CSDJ - F11001010200020180229900ADJUNTA20190214090250-2019

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá, D. C., 13 de febrero de 2019 Aprobado según Acta de Sala N° 09 de la misma fecha.

Magistrado Ponente: Doctor Camilo Montoya Reyes

Radicado N°:110010102000201802299 00 ASUNTO A TRATAR Procede la Sala a pronunciarse respecto del conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO DE PEREIRA y el JUZGADO PRIMERO LABORAL DEL CIRCUITO DE PEREIRA, con ocasión del conocimiento del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en lesividad presentada a través de apoderada judicial de LA ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES – contra la ciudadana Margoth Rivera Moreno. ANTECEDENTES El día 5 de abril de 2018, la apoderada de LA ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES -, presentó ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en lesividad contra Margoth Rivera Moreno, por cuanto la entidad demandante mediante Resolución No. 000703 de 24 de febrero de 2000, la anterior entidad, el ISS, reconoció y ordenó el pago de la pensión de sobreviviente a la demandada con ocasión al fallecimiento de su cónyuge José Antonio Bañol Espinosa, partir de 25 de agosto de 1999, con un porcentaje de 100.00% en cuantía de $118.230,00, girando un retroactivo pensional

de $878.896, prestación ingresada en nómina.

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M.P. CAMILO MONTOYA REYES Radicado N° 110010102000201802299 00

Referencia: Conflicto de Jurisdicciones Por lo anterior, solicitó se declare la nulidad del acto administrativo mencionado y a título de restablecimiento del derecho peticionó se declarara que la demandante no es la entidad para reconocer, liquidar, re liquidar y pagar la prensión de sobrevivientes a favor de la demandada, por cuanto, la encargada de dicha acción es Seguros Bolívar.

Por último, se ordene a la accionada la devolución de lo pagado a favor de la actora. PRONUNCIAMIENTO DE LAS AUTORIDADES JUDICIALES COLISIONANTES 1.- JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO DE PEREIRA, mediante auto del 15 de mayo de 2018, después de estudiar los documentos aportados en la demanda, con base en el numeral 4 del artículo 1041 del CPACA, así como el numeral 2 del artículo 22 del Código Procesal del Trabajo y Seguridad Social, concluyó que no se trataba de un empleado público, pues la última vinculación laboral del demandante era con la empresa ISVI TDA, sociedad de naturaleza privada, por ende, no es competente la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para conocer del presente asunto, sino la especialidad laboral, entonces, dispuso remitir el expediente a la Jurisdicción Ordinaria. 2.- JUZGADO PRIMERO LABORAL DEL CIRCUITO DE PEREIRA, en auto de fecha

10 de julio de 2018, el Juzgado consideró que la presente demanda iba enfocada a declarar la nulidad de la Resolución No. 000703 de 24 de febrero de 2000, proferida por la hoy demandante COLPENSIONES, mediante la cual se reconoció y ordenó el 1 ARTÍCULO 104. DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. Igualmente conocerá de los siguientes procesos: (…)4. Los relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público. 2 ARTICULO 2o. COMPETENCIA GENERAL. <Artículo modificado por el artículo 2 de la Ley 712 de 2001. El nuevo texto es el siguiente:> La Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades laboral y de seguridad social conoce de: 1. Los conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo. 2

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Referencia: Conflicto de Jurisdicciones pago de una pensión de sobrevivientes con ocasión del fallecimiento del señor José Antonio Bañol Espinosa, a partir del 25 de agosto de 1999 a favor de la demandada, Margoth Rivera Moreno, entonces, el artículo 97 del CPACA, admite que la administración demande sus propios actos administrativos mediante el mecanismo de

lesividad, a saber: “REVOCACIÓN DE ACTOS DE CARÁCTER PARTICULAR Y CONCRETO. Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular. Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Si la Administración considera que el acto ocurrió por medios ilegales o fraudulentos lo demandará sin acudir al procedimiento previo de conciliación y solicitará al juez su suspensión provisional. PARÁGRAFO. En el trámite de la revocación directa se garantizarán los derechos de audiencia y defensa.” Por ello, la competencia para conocer de este tipo de acciones corresponde a la Jurisdicción Contencioso Administrativa, de conformidad con lo estipulado en el artículo citado. Por tanto, promovió el conflicto negativo de competencia y remitió a esta Sala para que fuera dirimida.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

Competencia. La Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, al tenor de lo previsto en el artículo 256 numeral 6º de la Constitución Política, y en concordancia con el numeral 2º del artículo 112 de la Ley 270 de 19963

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M.P. CAMILO MONTOYA REYES Radicado N° 110010102000201802299 00

Referencia: Conflicto de Jurisdicciones Estatutaria de Administración de Justicia-, es competente para “Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales...”.

Dable es señalar que tal facultad Constitucional y Legal se mantiene incólume para esta Superioridad, a pesar de la entrada en vigencia del Acto Legislativo No. 2 del primero (1º) de julio de 2015, mediante el cual se creó el nuevo órgano rector disciplinable, pues en razón a lo establecido en el parágrafo transitorio 1º del artículo 19 del referido acto legislativo, “(…) Los actuales Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”, transitoriedad que ha sido avalada por la Corte Constitucional mediante diferentes providencias, entre ellas el Auto 278 de fecha 9 de julio de 2015 proferido por la H. Corte

Constitucional, que dispuso “6. De acuerdo con las medidas transitorias previstas en el Acto Legislativo 002 de 2015, cabe entender que, hasta tanto los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no se posesionen, los Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura deben continuar en el ejercicio de sus funciones. Ello significa que, actualmente, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura conserva sus competencias, es decir, se encuentra plenamente habilitada para ejercer, no sólo la función jurisdiccional disciplinaria, sino también, para dirimir los conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones y para conocer de acciones de tutela”. Por consiguiente, “(…) para que la Corte Constitucional pueda ejercer la nueva función de “dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones…solo tiene lugar una vez cesen los efectos de las normas transitorias…”; razón por la cual esta Sala entrará a decidir lo que en derecho corresponda. 4

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M.P. CAMILO MONTOYA REYES Radicado N° 110010102000201802299 00

Referencia: Conflicto de Jurisdicciones Existencia del conflicto. Existe conflicto de jurisdicciones cuando dos o más funcionarios investidos de competencia, esto es, de la facultad para conocer, tramitar y decidir un caso concreto, se disputan el conocimiento de un proceso, bien porque ambos estiman que es de su conocimiento caso en el cual será positivo, o por

considerar que no les corresponde evento en el cual será negativo, y para que se estructure o proceda es necesario que se presenten los siguientes presupuestos: a) Que el funcionario judicial esté tramitando determinado proceso; b) Que surja disputa entre el funcionario que conoce el caso y otro u otros acerca de quién debe conocerlo, y c) Que el proceso se halle en trámite. Por otra parte, y previo a analizar el asunto objeto de estudio, es necesario precisar que en los pronunciamientos de esta Colegiatura, han de desarrollarse los principios rectores los cuales enmarcan una adecuada administración de justicia, en la búsqueda de la eficiencia y eficacia de la función judicial, pues estos pueden generar variaciones en el trámite de los conflictos de jurisdicción y competencia puestos a conocimiento de esta Colegiatura, en aras de prever actualmente un trámite expedito y ágil en orden a lograr la eficiencia en el ejercicio de la función judicial tal como lo contempló el principio constitucional consignado en el artículo 2 Superior, veamos: "Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia NACIONAL, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el

cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares." 5

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Referencia: Conflicto de Jurisdicciones En ese orden de ideas y en procura de materializar tal principio, se ceñirá la Sala a pronunciarse sobre el tema propuesto a su consideración en el entendido de que lo pretendido es definir a quién corresponde la competencia para conocer de determinado proceso judicial, esto es, el verdadero acceso a la administración de justicia, teniendo en cuenta que esta Colegiatura es el órgano constitucional encargado para dirimir este tipo de conflictos, y en aras de garantizar el principio de economía procesal, dada la trascendencia social del litigio traído en autos, por consiguiente, se procederá a analizar el sub lite y tomar una decisión de fondo en la cual se esclarezcan los hechos objeto de la controversia, y así garantizar la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, conforme lo prevé el artículo 228 de la Constitución Política cuyo texto legal es del siguiente tenor: "La Administración de Justicia es función pública. Sus decisiones son independientes.

Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial. (...)" Entonces, de acuerdo con dichas reglas, la competencia generalmente se determina por ciertos factores, como el objetivo, delimitado por la naturaleza del asunto y la cuantía; el subjetivo, referido a la calidad de las partes que intervienen en el litigio; el

funcional, relativo a la instancia; el territorial, respecto al domicilio de las partes y el de conexión o fuero de atracción, en virtud del cual un solo juez puede decidir distintas pretensiones acumuladas que por su naturaleza u otros factores que le correspondería conocer a jueces distintos.

Del asunto a resolver: El objeto del presente conflicto radica en determinar cuál es la jurisdicción competente para el conocimiento de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en lesividad, que a través de apoderada judicial interpuso LA ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES COLPENSIONES contra la ciudadana Margoth Rivera Moreno, para que se decrete la nulidad de la

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Referencia: Conflicto de Jurisdicciones Resolución No. 000703 de 24 de febrero de 2000, mediante la cual reconoció y ordenó el pago de una pensión de sobrevivientes.

Del caso en concreto Así pues, encuentra la Sala en aras a dirimir la controversia planteada, se procederá a atender la pretensión principal de la demanda, pues ésta se dirige al pronunciamiento por vía judicial para que se declare la nulidad de unos actos administrativos emitidos por COLPENSIONES. La “acción de lesividad”, término acuñado a nivel doctrinal y propio de la legislación española, es la posibilidad legal del Estado y de las demás entidades públicas de acudir

ante la jurisdicción Contencioso administrativa con el propósito de impugnar sus propias decisiones. Con la Ley 130 de 1913 (Primer Código Contencioso Administrativo), además de determinarse la estructura de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa - con el objeto de revisar los actos de las corporaciones o empleados administrativos -, se reguló lo concerniente a las acciones de nulidad y se pronunció respecto a los actos lesivos a través de los artículos, 71 “ (…) si una ordenanza o una providencia cualquiera de una Asamblea Departamental se estimaba violatoria de la Constitución o de la Ley en el concepto de ser lesiva de derechos civiles solo la persona o las personas que se crean agraviadas podían entablar el trámite administrativo encaminado a obtener una declaración de nulidad (…)”, 77 “(…) Si una providencia cualquiera de un consejo se estima violatoria de la Constitución, la Ley o una ordenanza departamental, en el concepto de ser lesiva de derechos civiles solo la persona o personas que se crean lesionadas pueden entablar el juicio administrativo encaminado a obtener la declaración de nulidad (…)” y 80 que señalaba que la acción también procedía contra “(…) los actos de gobierno no sujetos al control de la Corte Suprema de Justicia por motivo de ser lesivos de derechos civiles (…)”. 7

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Referencia: Conflicto de Jurisdicciones

Posteriormente la facultad inherente a la denominada “acción de lesividad”, se vio reflejada con la expedición del Código Contencioso Administrativo -Decreto 01 de 1984–, el cual plasmó de forma más clara la posibilidad de que la Administración pudiese ser parte demandante en aquellos procesos en los que se discutiese la legalidad de sus propios actos administrativos, a través de los artículos 134, 136 numeral 7 y 151 inciso primero. Finalmente, con la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011 “por medio de la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”, se mantuvo dicho precepto y se condensó de forma explícita la habilitación legal para que la propia administración demande sus actos, como bien lo expone el inciso 2° del artículo 97: “Artículo 97. Revocación de actos de carácter particular y concreto. Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular. Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Si la Administración considera que el acto ocurrió por medios ilegales o fraudulentos lo demandará sin acudir al procedimiento previo de conciliación y solicitará al juez su suspensión provisional.” (subraya y negrilla fuera del texto

original). De otra arista, recuerda esta Colegiatura que dependiendo de lo pretendido por la entidad demandante, ello es, si solicita la simple nulidad de un acto Administrativo o si junto esta pretende el restablecimiento de un derecho, se definirá el camino procesal a seguir. 8

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Referencia: Conflicto de Jurisdicciones Respecto a este punto se ha pronunciado el Honorable Consejo de Estado en los siguientes términos: “La configuración de la acción de lesividad se produce en todos los casos en que la Nación o las entidades públicas acudan como demandantes ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, especialmente, cuando lo hagan con el fin de impugnar aquellos actos administrativos por ellas producidos. Las normas contenciosas indicadas constituyen un marco genérico que reconoce la posibilidad de que las instituciones públicas actúen como demandantes. La acción de lesividad encaja de manera específica dentro de esta relación normativa; se trata de una fórmula garantística del ordenamiento jurídico en manos de las entidades públicas respecto del control jurisdiccional de sus propias decisiones cuando no ha sido posible que éstas pierdan su fuerza ejecutoria por la vía administrativa no obstante estar viciadas en su convencionalidad, constitucionalidad o legalidad y que puedan causar perjuicio al patrimonio público47, los derechos subjetivos públicos o a los derechos e intereses

colectivos. En el contexto de nuestro Código Contencioso Administrativo, la acción de lesividad adopta una doble connotación naturalística. Por una parte, la de una típica acción objetiva, cuya pretensión básica y directa es la protección del ordenamiento jurídico, cuando a través de su ejercicio la Nación o las entidades públicas buscan tan sólo obtener la nulidad de sus actos administrativos en beneficio del ordenamiento jurídico, la convencionalidad, la constitucionalidad o la legalidad. En estos casos, la acción se rige por las reglas de la acción de nulidad, compartiendo sus características de intemporal, general e indesistible. No obstante, la caducidad para su ejercicio, según lo dispone el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo conforme a las modificaciones introducidas por el artículo 44 de la Ley 446 de 1998, es de dos años contados a partir del día siguiente de la expedición del acto. Si la entidad pública pretende demandar actos diferentes a los propios la caducidad será de cuatro meses. Por otra parte, la de una acción subjetiva, individual, temporal y desistible cuando lo que se pretenda con la nulidad de sus propias decisiones sea el restablecimiento de un derecho de la correspondiente entidad pública que se encuentre amparado en una norma jurídica. Circunstancia en la que, para todos los efectos estamos en presencia de una verdadera acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Así las cosas, por acción de lesividad se entiende tanto el ejercicio de la acción de simple nulidad, o de la de nulidad y restablecimiento del derecho, en ambos casos, con fundamento en actos admnistrativos adoptados por la Nación o por las demás

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Referencia: Conflicto de Jurisdicciones entidades públicas administrativas, los cuales impugna la entidad pública correspondiente persiguiendo los propósitos de una u otra acción” (…)3. (Subraya fuera del texto original).

En ese orden de ideas y respecto al asunto objeto de estudio, la Sala precisa que la entidad demandante, esto es, COLPENSIONES, no solo pretende la nulidad de la resolución demandada la cual fue mencionada en el acápite correspondiente, sino que a su vez pretende a título de restablecimiento conceder, entre otras, la devolución de lo pagado por concepto del reconocimiento de una pensión de sobrevivientes a partir de la fecha de inclusión en nómina de pensionados, mediante Resolución No. 00703 de 24 de febrero de 2000, emitida por el ISS, por tanto el proceso idóneo para controvertir la legalidad de los actos demandados se encuentra en el artículo 138 del CPACA. Bajo este hilo conductor, esta Colegiatura le asiste razón al Juzgado Laboral colisionante al exponer que el objetivo de la demanda es que se declare la Nulidad del acto administrativo que posiblemente lesionaron los intereses de la entidad demandante. Así las cosas el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 establece como competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo lo siguiente: “Artículo 104. De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La

Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa (…) 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Tercera Subsección “C”, providencia de 9 de julio de 2014, Radicado No. 660012331000200900087 02, Consejero Ponente: Dr. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 10

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Referencia: Conflicto de Jurisdicciones Según se colige claramente de su texto, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa conoce de las controversias y litigios originados en los actos, que para el sumario se constituyen en la mencionada Resolución, por medio de la cual se le concedió la pensión de sobrevivientes a la demandada en la que está involucrada una entidad pública, que para el caso en análisis es COLPENSIONES que funge como gestor del acto administrativo demandado.

Conforme a lo anterior, es claro para esta Superioridad que la Jurisdicción competente para conocer del caso bajo estudio es la Contencioso Administrativa representada en esta ocasión por el Juzgado Veinte Administrativo Mixto Del Circuito Judicial de Cali.

Por lo anterior y de conformidad con lo expuesto en el tema en estudio, se remitirán las diligencias al JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO DE PEREIRA, para lo de su competencia. En mérito de lo anteriormente expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus atribuciones Legales y Constitucionales, RESUELVE Primero.- DIRIMIR el conflicto suscitado entre el JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO DE PEREIRA y el JUZGADO PRIMERO LABORAL DEL CIRCUITO DE PEREIRA, en el sentido de asignar el conocimiento del presente asunto a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa. 11

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Referencia: Conflicto de Jurisdicciones Segundo.- REMITIR el presente proceso a conocimiento del JUZGADO CUARTO ADMINISTRATIVO DE PEREIRA, y copia de la presente providencia al JUZGADO PRIMERO LABORAL DEL CIRCUITO DE PEREIRA, para su información.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Presidente

CAMILO MONTOYA REYES

Vicepresidente

MAGDA VICTORIA ACOSTA WALTEROS FIDALGO JAVIER ESTUPIÑAN CARVAJAL

Magistrada Magistrado 12

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Referencia: Conflicto de Jurisdicciones

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ MARÍA LOURDES HERNÁNDEZ MINDIOLA

Magistrada Magistrada

ALEJANDRO MEZA CARDALES

Magistrado

YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA

Secretaria Judicial 13