CSDJ - F11001010200020180199400ADJUNTA20190329114757-2019

CONFLICTO NEGATIVO / JURISDICCIÓN ORDINARIA LABORAL Y JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA Conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Quinto Administrativo Oral de Medellín y el Juzgado Segundo Municipal de Pequeñas Causas Laborales de la misma ciudad, por el conocimiento de la demanda ordinaria de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, formulada a través de apoderado, por la señora LUZ DE JESÚS RESTREPO ZAPATA contra el MUNICIPIO DE MEDELLÍN, en procura que se reajuste y se cancele el correspondiente pago retroactivo de las mesadas pensionales de la demandante. Se asignó la competencia a la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D.C., veintiocho (28) de marzo de dos mil diecinueve (2019) Magistrada Ponente: Dra. JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ Radicación No. 110010102000201801994 00 (16061-36) Aprobado según Acta de Sala No. 17 ASUNTO Procede la Sala a resolver el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el JUZGADO QUINTO ADMINISTRATIVO ORAL DE MEDELLÍN y el JUZGADO SEGUNDO MUNICIPAL DE PEQUEÑAS CAUSAS LABORALES de la misma ciudad, por el conocimiento de la demanda ordinaria de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral que instauró a través de apoderado la señora LUZ DE

JESÚS RESTREPO ZAPATA contra el MUNICIPIO DE MEDELLÍN.

HECHOS Y PRETENSIONES 1.- La señora LUZ DE JESÚS RESTREPO ZAPATA el 14 de marzo de 2018, impetró demanda ordinaria de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral contra del MUNICIPIO DE MEDELLÍN, a efectos de que se declarara la nulidad de un acto administrativo proferido por la entidad demandada, al momento de negarle el reajuste periódico de la pensión de jubilación, a través de la Resolución No. 201750007173 del 14 de septiembre de 2017. 2.- Llegada la actuación al JUZGADO QUINTO ADMINISTRATIVO ORAL DE MEDELLÍN, tal Despacho, mediante proveído del 25 de mayo del 2018 adujo falta de jurisdicción para tramitar el asunto, al considerar que la situación que plantea el actor, no se encontraba enmarcada en lo reseñado por el artículo 104 del C.P.A.C.A, que reza de la siguiente manera: “ARTICULO 104. DE LA JURISDICCION DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. La jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para conocer, además de os dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. Igualmente conocerá de los siguientes procesos:

(…)

4. Los relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público (…)” (subrayado fuera de texto) Según lo dispuesto en el artículo antes citado, en materia de seguridad social quedan excluidos del conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, los asuntos en que, pese a estar involucradas entidades públicas o particulares ejerciendo funciones administrativas, no se relacionan con servidores públicos. (fls. 29-30 del c.o) Además, señaló el mencionado Juzgado que esta excepción estaba consagrada en el artículo 105 numeral 4 de la ley 1437 de 2011, así: “ARTÍCULO 105. EXCEPCIONES. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no conocerá de los siguientes asuntos:

(...)

4. Los conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales.” (Subrayado fuera de texto) Adicionalmente, resaltó el juzgado que en el proceso de la referencia, de acuerdo a la documentación anexa a la demanda, especialmente en la Resolución No. 1938 de 1995 “por medio de la cual se reconoce el derecho a una pensión de jubilación”, se extrae lo siguiente: “Que hace parte del expediente el informe por el Departamento de Personal el cual acredita que la mencionada ex trabajadora prestó sus servicios al Municipio de Medellín en dependencia de Fondos Comunes, el último cargo desempeñado fue el de encargada de Oficios Varios, Unidad de atención al Menor abandonado,

Departamento de Recepción y protección, adscrito a la Secretaría de Bienestar Social… d) Que al tenor del dispuesto en el Decreto No. 074 de 1980capítulo 4 cláusula 6 literal a), los trabajadores oficiales del Municipio de Medellín tendrán derecho a la pensión de jubilación si hubieren laborado a su servicio durante 25 años continuos o discontinuos cualquiera sea su edad. e) Que según lo dispuesto con la documentación a que se ha hecho referencia, el señor (sic) RESTREPO ZAPATA, REÚNE LOS REQUISITOS EXIGIDOS EN LA DISPOSICION CITADA…” Por lo anterior, se trata de un conflicto entre una entidad pública, como lo es el Municipio de Medellín y un trabajador oficial, que cumpliendo con lo consagrado en el artículo 2 numeral 4 de Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, otorga la competencia general a la Jurisdicción Ordinaria, para conocer controversias relativas a la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, cuyo conocimiento no corresponda a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, como lo es el caso de la referencia. (fls. 29-30 del c.o) En consecuencia, declaró su falta de jurisdicción para conocer del proceso, y ordenó remitir el mismo a la Jurisdicción Ordinaria, Juzgados Laborales del Circuito de Medellín, para lo de su cargo. (fls. 29-30 del c.o) 3Recibida la actuación en el Juzgado Segundo Municipal de Pequeñas Causas Laborales, mediante providencia del 9 de julio de

2018, declaró carecer de jurisdicción y competencia argumentando que “(…) necesario es tener en cuenta las pretensiones esbozadas dentro del libelo genitor, en donde la primera de ellas es clara al establecer que se reclama se declare la nulidad de un acto administrativo de carácter particular y concreto como lo es la Resolución No. 201750022572 del 26 de diciembre de 2017 y como consecuencia y en restablecimiento del derecho, se disponga el reajuste y pago retroactivo de las mesadas pensionales de la demandante, conforme el artículo 1° de la ley 71 de 1988 (…)”, consideró, contrario a lo sostenido por el Juzgado Quinto Administrativo de Medellín, que de conformidad con las pretensiones de la demanda y los hechos expuestos al interior del libelo genitor, la competencia para conocer del presente asunto estaba radicada en cabeza de aquella jurisdicción, además de esto, señaló exhaustivamente que dentro del concepto de servidor público estaba incluido la especie de trabajador oficial, razón por la cual ordenó remitir las diligencias a esta Colegiatura a fin de dirimir el conflicto negativo de jurisdicciones propuesto. (fls. 37-38 del c.o)

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1.- Competencia. De conformidad con las atribuciones consagradas en el numeral 6º del artículo 256 de la Constitución Política, en armonía con el numeral 2 del artículo 112 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria es competente para dirimir conflictos de competencia que se susciten entre distintas jurisdicciones y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les

haya atribuido funciones jurisdiccionales, salvo las consagradas en el numeral 3º del artículo 114 de la Ley 270 de 1996. Y si bien, en razón a la entrada en vigencia del Acto Legislativo No. 02 de 2015, se adoptó una reforma a la Rama Judicial, denominada “equilibrio de poderes”, en lo atinente al Consejo Superior de la Judicatura, literalmente en el parágrafo transitorio primero del artículo 19 de la referida reforma constitucional, enunció: “(…) Los actuales Magistrados de las Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”. En el mismo sentido, la Sala Plena de la Corte Constitucional en Autos 278 del 9 de julio y 372 del 26 de agosto de 2015, al pronunciarse respecto a la competencia para conocer conflictos de jurisdicciones, decantó el alcance e interpretación de la entrada en vigencia del referido Acto Legislativo No. 02 de 2015, concluyendo que en relación a las funciones que se encontraban a cargo de esta Sala, las modificaciones introducidas quedaron distribuidas de la siguiente manera: (i) la relacionada con el ejercicio de la jurisdicción disciplinaria, pasó a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial, órganos creados en dicha reforma (artículo 19), y (ii) la relacionada con dirimir los conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones, fue asignada a la Corte Constitucional (artículo 14). En cuanto hace al conocimiento

de las acciones de tutela, como ya se mencionó, el parágrafo del artículo 19 dispuso expresamente que “la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las 5 Comisiones Seccionales de Disciplina Judiciales no serán competentes para conocer de acciones de tutela”. Reiteró la Corte Constitucional que en relación a las funciones jurisdiccionales del Consejo Superior de la Judicatura, lo decidido en el Acto legislativo 02 de 2015, así: “los actuales Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”, en consecuencia, conforme las medidas transitorias previstas en el Acto Legislativo 002 de 2015, estimó la Guardiana de la Constitución que hasta tanto los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no se posesionen, los Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura deben continuar en el ejercicio de sus funciones, lo cual significa que actualmente esta Colegiatura conserva sus competencias, es decir, se encuentra plenamente habilitada para ejercer, no sólo la función jurisdiccional disciplinaria, sino también, para dirimir los conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones y para conocer de acciones de tutela. Entendida la jurisdicción como la función del Estado de administrar justicia, y la competencia, como la facultad que tiene el juez o el Tribunal para ejercer, por autoridad de la ley en determinado asunto. Así tenemos por regla general, el conflicto se presenta cuando dos o

más funcionarios investidos de competencia, se disputan el conocimiento de un proceso, bien porque ambos funcionarios estiman es de su conocimiento, caso en el cual será positivo; o por considerar no corresponderle, caso en el que será negativo, y para que éste se estructure o proceda, es necesario se presenten los siguientes presupuestos:

1. Que el funcionario judicial esté tramitando determinado proceso.

2. Que surja disputa entre el funcionario que conoce el caso y otro u otros acerca de quién debe conocerlo.

3. Que el proceso se halle en trámite, esto es, que no haya sido fallado.

Por otra parte, y previo a analizar el asunto objeto de estudio, es necesario precisar que en los pronunciamientos de esta Colegiatura, han de desarrollarse los principios rectores los cuales enmarcan una adecuada administración de justicia, en la búsqueda de la eficiencia y eficacia de la función judicial, pues estos pueden generar variaciones en el trámite de los conflictos de jurisdicción y competencia puestos a conocimiento de esta Colegiatura, en aras de prever actualmente un trámite expedito y ágil en orden a lograr la eficiencia en el ejercicio de la función judicial tal como lo contempló el principio constitucional consignado en el artículo 2° Superior, veamos: “Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. Las autoridades de la

República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.” En ese orden de ideas y en procura de materializar tal principio, se ceñirá la Sala a pronunciarse sobre el tema propuesto a su consideración en el entendido de que lo pretendido es definir a quién corresponde la competencia para conocer de determinado proceso judicial, esto es, el verdadero acceso a la administración de justicia, teniendo en cuenta que esta Colegiatura es el órgano constitucional encargado para dirimir este tipo de conflictos, y en aras de garantizar el principio de economía procesal, dada la trascendencia social del litigio traído en autos, por consiguiente, se procederá a analizar el sub lite y tomar una decisión de fondo en la cual se esclarezcan los hechos objeto de la controversia, y así garantizar la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, conforme lo prevé el artículo 228 de la Constitución Política cuyo texto legal es del siguiente tenor: “La Administración de Justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial. (…)” 2.- Del caso en concreto. Procede la sala a dirimir el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre la Jurisdicción Contencioso Administrativa, representada por el JUZGADO QUINTO ADMINISTRATIVO ORAL DE MEDELLÍN y la Jurisdicción Ordinaria en cabeza de JUZGADO

SEGUNDO MUNICIPAL DE PEQUEÑAS CAUSAS LABORALES de la misma ciudad, que surgió con ocasión a la demanda presentada por la señora LUZ DE JESÚS RESTREPO ZAPATA, cuya pretensión principal consistió en que se declare la nulidad y el restablecimiento del derecho, de un acto administrativo proferido por la entidad demandada, al momento de negarle el reajuste periódico de la pensión de jubilación, a través de la Resolución No. 201750007173 del 14 de septiembre de 2017. Como primera medida, se tiene como antecedente que la actora laboró 25 años y 46 días al servicio del MUNICIPIO DE MEDELLÍN, desempeñando en dicha entidad, como último cargo el de “OFICIOS VARIOS”, por lo cual de cara a determinar los aspectos relacionados en los términos del numeral 4 del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo con la competencia de los jueces administrativos, es importante citar mencionado artículo, el cual reza: “Artículo 104. De la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en las leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los cuales estén involucradas las entidades pública, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. Igualmente conocerá de los siguientes procesos: (…)

4. Los relativos am la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los

mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público.” Ahora bien, estos aspectos son: A) si el régimen de seguridad social en pensiones del cual hace parte el actor está administrado por una entidad pública; y B) la naturaleza de la vinculación que tenía el demandante con la entidad estatal para la cual había laborado. Partiendo de lo expuesto, la sala observa que en relación con el primero de los requisitos exigidos por el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se trata de una controversia que surge con relación al reajuste y pago del retroactivo de las mesadas de una pensión reconocida por el MUNICIPIO DE MEDELLÍN, por lo que dada su naturaleza de ente territorial, queda claro que se cumple con el supuesto de un régimen de seguridad social administrado por una persona de derecho público. Respecto al segundo requisito, se tiene que la señora LUZ DE JESÚS RESTREPO ZAPATA en razón a la naturaleza de la entidad demandada, ostentaba la condición de servidora pública, como se consta a folio 26 del expediente, al consignarse que “…prestó sus servicios al Municipio de Medellín en dependencia de Fondos comunes, el último cargo desempeñado fue el de Encargada de Oficios Varios, Unidad de Atención al Menor Abandonado, Departamento de Recepción y Protección, adscrito a la Secretaría de Bienestar Social…”(fl.26 del c.o.). De acuerdo con lo anterior, es menester citar a la Dra. Clara Dueñas Quevedo radicación SL 9948-2014 al señalar que “… las actividades de celaduría y

servicios generales (aseo, limpieza, jardinería, pintura, etc.) NO pueden calificarse, per se, como de construcción o sostenimiento de obras públicas…” esto, en virtud del artículo 5 del decreto 3135 de 1968 que reza: "ARTICULO 5. EMPLEADOS PUBLICOS Y TRABAJADORES OFICIALES. Las personas que presten sus servicios en los Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias y Establecimientos Públicos, son empleados públicos; sin embargo, los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales. En los estatutos de los establecimientos públicos se precisará qué actividades pueden ser desempeñadas por personas vinculadas mediante contrato de trabajo. Las personas que presten sus servicios en las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, son trabajadores oficiales; sin embargo, los estatutos de dichas empresas precisarán qué actividades de dirección o confianza deban ser desempeñadas por personas que tengan la calidad de empleados públicos". (Subrayado declarado inexequible por sentencia c484 de 1995) Ahora bien, respecto al planteamiento realizado por el Juzgado Quinto Administrativo, al considerar que la demandante no era servidora pública, esta dependencia considera errada dicha afirmación, además por lo reseñado con anterioridad, apoya lo recalcado por el Juzgado Segundo Municipal de Pequeñas Causas Laborales al citar como referente normativo el artículo 123 de la Constitución Política, que consagra: "ARTICULO 123. Son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios.

Los servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad; ejercerán sus funciones en la forma prevista en la Constitución, la ley y el reglamento. La Ley determinará el régimen aplicable a los particulares que temporalmente desempeñen funciones públicas y regulará su ejercicio." Conforme a esta disposición normativa, son servidores públicos en general, quienes laboran al servicio del Estado, por lo que incluyen allí empleados públicos, trabajadores oficiales y miembros de las corporaciones públicas. Posteriormente, se hace necesario, tener en cuenta las pretensiones esbozadas dentro del libelo genitor, en donde la primera de ellas es clara, al precisar que se reclama, la nulidad de un acto administrativo de carácter particular y concreto como lo es la Resolución No. 201750022572 del 26 de diciembre de 2017 y como consecuencia el restablecimiento del derecho. De acuerdo a lo mencionado y apoyando lo resaltado por el Juzgado Segundo Municipal de Pequeñas Causas Laborales, de conformidad con las pretensiones y los hechos de la demanda, la competencia para conocer del presente asunto radica en cabeza de la Jurisdicción Contencioso Administrativa en los términos del artículo 138 del C.P.A.C.A:

"ARTÍCULO 138. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO.

Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo

del artículo anterior. Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel." En este sentido, la declaratoria de nulidad y restablecimiento del derecho que se busca con el presente proceso, se enmarca dentro de los asuntos que son de competencia del juez administrativo, según lo dispuesto en el artículo 155 del C.P.A.C.A, en cuyo numeral 3o se dispone: “ARTÍCULO 155. COMPETENCIA DE LOS JUECES ADMINISTRATIVOS EN PRIMERA INSTANCIA. Los jueces administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: (...)

3. De los de nulidad y restablecimiento del derecho en que se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la Cuantía no exceda de trescientos (300) salarios mínimos legales mensuales vigentes (...)” Bajo los presupuestos antes indicados, debe resaltarse por parte de esta corporación que la discusión que se plantea en este proceso se desprende de una situación concreta, de una servidora pública, cuyas pretensiones son en contra un ente de naturaleza pública, respecto del cual se busca se declare la nulidad de un acto administrativo que emitiese.

En el anterior orden de ideas, como la accionante en los periodos que solicita le reconozcan las prestaciones sociales, se desempeñó en el

cargo referido en precedencia, es claro que para esa época tuvo la calidad de servidora pública, en consecuencia el competente para conocer de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de que trata este conflicto, es la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en tanto al tenor de artículo 2o del artículo 132 del Código Contencioso Administrativo, a dicha jurisdicción le corresponde definir los asuntos que se refieran a "nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral que no provengan de un contrato de trabajo", por lo que se ordenará remitir las diligencias al Tribunal Administrativo de Antioquia. Sin más consideraciones, esta Superioridad determina que la Jurisdicción competente para conocer del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho instaurado por la señora LUZ DE JESÚS RESTREPO ZAPATA, contra el MUNICIPIO DE MEDELLÍN, es la Jurisdicción Ordinaria, representada por el JUZGADO QUINTO ADMINISTRATIVO ORAL DE MEDELLÍN, autoridad a quien se le enviará el expediente para su conocimiento. En mérito de lo expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus atribuciones legales y constitucionales, R E S U E L V E PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, asignando al JUZGADO QUINTO ADMINISTRATIVO ORAL DE MEDELLÍN, el conocimiento de la demanda presentada por la señora LUZ DE JESÚS RESTREPO ZAPATA, Despacho al cual se le remitirá la actuación. SEGUNDO.- Remitir copia de esta providencia al JUZGADO

SEGUNDO MUNICIPAL DE PEQUEÑAS CAUSAS LABORALES DE MEDELLÍN, para su conocimiento.

COMUNÍQUESE y CÚMPLASE

PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Presidente

CAMILO MONTOYA REYES MAGDA VICTORIA ACOSTA WALTEROS

Vicepresidente Magistrada

FIDALGO JAVIER ESTUPIÑAN CARVAJAL JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ

Magistrado Magistrada

MARÍA LOURDES HERNÁNDEZ MINDIOLA ALEJANDRO MEZA CARDALES

Magistrada Magistrado

YIRA LUCIA OLARTE ÁVILA

Secretaria Judicial