CSDJ - F11001010200020180209401ADJUNTA20190909100145-2019

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA Santiago de Cali, treinta (30) de agosto de dos mil diecinueve (2019)

Magistrado Ponente: Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Radicación No. 110010102000201802094-01 Discutido y aprobado en Acta No. 61 de la misma fecha.

REF.: Conflicto Negativo de Jurisdicciones ASUNTO Sería el caso pronunciarse la Sala respecto del conflicto negativo de Competencias suscitado entre la Jurisdicción Contencioso Administrativo

representado por el JUZGADO SESENTA Y UNO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BOGOTÁ y la Jurisdicción Ordinaria representada por el JUZGADO VENTINUEVE LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ, con ocasión de la demanda ordinaria laboral promovida a través de apoderado por la ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD E.P.S SANITAS., contra la NACIÓN - MINISTERIO DE SALUD Y DE LA

PROTECCIÓN SOCIAL - Y ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL

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M. P. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD (ADRES), de no ser porque se advierte que el mismo fue debatido y aprobado en Sala 88 del 3 de octubre de 2018.

ANTECEDENTES RELEVANTES

1. Mediante escrito presentado 5 de abril de 2018 (tal como consta en acta

individual de reparto) ante los jueces laborales del Circuito de Bogotá, la ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD SANITAS S.A., presentó demanda ordinaria laboral contra la Nación -Ministerio de Salud y de la Protección Socialy Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES), con el fin de obtener el reconocimiento y pago judicial de la suma de $57.424.597, que corresponde a (91) RECOBROS y los gastos en que incurrió la entidad en la gestión de los mismos por la prestación o suministro de servicios, productos, insumos y medicamentos, NO incluidos en el Plan Obligatorio de Salud, ordenados por fallos de tutela o autorizados por el Comité Técnico Científico CTC, los cuales al ser cobrados no fueron cancelados.

2. El JUZGADO VENTINUEVE LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ, el 16 de abril de 2018 rechazó la demanda por falta de competencia y ordenó enviar las diligencias a la Superintendencia Nacional de Salud, toda vez que la decisión de glosar, devolver o rechazar las solicitudes de recobro de servicios, las asume en nombre y representación la parte donde fueron presentados, esto es ante la ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD-ADRES, entidad que de conformidad es adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social, en ese orden de ideas consideró que con fundamento en lo previsto en el artículo 41 de la Ley 1122 DE 2007, modificado y adicionado por los artículos 126 y 127

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M. P. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO de la Ley 1438 de 2011, y en concordancia con lo preceptuado en el artículo 148 del Código de Procedimiento Civil dispuso rechazar por competencia la demanda, cuya controversia habría de zanjarse en el marco de la competencia general de la jurisdicción de Superintendencia Nacional de

Salud .

3. La SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD, el 28 de mayo de 2018 rechazó la demanda por falta de competencia y ordenó enviar las diligencias a esta Superioridad para que resolviera el conflicto negativo, toda vez que de acuerdo a lo previsto en el artículo 116 de la Constitución Política de Colombia y el artículo 41 de la Ley 1122 de 2004, definen el ámbito de competencia de la Superintendencia, señalando que el competente para conocer de dichos asuntos en la jurisdicción laboral, en ese orden de ideas refirió lo analizado por la Corte Constitucional en Sentencia C-117 de 2008 en la que entre otras cosas enfatizaron que la Superentendía Nacional de Salud “sólo podrá conocer y fallar asuntos a petición de parte y en temas taxativamente señalados.

Además indicó respecto de la competencia concurrente, que de acuerdo a la normatividad antes señalada, son sin lugar a dudas conflictos que se derivan de situaciones dentro del sistema de seguridad social integración en salud y que en el evento de otorgársele competencia judicial a esa entidad, de ninguna manera se está excluyendo a las autoridades que integren la

jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral del conocimiento de los asuntos descritos en los preceptos mencionados. Razón por la cual, señaló la Superintendencia de es de carácter concurrente y no privativa y su conocimiento compete, tanto al juez laboral, como a la Superintendencia Nacional en Salud, a prevención. Sustentado lo anterior con la Sentencia de

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M. P. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO la Corte Constitucional C-119 de 2008, mediante el cual hizo estudio constitucional del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, y lo previsto en el fallo del 11 de agosto de 2014, M.P. Néstor Javier Osuna Patiño de esta Sala

Superior. Así las cosas, consideró que atendiendo la naturaleza de las entidades demandas y las pretensiones incoadas, la demanda debía ser conocida por los jueces laborales, trayendo a colación el artículo 90 del Código General del Proceso y lo establecido en el artículo 256 numeral 6 de la Constitución Política, noma que es desarrollada por el artículo 112 numeral 2 de la Ley 270 de 1196. Ordenando repartir las diligencias a esta Sala Superior para resolver el conflicto negativo suscitado.

4. Una vez remitido a esta Corporación el conflicto, mediante providencia del 3 de octubre de 2018, la Sala Jurisdiccional Disciplinara del Consejo Superior de la Judicatura, con ponencia del suscrito Magistrado, fue resuelto el presente asunto, siendo discutido y aprobado en Sala No. 88 de la misma

fecha, quedando debidamente ejecutoriado, el cual en su parte considerativa se dispuso entre otras cosas: “En el sub judice se pretende que las entidades accionadas reconozcan y paguen a SANITAS EPS, el valor de los recobros provenientes de la prestación de servicios médicos no cubiertos por el Plan Obligatorio de Salud (POS); así las cosas se advierte que no se cumple en el presente caso la exigencia establecida en el parágrafo del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, que requiere que para que el asunto sea de competencia de la Superintendencia Nacional de Salud debe tratarse de un asunto a instancia de parte, es decir, que se haya elevado directamente la demanda ante esa Delegada; en consecuencia, esta Sala en razón a la naturaleza del conflicto

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M. P. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO propio de la demanda, asignará el conocimiento del proceso a la Jurisdicción Ordinaria representada en el presente caso por el JUZGADO

VEINTINUEVE LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ.

(…) RESUELVE: PRIMERO: DIRIMIR el conflicto suscitado, asignando el conocimiento de este asunto a la Jurisdicción Ordinaria Laboral.

SEGUNDO: REMITIR el presente proceso al JUZGADO VEINTINUEVE LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ, y copia de esta providencia a LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUDSuperintendencia Delegada para la Función Jurisdiccional y de Conciliación para su información.

5. Así las cosas una vez resuelto el conflicto, mediante auto de fecha 27 de marzo de 2019, el JUZGADO VENTINUEVE LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ, remitió las diligencias a los Juzgados Administrativos del Circuito de Bogotá, toda vez que la decisión de glosar, devolver o rechazar las solicitudes de recobro de servicios, medicamentos o tratamientos no incluidos en el plan obligatorio de Salud – NO POSen la medida que el ADRES (anterior FOSYGA), las asume en nombre y representación del Estado constituye acto administrativo particular y concreto, cuya controversia habría de zanjarse en el marco de la competencia general de la jurisdicción de lo contencioso administrativo previsto en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011; incluso teniendo en cuenta que a esa jurisdicción le corresponde resolver lo atinente a la omisión en el pago de los servicios de salud NO

POS. Así las cosas, consideró que atendiendo la naturaleza de las entidades demandas y las pretensiones incoadas, la demanda debía ser conocida por

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M. P. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO los jueces administrativos, trayendo a colación lo previsto en el Decreto 347 de 2013 en su artículos 7 y 8 respecto al pago de recobros, de igual forma lo previsto en le artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, en su articulo 2.

De ahí que, era la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo quien debía conocer del presente litigio, ordenando repartir las diligencias ante los

Juzgados Administrativos del Circuito de la misma ciudad.

6. Repartido el proceso al JUZGADO SESENTA Y UNO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BOGOTÁ, por medio de auto del 15 de julio de 2019, declaró la falta de competencia, en primer lugar, realizó unos antecedentes procesales en el cual expuso que en providencia del 3 de octubre de 2018, esta Corporación resolvió el conflicto remitiendo, por competencia a la Jurisdicción Laboral representada por el JUZGADO VENTINUEVE LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ, en segundo lugar, arguyó que no podía conocer del presente asunto puesto que la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura en su jurisprudencia determinó que el conocimiento de las controversias suscitadas con ocasión al Sistema de Seguridad Social Integral recaía en la Jurisdicción Ordinaria, trayendo a colación la providencia al interior del radicado 201602103-00 MP. Magda Victoria Acosta Walteros. Asimismo, puso de presente la providencia del 11 de agosto de 2014, bajo radicado No. 201401722-00, M.P. Néstor Iván Osuna Patiño del Consejo Superior de la Judicatura, Sala Disciplinaria, y lo establecido en la circular PSAC-14 del 29 de septiembre de 2014, emitida por esta Sala Superior, en que señalan la misma postura referenciada.

Así las cosas, teniendo en cuenta que el asunto se vinculaba a temas de Seguridad Social Integral, en concordancia con los pronunciamientos citados,

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M. P. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO y de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4º del artículo 2º de la Ley 712 de 2001, modificado por el artículo 622 de la Ley 1564 de 2012, consideró que el litigio debía ventilarse ante la Justicia Ordinaria, especialidad laboral.

Consecuente a lo anterior el juzgado declaró su falta de jurisdicción y competencia y remitió el expediente a esta Corporación para que fuera resuelto el conflicto negativo de competencias.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

COMPETENCIA.

Esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura tiene competencia para resolver esta clase de conflictos que involucran a autoridades de diferentes jurisdicciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 256, numeral 6, de la Constitución Política, en armonía con lo dispuesto en el artículo 112, numeral 2, de la Ley 270 de 1996 (Estatutaria de la Administración de Justicia). La competencia ha sido definida como la facultad que tiene el juez o el Tribunal para ejercer, por autoridad de la ley en determinado asunto. Y si bien, en razón a la entrada en vigencia del Acto Legislativo No. 02 de 2015, se adoptó una reforma a la Rama Judicial, denominada “equilibrio de poderes”, en lo atinente al Consejo Superior de la Judicatura, literalmente en el parágrafo transitorio

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M. P. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

primero del artículo 19 de la referida reforma constitucional, enunció: “(...) Los actuales Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”. En el mismo sentido, la Sala Plena de la Corte Constitucional en Auto 278 del 9 de julio de 2015, al pronunciarse respecto a la competencia para conocer conflictos de jurisdicciones, decantó el alcance e interpretación de la entrada en vigencia del referido Acto Legislativo No. 02 de 2015, concluyendo que en relación a las funciones que se encontraban a cargo de esta Sala, las modificaciones introducidas quedaron distribuidas de la siguiente manera: (i) la relacionada con el ejercicio de la jurisdicción disciplinaria, pasó a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial, órganos creados en dicha reforma (artículo 19), y (ii) la relacionada con dirimir los conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones, fue asignada a la Corte Constitucional (artículo 14). En cuanto hace al conocimiento de las acciones de tutela, como ya se mencionó, el parágrafo del artículo 19 dispuso expresamente que “la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judiciales no serán competentes para conocer de acciones de tutela”. Reiteró la Corte Constitucional que en relación a las funciones jurisdiccionales del Consejo Superior de la Judicatura, lo decidido en el Acto Legislativo 02 de 2015, así:

“…los actuales Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”, en consecuencia, conforme las medidas transitorias previstas en el referido acto legislativo, estimó la guardiana de la Constitución que hasta tanto los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no se posesionen, los Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura deben continuar en el ejercicio de sus funciones, lo cual significa que actualmente está Colegiatura conserva sus

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M. P. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO competencias, es decir, se encuentra plenamente habilitada para ejercer, no sólo la función jurisdiccional disciplinaria, sino también, para dirimir los conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones y para conocer de acciones de tutela.

Así, se tiene que el conflicto se presenta cuando dos o más funcionarios investidos de competencia, bien porque ambos estiman que es de su conocimiento, caso en el cual será positivo; o por considerar que no le corresponde, evento en el cual será negativo, y para que éste se estructure o proceda es necesario que se presenten los siguientes presupuestos: a) Que al funcionario judicial se le haya asignado o esté tramitando determinado proceso. b) Que surja disputa entre el funcionario que conoce el caso y otro u otros acerca de quién debe conocerlo, y c) Que el asunto se encuentre en trámite, es decir que no se haya proferido

fallo definitivo. CASO CONCRETO El objeto de la demanda incoada por la ENTIDAD PROMOTORA DE SALUD

E.P.S SANITAS., contra LA NACIÓNMINISTERIO DE SALUD Y

PROTECCIÓN SOCIAL y ADMINISTRADORA DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD (ADRES), se orienta a obtener el pago por la prestación de servicios médicos de salud, los cuales inicialmente fueron reclamados por la E.P.S a la parte demandada a través de procedimiento administrativo especial de recobro que fueron

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M. P. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO negados en forma infundada, no siendo cancelados por el FOSYGA1. Asunto sobre el cual la jurisdicción ordinaria representada por el JUZGADO

VENTINUEVE LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ, y la jurisdicción Administrativa en cabeza JUZGADO SESENTA Y UNO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BOGOTÁ, se han declarado incompetentes, como se ha dejado visto. Ahora bien, de conformidad a lo señalado en el acápite de los antecedentes, se tiene que el conflicto planteado por los antes mencionados, había sido debatido y aprobado en Sala 88 del 3 de octubre de 2018, con ponencia del

H. Magistrado que ahora funge como Ponente, en el que dirimió el conflicto asignando su conocimiento a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad

Laboral representada por el JUZGADO VENTINUEVE LABORAL DEL

CIRCUITO DE BOGOTÁ, por lo que mal puede esta Corporación efectuar un nuevo pronunciamiento sobre la misma demanda y soportada en los mismos hechos. Al respecto la corte constitucional en auto 015 del 2003 señaló lo siguiente: “alcances de la cosa juzgada Con respecto a las providencias de esta corporación se puede predicar la cosa juzgada tanto de las sentencias de los asuntos 1 La Ley 1753 de 2015 artículo 66 dispuso al respecto de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES): “La Entidad tendrá como objeto administrar los recursos que hacen parte del Fondo de Solidaridad y Garantías (Fosyga)”.

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M. P. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO conocidos en virtud de las demandas de inconstitucionalidad (art. 243 de la constitución), como de las tutelas por las salas de revisión de la corte [3], igualmente, por ser la corte constitucional quien de manera exclusiva y excluyente tiene competencia para decidir los conflictos de competencia cuando no existe superior jerárquico común entre los jueces de tutela en colisión, los autos mediante los cuales se decide el conflicto hacen tránsito a cosa juzgada .

Los efectos de la cosa Juzgada en conflictos de competencia tienen el siguiente enlace: a. Se decide quién es el Juez competente para asumir conocimiento del asunto entre los Jueces en conflicto; b. Al decidirse quién es el competente para conocer en primera instancia de la tutela, se está determinando, implícitamente,

cual es el Juez competente en segunda instancia. En efecto, sería contrario a la economía procesal y a la celeridad que debe caracterizar a la tutela entender que al decidir el a quo correspondiente, no se decidiera, simultáneamente, el Juez de segunda instancia será el superior jerárquico orgánicamente hablando como lo determina el artículo 32 del decreto 2591 de 1991[4]. Por tanto, la Corte no puede volver a dirimir un conflicto de competencia cuando el caso frente al cual ya determinó

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M. P. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO competencia se encuentra en segunda instancia y el ad quem pretende carecer de competencia desconociendo el auto que resolvió el conflicto.

Precisando el alcance de la institución de la cosa Juzgada en general dijo esta corporación: “la cosa Juzgada es una institución jurídico procesal mediante la cual se otorga a las decisiones plasmadas en una sentencia y en algunas otras providencias, el carácter de inmutables, vinculantes y definitivas. Los citados efectos se conciben por disposición expresa del ordenamiento jurídico para lograr la terminación definitiva de controversias y alcanzar un estado de seguridad jurídica. De esta definición se derivan dos consecuencias importantes. En primer lugar, los efectos de la cosa juzgada se imponen por mandamiento constitucional o legal derivado de la voluntad de estado, impidiendo al Juez su libre determinación. Y en segundo lugar, el objeto de la cosa juzgada consiste en dotar de un valor definitivo e inmutable a

las providencias que determine el ordenamiento jurídico. Es decir, se prohíbe a los funcionarios judiciales, a las partes y eventualmente a la comunidad, volver a entablar el mismo litigio.

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M. P. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO De esta manera se puede sostener que la cosa juzgada tiene como función negativa, prohibir a los funcionarios judiciales conocer, tramitar y fallar sobre lo resuelto, y como función positiva dotar de seguridad a las relaciones Jurídicas y al ordenamiento jurídico.

La fuerza vinculante de la cosa Juzgada se encuentra limitada a quienes plasmaron la Litis como parte o intervinientes dentro del proceso, es decir, produce efecto inter partes. No obstante, el ordenamiento jurídico excepcionalmente le impone a ciertas decisiones efecto erga omnes, es decir el valor de cosa juzgada de una providencia obliga en general a la comunidad, circunstancia que se establece en materia penal y constitucional (Artículo 243 de la constitución política).”[5] (subrayas y resaltados ajenos al texto). De ahí, se tiene que la providencia, por medio de la cual se resuelve un conflicto de competencia hace tránsito a cosa juzgada, pues se entiende que el alcance que tiene el mismo, al decidir quién es el juez de primera instancia implícitamente se define quien es el que conoce en segunda instancia, en aras de los principios de economía procesal y celeridad. Así las cosas, de conformidad a lo alegado al plenario, se itera que el

conflicto propuesto había sido resuelto por esta Corporación en Sala 88 del 3

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M. P. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO de octubre de 2018, con ponencia del H. Magistrado PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO, asignando su conocimiento a la Jurisdicción Ordinaria Laboral, por lo que no tendría sentido pronunciarse ésta dependencia respecto de lo mismo.

En consecuencia con lo anterior, la Sala se Abstendrá de pronunciarse de fondo sobre el asunto en comento, pues de conformidad con lo antes señalado se tiene que el conflicto había sido resuelto, razón por la que se ordenará el envío del asunto de manera inmediata al JUZGADO VENTINUEVE LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ, para que continúe con el trámite pertinente.

OTRAS DETERMINACIONES: De otra parte, evidencia la Sala un evento importante para ser objeto de investigación por la autoridad competente, pues se tiene que el que el conflicto planteado, había sido debatido y aprobado en Sala 88 del 3 de octubre de 2018, con ponencia del H. Magistrado que ahora funge como Ponente, en el que dirimió el conflicto asignando su conocimiento a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Laboral representada por el JUZGADO VENTINUEVE LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ, por lo que a juicio de esta Corporación el juzgado en mención desatendió lo ya resulto, como se soporta en los mismos hechos, por lo cual resulta necesario

ordenar a la Secretaria de esta Sala compulsar copias, para que se investigue por presuntas irregularidades en las cuales puede estar incurso el

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M. P. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO Juez Veintinueve Laboral del Circuito De Bogotá, por el posible desacato a lo ordenado el 3 de octubre de 2018.

En mérito de lo expuesto, la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, RESUELVE: PRIMERO: ABSTENERSE de pronunciarse sobre el conflicto de Jurisdicciones, de conformidad con lo expuesto en las consideraciones de este proveído.

SEGUNDO: REMITIR el presente proceso al JUZGADO VENTINUEVE LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ, y copia de esta providencia al JUZGADO SESENTA Y UNO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BOGOTÁ para su información.

TERCERO: Por Secretaría Judicial de esta Corporación, dese cumplimiento al acápite de otras determinaciones, en cuanto a la compulsa de copias con destino al Juez Veintinueve Laboral del Circuito De Bogotá para lo de su cargo como se indicó en la parte considerativa de este proveído.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

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M. P. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Presidente

CAMILO MONTOYA REYES MAGDA VICTORIA ACOSTA WALTEROS

Vicepresidente Magistrada

CARLOS MARIO CANO DIOSA FIDALGO JAVIER ESTUPIÑÁN CARVAJAL

Magistrado Magistrado

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ ALEJANDRO MEZA CARDALES

Magistrada Magistrado

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M. P. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA

Secretaria