CSDJ - F11001010200020180219200ADJUNTA20190718162117-2019

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D.C., diecisiete (17) de julio de dos mil diecinueve (2019) Magistrado Ponente Dr. FIDALGO JAVIER ESTUPIÑAN CARVAJAL Rad. No. 11001010200020180219200 Aprobada según Acta de Sala No. 047 de la fecha ASUNTO Dirime la Sala el conflicto negativo de competencias suscitado entre el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR y el JUZGADO PRIMERO LABORAL DEL CIRCUITO DE CARTAGENA, con ocasión de la demanda ejecutiva singular de mayor cuantía instaurada por el representante legal de

la CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR CAJACOPI - ATLÁNTICO contra

el DEPARTAMENTO DE BOLÍVAR.

ANTECEDENTES 1.- Por intermedio de apoderado judicial el representante legal de la CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR CAJACOPI - ATLÁNTICO, el 7 de junio de 20161, interpuso ante la Jurisdicción Ordinaria Laboral, la demanda ejecutiva singular de mayor cuantía, a fin de que se libre mandamiento de pago en contra de DEPARTAMENTO DE BOLÍVAR, por la suma de mil ciento sesenta y nueve millones novecientos noventa y siete mil novecientos ochenta y seis pesos M.cte., ($1.169.997.986.00), teniendo como base de la acción ejecutiva las facturas de venta correspondientes a los servicios de salud NO POS prestados al Departamento de Bolívar, entre el 6 de agosto

de 2012 y el 13 de octubre de 2015. 2.- Surtido el trámite del reparto, correspondió al Magistrado Roberto Mario Chavarro Colpas del Tribunal Administrativo de Bolívar, el cual, mediante proveído del 15 de diciembre de 20172, declaró la falta de jurisdicción al considerar: «(…), por tratarse el proceso que nos ocupa de un tema de seguridad social, es necesario acudir a las normas de competencia de las Jurisdicciones Laboral y de Seguridad Social y Contencioso Administrativo con el ánimo de determinar la autoridad judicial que tiene la competencia para tramitarlo. Importante doctrina destaca el propósito que conlleva el cambio de nombre del código de la Jurisdicción Ordinaria, especialidad laboral: “La Ley 712 de 2001 se expidió en un contexto de modificaciones de fondo al Código Procesal del Trabajo. Una de esas modificaciones, incluso, fue el cambio de nombre a dicho Código, el cual pasó a llamarse en adelante “Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social”, lo que evidencia el propósito omnicomprensivo que lo acompañó: unificar la competencia de los conflictos del sistema integral de seguridad social establecido en la Ley 100 de 1993 en esa jurisdicción.” Con ese anuncio vemos el artículo 2º del Código Procesal del Trabajo cuando señala en lo pertinente lo siguiente: “ARTÍCULO 2º. COMPETENCIA GENERAL.- Modificado por el artículo 2º de 1 Folios 1-22 c. # 1 2 Folios 494-496 c. # 3 la Ley 712 de 2001. La Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad laboral y de seguridad social conoce de: (…) 4. Las controversias

referentes al sistema de seguridad social integral que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, cualquiera que sea la naturaleza de la relación jurídica y de los actos jurídicos que se controviertan.” En consecuencia, de la norma, encontramos como características de competencia: a) Comprende los litigios del sistema de seguridad social integral, es decir, lo referido a la Ley 100 de 1993, “con la finalidad de unificar la “normatividad y la planeación de seguridad social”, conforme lo dispone la citada ley (art. 6º)” 21. B) Incluye los conflictos de los afiliados, así como de sus beneficiarios y los demás usuarios, incluidos los empleadores, frente a las entidades administradoras de los distintos sistemas de la seguridad social, como también respecto de las entidades prestadoras de tales sistemas. Adicionalmente, para definir que el competente es el Juez Laboral del Circuito de Cartagena el que debe conocer del presente asunto, fíjese que según el artículo 11 del C.P.T., cuando se demandan entidades del sistema de seguridad social integral la competencia se define por el domicilio o reclamación. (…) De los anteriores elementos de juicio se colige que, la autoridad judicial llamada a conocer es el Juez Laboral del Circuito de Cartagena.” 3.- Una vez arribada la actuación por reparto del proceso a la Jurisdicción Ordinaria Laboral, correspondió al JUZGADO PRIMERO LABORAL DEL CIRCUITO DE CARTAGENA, quien, mediante auto de 4 de mayo de 2018 3 , manifestó su falta de jurisdicción argumentando:

3 Folios 504-505 c. # 3. «(…), es claro el criterio asumido por el Alto Tribunal de la Justicia ordinaria, determinando la competencia en cabeza de la jurisdicción civil para conocer de aquellos procesos en los cuales se encuentran inmiscuidos figuras propias del derecho comercial, esto es, títulos valores como instrumentos de ejecución. Aterrizando en el presente asunto, para esta Judicatura en principio nos encontramos frente una relación emanada propiamente de la actividad del Sistema de Seguridad Social Integral. Ahora bien, de conformidad con las consideraciones antes citadas, la mentada relación se desprende una situación netamente comercial, toda vez que se pretende el pago de facturas originadas entre la actividad comercial que prestó la sociedad CAJACOPI ATLÁNTICO, al DEPARTAMENTO DE

BOLÍVAR.

Pues, este Despacho encuentra que los instrumentos de ejecución traídos al plenario, consisten en facturas como título valor (fls. 25 al 491), regulando normativamente por el Código de Comercio y la Ley 1231 de 2008, lo que nos obliga a concluir que la naturaleza del título ejecutivo del cual se pretende librar mandamiento de pago, es de naturaleza comercial. Ahora bien, en razón a que la parte sobre la cual recaería la obligación es una entidad pública, siendo en consecuencia la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo la habilitada para conocer del presente asunto.” CONSIDERACIONES DE LA SALA 1.- Competencia De conformidad con las atribuciones consagradas en el numeral 6º del artículo 256 de la Constitución Política, en armonía con el numeral 2 del artículo 112 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, esta Sala

Jurisdiccional Disciplinaria es competente para dirimir conflictos de competencia que se susciten entre distintas jurisdicciones y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales, salvo las consagradas en el numeral 3º del artículo 114 de la Ley 270 de 1996. Y si bien, en razón a la entrada en vigencia del Acto Legislativo No. 02 de 2015, se adoptó una reforma a la Rama Judicial, denominada “equilibrio de poderes”, en lo atinente al Consejo Superior de la Judicatura, literalmente en el parágrafo transitorio primero del artículo 19 de la referida reforma constitucional, enunció: “(…) Los actuales Magistrados de las Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”. En el mismo sentido, la Sala Plena de la Corte Constitucional en Autos 278 del 9 de julio y 372 del 26 de agosto de 2015, al pronunciarse respecto a la competencia para conocer conflictos de jurisdicciones, decantó el alcance e interpretación de la entrada en vigencia del referido Acto Legislativo No. 02 de 2015, concluyendo que en relación a las funciones que se encontraban a cargo de esta Sala, las modificaciones introducidas quedaron distribuidas de la siguiente manera: “(i) la relacionada con el ejercicio de la jurisdicción disciplinaria, pasó a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial, órganos creados en dicha

reforma (artículo 19), y (ii) la relacionada con dirimir los conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones, fue asignada a la Corte Constitucional (artículo 14). En cuanto hace al conocimiento de las acciones de tutela, como ya se mencionó, el parágrafo del artículo 19 dispuso expresamente que “la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las 5 Comisiones Seccionales de Disciplina Judiciales no serán competentes para conocer de acciones de tutela”. Reiteró la Corte Constitucional que en relación a las funciones jurisdiccionales del Consejo Superior de la Judicatura, lo decidido en el Acto legislativo 02 de 2015, así: “los actuales Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”, en consecuencia, conforme las medidas transitorias previstas en el Acto Legislativo 002 de 2015, estimó la Guardiana de la Constitución que hasta tanto los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no se posesionen, los Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura deben continuar en el ejercicio de sus funciones, lo cual significa que actualmente ésta Colegiatura conserva sus competencias, es decir, se encuentra plenamente habilitada para ejercer, no sólo la función jurisdiccional disciplinaria, sino también, para dirimir los conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones y para conocer de acciones de tutela. Entendida la jurisdicción como la función del Estado de administrar justicia, y la competencia, como la facultad que tiene el juez o el Tribunal para ejercer,

por autoridad de la ley en determinado asunto. Así tenemos por regla general, el conflicto se presenta cuando dos o más funcionarios investidos de competencia, se disputan el conocimiento de un proceso, bien porque ambos funcionarios estiman es de su conocimiento, caso en el cual será positivo; o por considerar no corresponderle, caso en el que será negativo, y para que éste se estructure o proceda, es necesario se presenten los siguientes presupuestos:

1. Que el funcionario judicial esté tramitando determinado proceso.

2. Que surja disputa entre el funcionario que conoce el caso y otro u otros acerca de quién debe conocerlo.

3. Que el proceso se halle en trámite, esto es, que no se haya proferido fallo.

Por otra parte, y previo a analizar el asunto objeto de estudio, es necesario precisar que en los pronunciamientos de esta Colegiatura, han de desarrollarse los principios rectores los cuales enmarcan una adecuada administración de justicia, en la búsqueda de la eficiencia y eficacia de la función judicial, pues estos pueden generar variaciones en el trámite de los conflictos de jurisdicción y competencia puestos a conocimiento de esta Colegiatura, en aras de prever actualmente un trámite expedito y ágil en orden a lograr la eficiencia en el ejercicio de la función judicial tal como lo contempló el principio constitucional consignado en el artículo 2° Superior4. Precisado lo anterior, cabe recordar que el concepto de jurisdicción alude al ejercicio soberano del Estado para administrar justicia entre sus asociados, la cual siendo una, ha sido dividida por el legislador teniendo en cuenta para el efecto, las diversas materias de orden jurídico a que ella se aplica, de una

parte, creando funcionalmente diversas clases de jurisdicciones (pluralidad jurisdiccional; ordinaria, Contencioso Administrativa, Constitucional, Especial 4 “Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia NACIONAL, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.” [Indígena, Jueces de Paz, Coactiva, Penal Militar], sin ser ésta una enumeración excluyente); y de otra, mediante la atribución de competencias entre la pluralidad de órganos, según la naturaleza del derecho sustancial cuya protección se invoca, denominado comúnmente competencia territorial. En ese contexto la doctrina5 ha señalado: “La palabra jurisdicción, etimológicamente, proviene del latín iurisdictio, integrado por los vocablos iuris, que significa ‘derecho’, y ‘dicere’, que quiere decir ‘declarar’, ‘dar’. Desde este punto de vista, puede concebirse como la facultad de declarar el derecho. Empero, esa función –como observa BONJEAMtiene un campo de aplicación muy extenso, pues se refiere también al legislativo y al ejecutivo,

por cuanto dar o declarar el derecho es reglamentar las relaciones sociales, sea creándolo o aplicándolo. Entonces, el legislativo al dictar una ley y mediante ella adoptar un código o el ejecutivo al proferir un decreto y reglamentarla, crean derecho. Empero, no es este el sentido que tiene el vocablo, esto es, de establecerlo, que es su sinónimo, sino decirlo o aplicarlo, por lo cual la jurisdicción, específicamente considerada, alude a esa facultad que el Estado atribuye a una de sus ramas con la finalidad precisa de administrar justicia. Con fundamento en lo expuesto, puede definirse la jurisdicción, en sentido propio, como la soberanía del Estado ejercida por conducto de los órganos a los cuales se le atribuye la función de administrar justicia, con el fin de satisfacer intereses generales y, secundariamente, aplicar el derecho sustancial o material a un caso concreto…. El anterior concepto resalta, en primer lugar, el origen legal de la competencia, y, en segundo, que ella constituye el ejercicio de la jurisdicción, la cual por su parte, es la manifestación de la soberanía del Estado atribuida a uno de sus órganos y con la específica finalidad de administrar justicia…”. 5 Teoría General del Proceso, Tomo I, Novena edición, editorial Temis, JAIME AZULA CAMACHO; véase asi mismo Luis Mattirolo, Tratado de Derecho Judicial Civil, Madrid 1930, Tomo I, Editorial Reus. Así entonces, podemos afirmar que la competencia, no es otra cosa, que la facultad que tiene el Tribunal o Juez para ejercer la jurisdicción en un asunto determinado por autoridad de la Ley; es la medida de la jurisdicción

asignada, a efecto de la determinación de los procesos en los que se es llamado a conocer por razón de materia, cuantía o lugar. Resulta pertinente recordar, que el artículo 116 de la Constitución Política6, establece taxativamente quienes ejercen funciones jurisdiccionales dentro del ordenamiento colombiano, empero, dada la diversidad de los sistemas jurisdiccionales y de las mismas competencias que nos rigen, en ocasiones pueden presentarse con razonable fundamento, dudas en relación con la naturaleza jurídica de las pretensiones que se debaten y las acciones judiciales incoadas, por lo que el mismo ordenamiento normativo ha previsto la solución oportuna a cualquier conflicto de (jurisdicciones o de competencia funcional), para evitar así la inseguridad jurídica y las consecuencias que pueden acarrear no sólo a los particulares, sino también a la administración de justicia. 2.- Objeto del conflicto. En el caso propuesto se está frente a un conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR y el JUZGADO PRIMERO LABORAL DEL CIRCUITO DE CARTAGENA, con 6 “ARTICULO 116º.Modificado. A.L. 3/2002, art. 1º. La Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Superior de la Judicatura, la Fiscalía General de la Nación, los tribunales y los jueces, administran justicia. También lo hace la Justicia Penal Militar. El Congreso ejercerá determinadas funciones judiciales. Excepcionalmente la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas

autoridades administrativas. Sin embargo no les será permitido adelantar la instrucción de sumarios ni juzgar delitos. Los particulares pueden ser investidos transitoriamente de la función de administrar justicia en la condición de jurados en las causas criminales, conciliadores o en la de árbitros habilitados por las partes para proferir fallos en derecho o en equidad, en los términos que determine la ley”. ocasión de la demanda ejecutiva singular de mayor cuantía instaurada por el representante legal de la CAJA DE COMPENSACIÓN FAMILIAR CAJACOPI - ATLÁNTICO contra el DEPARTAMENTO DE BOLÍVAR, a fin de que se libre mandamiento de pago en contra de DEPARTAMENTO DE BOLÍVAR, por la suma de mil ciento sesenta y nueve millones novecientos noventa y siete mil novecientos ochenta y seis pesos M.cte., ($1.169.997.986.00), teniendo como base de la acción ejecutiva las facturas de venta correspondientes a los servicios de salud NO POS prestados al Departamento de Bolívar, entre el 6 de agosto de 2012 y el 13 de octubre de 2015. 3.- Del caso en concreto Ahora bien, el presente litigio deviene de una reclamación de sumas de dinero por la prestación de un servicio, valores reconocidos mediante facturas de venta por los servicios de salud NO POS - Recobros, aceptadas

por el DEPARTAMENTO DE BOLIVAR.

Como primera medida encuentra la Sala que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para juzgar las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las

entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa, de conformidad con lo establecido en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. De acuerdo con lo anterior, el control y juzgamiento de los actos de las autoridades públicas, en desarrollo de esa actividad administrativa, corresponderá a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en la medida que tal actividad revista en su objeto la efectividad de los derechos reconocidos en la Constitución Política y la ley, y en la preservación del orden jurídico, exteriorizada a través de actos administrativos unilaterales destinados a producir efectos jurídicos o a través de los contratos estatales. Ahora bien, en materia de ejecución, teniendo en cuenta que la pretensión del demandante está encaminada a que se haga efectivo el pago de las obligaciones de carácter comercial contenidas en las facturas de venta allegadas con la demanda, el Código Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) en su artículo 104 numeral 6º consagrando como norma especial, que es de competencia del Juez Contencioso Administrativo los siguientes asuntos, en concreto lo relativo a procesos de ejecución: “Artículo 104. De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.

6. Los ejecutivos derivados de las condenas impuestas y las

conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción, así como los provenientes de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública; e, igualmente los originados en los contratos celebrados por esas entidades.” Deviene entonces de la referida norma, que el caso de marras, no reúne los supuestos fácticos establecidos por el legislador, para que el Juez Contencioso Administrativo conociera de este proceso ejecutivo, por cuanto éste se deriva del incumplimiento en el pago de lo contenido en las facturas de venta allegadas con la demanda, aceptadas por el deudor por la prestación de servicios médicos, quirúrgicos y hospitalarios para eficiente prestación del servicio médico de salud a los usuarios en el Departamento de Bolívar, por lo cual no se puede inferir que lo aceptado por la administración proviene de condenas impuestas, ni de conciliaciones aprobadas por la Jurisdicción Contencioso Administrativa, ni de Laudos Arbitrales, ni mucho menos obedece a contratos celebrados con entidades públicas, con lo cual esa competencia especial no se ajusta a la pretensiones y hechos de la demanda. Ahora bien, la naturaleza de los títulos valores, de acuerdo con el concepto que de los mismos trae el artículo 619 del Código de Comercio, según el cual, éstos “(...) son documentos necesarios para legitimar el ejercicio del derecho literal y autónomo que en ellos se incorpora. ...”, y en concordancia con el artículo 621 del mismo código, las fuentes jurisprudenciales y doctrinarias, enmarcan las principales características de los títulos valores, destacándose en ellos: la incorporación: la cual conduce a consolidar

indivisiblemente el derecho representado en el título con el propio documento material; la literalidad: otorga la certeza de su contenido; la legitimación: permite identificar al titular del derecho y la autonomía, de cuyo atributo emerge precisamente el principio de circulación y hace predicable, en concurrencia con los demás, la facultad legítima de cada tenedor para ejercer el derecho incorporado en el título, independientemente del negocio causal o fundamental que le haya dado origen. Concretamente, en cuanto a los documentos que se exhiben como fundamento de la demanda ejecutiva, es decir los títulos valores (facturas de servicios médicos, hospitalarios y quirúrgicos - NO POS), su modalidad jurídica, con los requisitos que le son propios, es la de un título valor de contenido crediticio, de acuerdo con los artículos 621 y 774 del Código de Comercio. Así las cosas, para la Sala, es evidente que el acreedor obró en ejercicio de la denominada acción cambiaria, concurriendo ante la jurisdicción propia llamada por la Ley a conocer de este proceso ejecutivo, con base en un título valor, de acuerdo con las reglas generales de competencia previstas en el Ordenamiento Procesal General, específicamente en su artículo 622, que prescribe: “ARTÍCULO 622. Modifíquese el numeral 4 del artículo 2o del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, el cual quedará así: (…)

4. Las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los

relacionados con contratos” Ahora como la obligación que aquí se pretende ejecutar es la contenida en unas facturas de venta, documentos que a la luz de la Ley contienen una obligación clara, expresa y actualmente exigible, al tenor de lo previsto en el artículo 422 del Código General del Proceso, “Título ejecutivo. Pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante, y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial, o de las providencias que en procesos de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia, y los demás documentos que señale la ley. La confesión hecha en el curso de un proceso no constituye título ejecutivo, pero sí la que conste en el interrogatorio previsto en el artículo 184.” Sean las anteriores razones suficientes, para asignar la competencia en el presente asunto al JUZGADO PRIMERO LABORAL DEL CIRCUITO DE CARTAGENA, despacho judicial a quien se le enviaran las presentes diligencias, para lo de su competencia. En mérito de lo anteriormente expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus atribuciones legales y constitucionales. RESUELVE PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto suscitado entre el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR y el JUZGADO PRIMERO LABORAL DEL CIRCUITO DE CARTAGENA, declarando que el conocimiento de la

presente actuación corresponde a la Jurisdicción Ordinaria, representada por

JUZGADO PRIMERO LABORAL DEL CIRCUITO DE CARTAGENA.

SEGUNDO: ENVÍAR copia de esta providencia al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOLÍVAR, para su correspondiente información.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Presidente

CAMILO MONTOYA REYES MAGDA VICTORIA ACOSTA

WALTEROS

Vicepresidente Magistrada

CARLOS MARIO CANO DIOSA FIDALGO JAVIER ESTUPIÑÁN

CARVAJAL

Magistrado Magistrado

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ ALEJANDRO MEZA

CARDALES

Magistrada Magistrado

PAULA CARRILLO CASTAÑO

Secretaria Judicial Ad hoc