar que la condición de trabajador oficial dedicado a la construcción y sostenimiento de las obras públicas puede darse en cualesquiera de los organismos a los que se refiere el art. 5° del decreto 3135 de 1968, a saber: ministerios, departamentos administrativos, superintendencias y establecimientos públicos, y no solamente por ejemplo en las entidades destinadas a construir las obras públicas. Apartes del concepto ya citado sobre este particular expresan: 'Otra precisión en cuanto a la calidad de trabajador de la construcción y sostenimiento de obras públicas conduce a concluir, que aquel no deriva de la vinculación a una entidad exclusivamente encargada de ejecutarlas, sino de la actividad específica que el trabajador desarrolló. Quienes, en consecuencia realizan actividades propias de la construcción y sostenimiento de obras públicas, deben

considerarse trabajadores oficiales, aunque estén vinculados a una entidad cuya actividad específica no se limite a construirlas.".5 En virtud de lo anterior y teniendo en cuenta que la pretensión del demandante en el caso bajo examen se dirige principalmente a que se declarare la nulidad y consiguiente restablecimiento del derecho del acto administrativo ficto o presunto, a que dio lugar el silencio administrativo 5 Corte Constitucional C 484 de 1995 Dr. Fabio Morón Díaz. negativo, por parte de CAJANAL E.I.C.E., respecto de la petición presentada el 1º de diciembre de 2008, referente a la reliquidación de la pensión con todos los factores salariales devengados en su último año de servicio, estaríamos ante una controversia de orden laboral de un afiliado – empelado público, contra la administradora de pensiones, y por ello, el conocimiento del asunto le atañe a la Jurisdicción Contencioso Administrativa de conformidad con el artículo 104 de Código de Procedimiento Administrativo y de lo

Contencioso Administrativo: “ARTÍCULO 104. DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de los dispuesto en la Constitución Policita y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.

Igualmente conocerá de los siguientes procesos: (…)

4. Los relativos a la relación legal y reglamentaria entre los

servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público”. Así las cosas, la Corporación siguiendo la Jurisprudencia horizontal de la Sala6, concluye que la pretensión del actor se encuentra relacionada con la 6 Providencia del Consejo Superior de la Judicatura del 08 de abril de 2015 M.P ANGELINO LIZCANO RIVERA. Radicado No. 110010102000201500307 00; Sentencia del 16 de julio de 2014. M.P. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO. Radicado No. 110010102000201401464 00 reliquidación de su Pensión de Vejez, debiendo ser estudiado por el juez natural de conformidad con las actividades y relaciones laborares desarrolladas por el señor JOSÉ VICENTE VILLANUEVA GUIZA, al servicio del extinto Ministerio de Obras Públicas y Transporte, y hoy transformado en INVIAS, pues el cargo de Chofer, no guarda relación con construcción y sostenimiento de obras públicas, por ende, tiene calidad de Empleado Público, siendo el Juez Contencioso Administrativo el competente para conocer de la presente controversia, por lo cual se asignará el conocimiento del asunto al JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO ORAL DEL

CIRCUITO DE IBAGUÉ.

En mérito de lo expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus atribuciones constitucionales y legales, RESUELVE PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el

JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE

IBAGUÉ y el JUZGADO SEGUNDO LABORAL DEL CIRCUITO, misma ciudad, en el sentido de asignar el conocimiento del presente asunto a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, en este asunto, representada por el primero de los Despachos mencionados. SEGUNDO.- REMITIR el proceso a conocimiento del JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE IBAGUÉ, y copia de la presente providencia al JUZGADO SEGUNDO LABORAL DEL CIRCUITO DE IBAGUÉ, para su información.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE

PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Presidente

CAMILO MONTOYA REYES MAGDA VICTORIA ACOSTA WALTEROS

Vicepresidente Magistrada Continúan Firmas……..

CARLOS MARIO CANO DIOSA FIDALGO JAVIER ESTUPIÑÁN CARVAJAL

Magistrado Magistrado

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ ALEJANDRO MEZA CARDALES

Magistrada Magistrado

YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA

Secretaria Judicial